錢福軍 李 頻 許靜波

（江蘇省泰州引江河管理處，江蘇泰州 225321）

1 里下河腹部地區(qū)湖泊湖蕩概況及管理成效

里下河湖泊腹部地區(qū)湖泊湖蕩（以下簡稱“里下河湖區(qū)”）位于江蘇省里下河腹部低洼地區(qū)，行政隸屬揚州市的高郵、寶應(yīng)，泰州市的姜堰、興化，鹽城市的鹽都、建湖、阜寧和淮安市的楚州等8縣（市、區(qū)）。湖泊保護規(guī)劃明確其保護面積為695 km2，由41個零散湖泊群組成。其中，湖泊216 km2，滯澇圩 479 km2。多年來，由于湖泊湖蕩的所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)混淆不清，致使開發(fā)圍占水域嚴重，防洪調(diào)蓄庫容大大下降，生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，湖泊的保護工作迫在眉睫。

2008年，江蘇省水利廳授權(quán)省直水利工程管理單位承擔有關(guān)省管湖泊的管理與保護工作職責。省泰州引江河管理處按省廳要求，協(xié)助省水利廳做好里下河腹部地區(qū)湖泊湖蕩的保護、開發(fā)、利用和管理工作。

（1）抓好湖泊管理組織體系建設(shè)。省泰州引江河管理處（以下簡稱“管理處”）承擔里下河湖區(qū)監(jiān)管任務(wù)后，迅速完成角色轉(zhuǎn)換，成立了湖泊管理機構(gòu)，明確了湖泊崗位工作職責，建立健全了各項湖泊管理工作制度，為湖泊管理工作提供了組織保障。

（2）抓好湖泊管理基礎(chǔ)性工作。管理處與省廳有關(guān)處室、科研院所及涉湖市、縣（區(qū)）水利部門聯(lián)系，了解里下河水系和里下河治理規(guī)劃，搜集完善有關(guān)基礎(chǔ)資料。同時主動與涉湖市、縣（區(qū)）水利部門進行工作對接，進一步掌握湖區(qū)管理現(xiàn)狀，了解里下河湖區(qū)管護工作的難點和熱點，為開展湖泊管護工作做了大量前期鋪墊工作。

（3）開展湖區(qū)勘界設(shè)樁。里下河湖區(qū)地形復(fù)雜、管理范圍邊界不清，嚴重制約了湖區(qū)管護工作的開展。管理處于2009年組織了里下河湖區(qū)的勘界設(shè)樁工作。開展保護范圍線勘界設(shè)樁調(diào)研，編制《里下河腹部地區(qū)湖泊湖蕩保護范圍線勘界設(shè)樁技術(shù)方案》，召開里下河湖區(qū)保護范圍線勘界設(shè)樁方案論證會，通過采用衛(wèi)星遙感圖與地形圖相結(jié)合的技術(shù)，解決了界樁埋設(shè)地點的精度和合理性問題。多次召集縣（市、區(qū)）基層水務(wù)站人員，協(xié)調(diào)處理埋設(shè)中發(fā)生的矛盾，歷經(jīng)3個多月，埋設(shè)界樁1593個。通過開展里下河湖區(qū)勘界設(shè)樁工作，解決了邊界不清、數(shù)據(jù)不準等歷史遺留問題，明確了實地管理保護范圍，為巡查工作打下了良好的基礎(chǔ)。

（4）發(fā)揮聯(lián)席會議平臺作用。經(jīng)省政府同意，2010年8月，里下河腹部地區(qū)湖泊湖蕩管理與保護聯(lián)席會議正式成立，聯(lián)席會議成員單位包括省、市、縣（區(qū)）人民政府及水利、環(huán)保、漁業(yè)、林業(yè)、國土、交通等部門。江蘇省泰州引江河管理處作為聯(lián)席會議辦公室常設(shè)機構(gòu)，充分利用聯(lián)席會議平臺，通過召開全體成員單位會議或部分成員單位專題會議的形式，有效協(xié)商解決了興化境內(nèi)違法涉湖建設(shè)項目、涉湖縣（市、區(qū)）穿湖公路建設(shè)、射陽湖退圩還湖規(guī)劃研究、鹽城市鹽都區(qū)大縱湖退圩還湖規(guī)劃實施中出現(xiàn)的問題，取得了良好效果。并建立了一個條塊聯(lián)動、統(tǒng)一管理與屬地管理相結(jié)合的綜合協(xié)調(diào)機制和工作督查機制，提高了湖泊管理保護與開發(fā)利用的效率和效益。

（5）加強湖泊管護工作指導(dǎo)。利用日常巡查、“世界水日”、“中國水周”、工作調(diào)研、勘界設(shè)樁、水事案件查處等機會，對涉湖8個縣（市、區(qū)）及相關(guān)的56個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行湖泊保護宣傳；匯編湖區(qū)保護與管理法律法規(guī)、湖泊管護圖冊等下發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站一級；編制里下河湖區(qū)管理動態(tài)簡報送達至聯(lián)席會議每個成員單位，及時反映湖區(qū)管理和執(zhí)法工作動態(tài)，做到信息共享、促進交流；每年舉辦3次以上的湖泊管護培訓(xùn)，加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)，開展執(zhí)法培訓(xùn)，提供工作交流的平臺，提高了涉湖地區(qū)干群的湖泊保護意識，使管理人員的執(zhí)法水平得以大幅提升。

（6）積極引導(dǎo)退圩（漁）還湖。由于長期以來的過度開發(fā)利用及對水域的嚴重占用，里下河湖區(qū)蓄滯洪能力已由解放初的20億m3下降至目前不足1億m3。退漁（圩）還湖是提升蓄滯洪能力的有效途徑。管理處在各地政府的退漁（圩）還湖規(guī)劃編制工作中，已先后指導(dǎo)了鹽都區(qū)大縱湖退圩還湖規(guī)劃、興化市境內(nèi)20個湖蕩的退圩還湖規(guī)劃、阜寧縣射陽湖退圩還湖規(guī)劃工作文本的編制，開展了整個射陽湖退圩還湖規(guī)劃的研究。目前，建湖境內(nèi)九龍口退湖還湖、高郵唐墩蕩掘蕩成湖均取得明顯成效，姜堰市對喜鵲湖北湖實施了退漁還湖，增加了蓄洪量，改善了水質(zhì)，使生態(tài)環(huán)境得到改善，重現(xiàn)了碧水藍天。

（7）應(yīng)用科技手段，提高里下河湖區(qū)監(jiān)管水平。管理處借助科技手段提高里下河湖區(qū)管護水平，研發(fā)了里下河湖泊湖蕩管理與保護信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)涵蓋了里下河基礎(chǔ)地理信息、日常巡查、案件查處、圩區(qū)管理、遙感監(jiān)測、基礎(chǔ)管理資料等多方面內(nèi)容，使用了空間信息共享技術(shù)、預(yù)生成地圖服務(wù)與動態(tài)地圖服務(wù)結(jié)合技術(shù)、空間信息分析技術(shù)及富客戶端的ArcGIS Server技術(shù)，并將移動網(wǎng)絡(luò)GIS應(yīng)用在湖泊巡查管理中，全面提高了系統(tǒng)的綜合性能。目前，該系統(tǒng)已經(jīng)應(yīng)用于里下河湖區(qū)管理工作中，大大提高了湖區(qū)管理現(xiàn)代化水平。同時，還利用無人飛機對湖區(qū)進行監(jiān)測，為湖區(qū)管理提供全面、詳盡的數(shù)據(jù)資料。

（8）加強聯(lián)合執(zhí)法，查處違章不手軟。制定《里下河腹部地區(qū)湖泊湖蕩巡查方案》，扎實做好日常巡查工作。管理處每年汛前、汛中、汛后組織專項執(zhí)法巡查，平時采取突擊抽查的方式檢查圩區(qū)情況，及時發(fā)現(xiàn)問題并予以查處。同時，會同地方環(huán)保、國土、漁業(yè)、交通等聯(lián)席會議成員單位開展聯(lián)合巡查。通過聯(lián)合巡查發(fā)現(xiàn)了諸多違法水事案件，如：先后查處了楚州區(qū)流均鎮(zhèn)嚴百村非法加圩、阜寧縣羅橋鎮(zhèn)郭舍圩內(nèi)舊房翻建、東溝鎮(zhèn)裴劉圩內(nèi)存放廢棄物、興化市沙溝鎮(zhèn)光耀村違章加圩、寶應(yīng)縣射陽湖鎮(zhèn)錢溝村違章加圩等事件，并在查處的過程中加強湖泊管護的政策宣傳，取得了良好的效果。

2 里下河湖區(qū)管護工作中存在的難點問題

近年來，雖然各涉湖市縣水利部門認真履行里下河湖區(qū)監(jiān)管職責，成效顯著，湖區(qū)圈圩得到有效控制，退漁還湖有序推進，自由水面積逐漸增加，蓄滯洪能力得到提升，湖區(qū)水生態(tài)環(huán)境逐步得到改善。但也遇到一些工作難點問題，主要體現(xiàn)在：

（1）里下河湖區(qū)特定的歷史狀況，造成管護與開發(fā)利用的矛盾依然尖銳。里下河湖區(qū)保護規(guī)劃及實地劃界定樁的依據(jù)是《轉(zhuǎn)發(fā)省水利廳關(guān)于里下河腹部地區(qū)滯澇、清障實施意見的通知》（蘇政發(fā)〔1992〕44號）。這個通知出臺的背景是：1991年里下河大水后，為了有效提高里下河湖區(qū)滯澇能力，要求相關(guān)縣（市、區(qū)）確保必要的蓄滯洪面積并嚴格控制開發(fā)利用。但許多滯澇圩，特別是二、三批滯澇圩內(nèi)已經(jīng)變成村莊，興建了大量的工業(yè)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)府辦公機構(gòu)、公路等，國土部門也將這些范圍列入基本農(nóng)田保護范疇。盡管對湖泊保護進行了劃界定樁，可水利部門與國土部門卻各執(zhí)其詞，所以，湖區(qū)管護與國土、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、老百姓的矛盾依然存在，湖泊、湖蕩的所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）依然沒能真正分清。發(fā)改委、國土部門直接批準一些企業(yè)在湖區(qū)保護范圍內(nèi)進行開發(fā)利用，而水利部門卻并不知情，等到這些項目實施時，湖泊管護人員通過巡查才能發(fā)現(xiàn)。由于這些項目的業(yè)主都握有發(fā)改委及國土等部門的批文，給湖泊管護人員執(zhí)法工作帶來難度。

（2）由政府主導(dǎo)的涉湖項目建設(shè)不履行報批程序現(xiàn)象依然存在。部分縣（市、區(qū)）由政府主導(dǎo)的開發(fā)項目忽視省人大通過的《江蘇省湖泊保護條例》和《轉(zhuǎn)發(fā)省水利廳關(guān)于里下河腹部地區(qū)滯澇、清障實施意見的通知》及《省政府關(guān)于省管湖泊保護規(guī)劃的批復(fù)》（蘇政發(fā)〔2006〕99號）之有關(guān)規(guī)定，不經(jīng)過省水行政部門的許可強力推進涉湖建設(shè)項目。如：新能源漁光互補項目、公路建設(shè)、招商引資項目，均是市（縣、區(qū)）黨政親自掛帥，限時完成，湖泊管護人員無法履行監(jiān)管職責，只能通過協(xié)調(diào)補辦手續(xù)，采取“先上車、后補票”方式解決，這些項目不僅很難實現(xiàn)占補平衡，而且還有少數(shù)項目不愿補辦手續(xù)。

（3）湖泊管護經(jīng)費難以落實到位。省政府關(guān)于《江蘇省里下河腹部地區(qū)湖泊保護規(guī)劃》（蘇政發(fā)〔2006〕99號）第三十一條明確規(guī)定“揚州、泰州、鹽城、淮安四市以及高郵、寶應(yīng)、姜堰、興化、鹽都、建湖、阜寧、楚州八縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)根據(jù)事權(quán)劃分和屬地管理原則落實相應(yīng)管理部門工作職責和管理、保護經(jīng)費，加強對里下河湖區(qū)的管理和保護”。但到目前為止，4個地級市中僅有2個地級市落實了湖泊管護專項經(jīng)費。與此相對比的是，2012年起，《省政府辦公廳印發(fā)關(guān)于加強全省河道管理“河長制”工作意見的通知》（蘇政辦發(fā)〔2012〕166號）下發(fā)后，省水利廳、財政廳又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)江蘇省骨干河道管理考核辦法的通知》（蘇水管〔2012〕154號），明確了各級財政對落實河道管護經(jīng)費的工作責任和考核標準。目前，里下河涉湖市縣均在河道管護上落實了經(jīng)費。由于本級湖泊管護專項經(jīng)費不能落實，湖泊管理單位只能依靠少量的省補經(jīng)費開展工作，致使目前的巡查工作、執(zhí)法工作難以有效開展。

3 里下河湖區(qū)管護必須優(yōu)先解決的幾個重點問題

（1）進一步界定里下河湖區(qū)保護權(quán)屬，重新理順湖區(qū)管護責權(quán)利三者關(guān)系。河湖確權(quán)劃界是依法保護水生態(tài)環(huán)境和水資源的重要措施，是加強河湖管理的基礎(chǔ)。《中華人民共和國水法》及有關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定，河道、湖泊及水利工程管理范圍的土地屬國家所有，由水行政主管部門或水利工程管理單位使用管理。由于歷史原因，2007年之前的里下河湖區(qū)管理和保護范圍邊界不清，2008年管理處按省廳統(tǒng)一部署，完成了里下河湖區(qū)的劃界設(shè)樁，但僅僅是明確了湖泊的保護范圍，湖區(qū)的權(quán)屬仍然有爭論，國土部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組仍然堅持認為湖區(qū)有大量的圩區(qū)屬基本農(nóng)田保護范圍，不需經(jīng)過水利部門同意就可以利用,導(dǎo)致在湖區(qū)保護范圍內(nèi)似乎“合法”的開發(fā)利用、生產(chǎn)經(jīng)營、種植養(yǎng)殖等現(xiàn)象，嚴重破壞了湖區(qū)管理工作秩序，水事矛盾糾紛頻發(fā)。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”。水利部于2014年8月22日下發(fā)了《關(guān)于開展河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃定工作的通知》（水建管〔2014〕285號），2014年9月1日水利部又下發(fā)了《關(guān)于開展河湖及水利工程劃界確權(quán)情況調(diào)查工作的通知》（辦建管〔2014〕186號），要求我們必須從深化水利改革、加強依法管理、推進水生態(tài)文明建設(shè)、保障水利事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度來認識劃界確權(quán)工作的重要性和緊迫性，利用這個有利時機，對里下河湖區(qū)管理與保護范圍重新進行權(quán)屬界定，重點要解決與國土部門及鎮(zhèn)村集體的矛盾，針對里下河湖區(qū)特定的歷史狀況，科學界定湖區(qū)責、權(quán)、利三者關(guān)系。如確實因歷史原因形成大規(guī)模居民居住、大量工商企業(yè)和學校及政府機構(gòu)駐扎又無法搬遷的地區(qū)，已難以真正發(fā)揮蓄、滯洪作用，應(yīng)本著實事求是的原則，將其從湖泊保護范圍內(nèi)劃出。對與國土部門土地規(guī)劃相沖突的“農(nóng)業(yè)耕地”地區(qū)，要加強協(xié)調(diào)溝通，妥協(xié)處理“耕地”與“湖泊保護范圍”兩者的矛盾，使湖泊管理“紅線”變成一條高壓線，任何人不得借各種理由來侵犯，為地方水利部門切實履行河湖管理與保護奠定堅實基礎(chǔ)。

（2）堅持依法管護，對政府主導(dǎo)的違法涉湖建設(shè)要實行問責。目前，里下河湖區(qū)監(jiān)管工作的難點是由政府主導(dǎo)的涉湖開發(fā)利用項目，這些項目均是市（縣、區(qū)）或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，限時完成，湖泊管護人員根本無法履行監(jiān)管職責。解決這類問題的主要抓手是依托里下河湖區(qū)管理與保護聯(lián)席會議平臺，在協(xié)商的基礎(chǔ)上形成會議紀要，來推動涉湖項目糾違工作的開展。但聯(lián)席會議是一種松散的協(xié)商機構(gòu)模式，其所形成的會議紀要的貫徹落實并不盡如人意。問題的焦點在于政府部門違規(guī)開展涉湖項目建設(shè)主要是考慮當?shù)厣鐣?jīng)濟的發(fā)展，同時因土地資源和利用指標受限，政府將開發(fā)利用建設(shè)的目光瞄準了湖泊資源，結(jié)果是占用后再想進行等效替代、占補平衡等已很難實現(xiàn)，其為地方經(jīng)濟發(fā)展而“違法”的成本太低，追責處罰困難重重。服從湖區(qū)監(jiān)管的尚能配合做好“補票”手續(xù)，況且有些項目已無法“補票”。黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府要求。要求各級政府依法全面履行政府職能，健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、合法性審查作為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。要建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤造成重大損失和惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責任人員的法律責任。因此，為了更有效地加強湖泊的管護，迫切需要對各級政府建立起湖泊管理和保護目標責任制，以行政制約為機制，通過責任約束，限制和規(guī)范政府權(quán)力和官員行為，從而為湖泊管理提供強有力的支撐。同時，要建立有效的湖泊管理責任追究與問責機制，對違規(guī)決策占用湖泊資源的責任人進行追究，對湖泊監(jiān)管中的推諉、扯皮、拖延和不作為現(xiàn)象進行問責，從而使湖泊管理與保護得到真正落實。在湖泊管理中要推進綜合執(zhí)法和跨部門綜合執(zhí)法，對湖泊管護中發(fā)現(xiàn)的違章占用行為進行有效遏制。

（3）里下河湖區(qū)退漁（圩）還湖工作要形成明確的指導(dǎo)性意見。里下河腹部地區(qū)防洪工作依照的是“上抽、中滯、下排”的原則，但長期的圈圩及占用造成了“中滯”功能嚴重衰退，解決“中滯”能力不足的唯一出路是開展退漁（圩）還湖，逐步增加湖泊水域面積，恢復(fù)湖泊調(diào)蓄能力，修復(fù)湖泊水生態(tài)環(huán)境。但里下河湖區(qū)湖泊湖蕩眾多，形態(tài)不一，大小分散，除了少許自由水面，其余大多是滯澇圩，退漁（圩）還湖工作的開展有其特殊性和復(fù)雜性。近年來，涉湖縣（市、區(qū)）開展了退圩還湖、掘蕩成湖工作研究，鹽都、興化等地已經(jīng)編制了退圩還湖專項規(guī)劃，但規(guī)劃中有些共性問題需要認真對待和解決。如：退圩還湖規(guī)劃與國土部門的規(guī)劃之間存在交叉的矛盾如何協(xié)調(diào)，退圩還湖恢復(fù)的自由水面和堆土區(qū)的面積比如何把握，如何確保原滯洪區(qū)域周邊地區(qū)洪澇水有效滯入新成湖泊，新成湖泊的位置布局和形態(tài)要求、與周邊水系如何貫通，退圩還湖與老百姓生產(chǎn)生活的關(guān)系等。筆者認為，里下河湖區(qū)退漁（圩）還湖要遵循“以人為本、尊重自然、依法依規(guī)、管護為要”的四個基本原則，處理好防洪保安的水利效益、水環(huán)境改善的生態(tài)效益、地方發(fā)展的經(jīng)濟效益、群眾安居樂業(yè)的社會效益四個方面的關(guān)系。重點是對保水面與保庫容、新成湖面積與堆土區(qū)面積的占比與布局、新成湖與周邊水系的貫通、湖泊保護與群眾利益、退漁（圩）還湖的獎勵性政策措施等方面要有明確的指導(dǎo)意見。只有這樣才能保證退漁（圩）還湖工作科學有序、依規(guī)合法地順利開展，從而實現(xiàn)“退得出、守得住”的工作目標。

（4）湖泊管理能力建設(shè)需要落到實處。目前里下河湖區(qū)管理與保護體系基本建立，但各地對湖泊管理能力建設(shè)重視不夠，管理水平也參差不齊。有的縣（市、區(qū)）工作主動，有所作為，其湖泊的管理地位得到社會和公眾認可；而有的縣（市、區(qū)）管理能力還很薄弱，對湖區(qū)的管控缺少合力，其管理地位也不高。加強湖泊管理能力建設(shè)要重點解決隊伍建設(shè)、管理基地、巡查裝備、管護經(jīng)費等問題。要組織開展湖泊管理能力建設(shè)規(guī)劃的編制，通過規(guī)劃編制和財政支持來達到完善機制、健全機構(gòu)，落實人員、經(jīng)費、基地和裝備的目的。在隊伍建設(shè)上，各涉湖地區(qū)水利部門要理直氣壯地依照法規(guī)爭取政府和編辦的支持，落實人員，明確管理職責，確保湖泊管理工作的人力保障；在管理基地上，要按照湖泊監(jiān)管工作關(guān)口前移的原則，各縣（市、區(qū)）根據(jù)湖區(qū)現(xiàn)狀合理選址，合理確定基地規(guī)模；在巡查與執(zhí)法裝備的配置上，應(yīng)根據(jù)里下河湖區(qū)的特點，科學配置，如執(zhí)法汽車、摩托車、電瓶車、小型汽艇等；在費用落實上，參考“河長制”考核的辦法，各級財政要嚴格按照湖泊管護工作要求，將湖泊管護經(jīng)費納入本級財政預(yù)算。同時，湖泊管理單位也要在挖潛增效的基礎(chǔ)上，逐步建立以管理求發(fā)展、向管理要效益的模式，從而形成省、市、縣三級共同發(fā)力管護的良好態(tài)勢，肩負起湖泊管理的重任。