浙江省人民檢察院課題組

涉法涉訴信訪工作改革是在全面推進依法治國的新時期，黨中央根據(jù)我國全面深化改革新形勢，為有效應對社會轉型期矛盾突出和糾紛化解問題，于2013年提出的一項重大改革舉措。經(jīng)過近兩年的實踐，訴訪分離、依法治訪的改革局面正在逐步形成，涉法涉訴信訪初步呈現(xiàn)出“棄訪轉法”的良好態(tài)勢，改革取得了階段性成效。當前和今后，涉法涉訴信訪改革工作作為全面深化司法體制改革中先試先行的一項重要內(nèi)容，應當在全面推進依法治國的總布局中加以思考和推進，更應當以法治思維和法治方式為統(tǒng)領尋求改革路徑，從而促進涉法涉訴信訪問題標本兼治、綜合治理，保證涉法涉訴信訪改革工作始終在法治的軌道上運行，并為其他領域的司法體制改革積累經(jīng)驗、啟發(fā)思路。

一、增強和深化對涉法涉訴信訪工作改革的法治化認識

美國著名法學家博登·海默對法律有過這樣的表述：“法律是人類最偉大的發(fā)明，其他發(fā)明讓人類學會了改造自然，法律讓人類學會了改造自己。”人類社會發(fā)展的歷程表明，法治是人們至今為止所能認識到的治國理政的最好方式。法治在當代社會被賦予如此高的地位，源于法治的價值要義是限制公權、保護私權，講究以正當程序處理社會事務，而這種正當程序是中立的、富有理性的，是公開的、透明的，是眾人所能接受和認同的行為模式?！罢敵绦驔Q定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。”①美國大法官威廉姆斯·道格拉斯名言。涉法涉訴信訪問題說到底是法律問題，把利益糾紛轉化為在法治規(guī)程上表達訴求，納入法治的正當程序，用法治思維和法治方式來解決，是法治的應有之義，也是世界各國的一貫做法。要全面深化涉法涉訴信訪工作改革，筆者認為，應當在以下幾方面增強和深化依靠法治解決涉法涉訴信訪一切問題的思想自覺和行動自覺。

（一）堅持憲法的基本定位，筑牢推進涉法涉訴信訪工作改革的思想基礎

信訪制度是公民通過來信來訪等方式提出自己的意見、建議，參與國家政治社會生活、充分表達訴求的一種民主政治制度。這種使社會各階層特別是社會弱勢群體能夠直接向國家機關表達自身利益訴求的民主政治制度，有著明確的憲法依據(jù)。我國《憲法》第41條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復?！睆膽椃ㄒ?guī)定可以看出，批評、建議、申訴、控告、檢舉權等是我國憲法規(guī)定的重要的公民權。以公民的申訴、控告、檢舉為主要形式的涉法涉訴信訪來源于憲法規(guī)定的公民權，是一種憲法制度。現(xiàn)代憲法的精髓就是張揚和保障公民的合法權利，而憲法確認的公民基本權利主要依賴于法律的具體化而得以保障。涉法涉訴信訪工作改革，既是落實四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》）“依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政”精神的重要體現(xiàn)，是保障和實現(xiàn)公民的憲法權利的具體化的法律制度設計；也是貫徹四中全會《決定》“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結果”的必由途徑。在全面深化涉法涉訴信訪工作改革過程中，政法機關和政法人員要堅持憲法定位，按照憲法定位來把握改革的方向，充分保障涉法涉訴信訪群眾在各個訴訟環(huán)節(jié)中合法的申訴、控告、檢舉權利；有效暢通信訪渠道，依法保護涉法涉訴群眾所享有的復議、復核、復查、申請再審、申請法律監(jiān)督等權利，加大對案件的依法糾錯力度，努力化解社會矛盾，使涉法涉訴信訪群眾冤有處申、理有處訴、問題有人管、矛盾有人解，切實增強依靠法治解決涉法涉訴信訪一切問題的思想基礎。

（二）堅持人民的主體地位，夯實推進涉法涉訴信訪工作改革的群眾基礎

我國是人民當家作主、實行人民民主專政的社會主義國家，人民性是我國社會主義法治的根本屬性和價值所系。具有中國特色的涉法涉訴信訪工作制度，是黨領導人民創(chuàng)設的符合當代中國國情，體現(xiàn)人民意志的國家政治制度的組成部分，是國家治理架構中的重要一環(huán)。一個國家適用什么樣的治理方式，最終的選擇權、決定權在最廣大的人民群眾。涉法涉訴信訪工作改革是我國信訪制度的自我革新和自我完善，是我國信訪問題治理方式的法治化選擇。完善有中國特色涉法涉訴信訪工作制度，保障人民群眾廣泛深入?yún)⑴c涉法涉訴信訪工作改革，是我國人民當家作主社會主義制度屬性的題中之意，是馬克思主義“人民創(chuàng)造國家制度”學說的邏輯結果。“一切依靠群眾、從群眾中來，到群眾中去，在群眾中集中好的、修正錯的”是中國共產(chǎn)黨領導人民進行革命和建設的偉大實踐中總結出來的生命線和根本工作方法。四中全會《決定》指出，“人民是依法治國的主體和力量源泉”；“必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發(fā)點和落腳點”；“必須使人民認識到法律既是保障自身權利的有力武器，也是必須遵守的行為規(guī)范，增強全社會學法尊法守法用法意識，使法律為人民所掌握、所遵守、所運用”。涉法涉訴信訪工作改革的目的是為了更好地依法有效保護和發(fā)展廣大人民群眾的合法正當權益，必須動員廣大人民群眾參與和監(jiān)督事關自身合法正當權益的改革實踐。政法機關雖然是開展涉法涉訴信訪工作改革的組織者、實施者，但涉法涉訴信訪工作改革的動力和目的都來自人民，政法機關必須堅持好運用好群眾路線這個生命線和根本工作方法。這些年來，涉法涉訴信訪案件一直在高位運行，說明人民群眾對社會不公的意見比較集中，也說明在涉法涉訴信訪工作改革中人民群眾的主人翁作用沒有得到充分發(fā)揮?？梢哉f，沒有人民群眾的廣泛參與和有力監(jiān)督，涉法涉訴信訪工作改革是沒有可持續(xù)的生命力的。增強廣大人民群眾對涉法涉訴信訪工作改革的感情認同，發(fā)揮他們的主體作用，是全面深入推進涉法涉訴信訪工作改革的社會基礎和不竭動力。政法機關要更加牢固樹立群眾觀點，堅持為民執(zhí)法、司法為民的宗旨，堅決摒棄視信訪群眾為眼中釘、肉中刺的歧視、對立的錯誤觀念；堅決反對特權思想、衙門作風、霸道作風，對人民群眾的利益高高掛起、漠不關心、與己無關、生冷橫推；要堅持專門工作與群眾路線相結合，加強宣傳、引導，創(chuàng)造條件讓廣大人民群眾參與和監(jiān)督涉法涉訴信訪工作改革；要廣泛傾聽社情民意、改進工作方式、耐心釋法說理，讓人民群眾主動關心和支持涉法涉訴信訪工作改革。

（三）堅持法治的正確導向，凝聚全社會以法治思維和法治方式推進涉法涉訴信訪工作改革的共識

習近平總書記在十八屆中央政治局第四次集體學習時指出“法律要發(fā)揮作用，首先要全社會信仰法律。如果一個社會大多數(shù)人對法律沒有信任感，認為靠法律解決不了問題，還是要靠上訪、信訪，要靠找門路、托關系，甚至要采取聚眾鬧事等極端行為，那就不可能建成法治社會”。涉法涉訴信訪工作改革是一項涉及面廣、影響群眾利益的社會基礎工程和民生工程，需要全社會凝聚法治共識、形成法治合力。這種對法治的共識需要人民群眾發(fā)自內(nèi)心的信仰和擁護。正如法國思想家盧梭所稱“一切法律之中最重要的法律，既不是銘刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里”2盧梭：《社會契約論（第二卷）》，北京商務印書館1980年版。。銘刻在公民內(nèi)心里的法律，就是對法律的信仰。對法律的信仰不是外力所能給予的，人民群眾發(fā)自內(nèi)心的認同才能真正服從法律，才能凝聚共識推進涉法涉訴信訪工作改革在法治化軌道內(nèi)越走越遠、越走越好。要深刻認識到長期以來靠政策思維和行政推動化解涉法涉訴信訪案件對法治權威和公信力的危害，助長了一些社會成員“信訪不信法”、“信上不信下”走信訪惡性循環(huán)的嚴重后果，從而積極引導社會成員自覺、理性地走依法維權的路子。應當站在黨領導中國特色社會主義建設的發(fā)展戰(zhàn)略上，黨和國家長治久安的全局立場上增強對以法治思維和法治方式推進涉法涉訴信訪工作改革的認識，始終不渝地依靠法治全面推進和深化涉法涉訴信訪工作改革。各級黨委要加強以法治思維和法治方式領導和加強政法機關開展涉法涉訴信訪工作的改革，為政法機關依法處理涉法涉訴信訪案件創(chuàng)造條件、優(yōu)化環(huán)境，支持而不替代、不干預政法機關依法處理涉法涉訴信訪案件；對法律程序終結的涉法涉訴信訪案件要按照誰主管誰負責的原則把矛盾化解、善后處置交給地方相關黨政部門接手落實，保證訴訟程序與其他程序的有機對接。黨委的政法委員會要在支持政法各部門依法處理涉法涉訴信訪改革中發(fā)揮組織協(xié)調、指導督促的職能作用，為暢通涉法涉訴信訪案件的入口和出口提供完善的制度保障和營造良好的社會氛圍，排解政法各部門開展涉法涉訴信訪工作改革的矛盾和困難。公安機關對涉法涉訴嚴重違法信訪行為，要依法堅決打擊，有效維護信訪法律秩序，保護信訪群眾的合法利益。

（四）堅持訴訪分離的基本原則，毫不動搖地把每一起涉法涉訴信訪案件導入法律軌道內(nèi)處理

四中全會《決定》指出：“落實終審和訴訟終結制度，實行訴訪分離，保障當事人依法行使申訴權利?！边@是涉法涉訴信訪工作改革的基本原則、基本要求、基本途徑和基本方向。把涉法涉訴信訪案件納入法律程序處理，是依法治國的必然要求，是以法治思維和法治方式處理涉法涉訴信訪案件的必要前提。涉法涉訴信訪工作改革是嚴肅的法律工作，既要保證暢通法律問題通過法律程序解決的途徑，不讓法律訴求在法律大門之外長期徘徊，引起新的更加復雜尖銳的矛盾；又要避免不加區(qū)別、不分情況把普通信訪也接納到訴訟程序之中，造成司法權的濫用和訴訟秩序的無序。政法各部門都應當根據(jù)法律規(guī)定的案件管轄條件和范圍，依法履行好對涉法涉訴信訪案件的甄別、導入訴訟程序的工作，完善好彼此分工負責、各司其職、配合制約的工作機制，把握好依法處理涉法涉訴信訪案件的入口關，堅決防止相互推諉、扯皮，這對引導全社會增強依法解決涉法涉訴問題有現(xiàn)實的指導意義。同時，要進一步暢通涉法涉訴信訪訴求表達渠道，利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)信息化優(yōu)勢，整合信、訪、網(wǎng)、電等信訪手段，開通微信、微博、民生熱線、網(wǎng)上接訪、視頻接訪等方式，方便群眾信訪，解決信訪途徑單一、狹窄、被動等問題。按照四中全會《決定》關于“變立案審查制為立案登記制，對人民法院應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權”的要求和修改后民事訴訟法、行政訴訟法的規(guī)定，法院應當降低事實上對當事人訴求立案門檻普遍過高、很多可訴案件大量排斥在訴訟大門外的立案審查條件，減少社會上對司法的對立、不信任情緒和矛盾的積聚、惡化現(xiàn)象。檢察機關應當加強對訴訟參與人合法訴訟權利的保護，對當事人和其他訴訟參與人反映立案、偵查、逮捕、起訴、審判、執(zhí)行等活動合法性提出的申訴和其他屬于檢察機關法律監(jiān)督提出的申請，應當依法及時受理，通過開展法律監(jiān)督，強化司法的公正性和公信力。各級黨委、人大和政府信訪部門對來信來訪反映的應通過法定途徑解決的涉法涉訴信訪事項，不再轉辦、交辦，而應引導信訪人到政法機關反映。

二、依法處理涉法涉訴信訪問題的路徑選擇

涉法涉訴信訪工作改革的根本原則就是實行訴訪分離，將涉及刑事、民商事、行政訴訟程序等“訴”的問題納入法律程序，由司法機關依照法律程序解決，這既是涉法涉訴信訪工作改革的出發(fā)點，也是涉法涉訴信訪工作法治化的基本路徑。這就要求對涉法涉訴信訪問題的處理要以當事人訴權的行使和訴權實現(xiàn)的程序化為根本和依托。為此，要堅持法治導向，不斷增強司法屬性，提高處理涉法涉訴信訪案件工作的能力，既要在治標上對已經(jīng)引起的涉法涉訴信訪案件依法妥善處理，做到定分止爭、案結事了、矛盾得到徹底化解，又要認真分析原因、把握規(guī)律，在有效預防和減少涉法涉訴信訪案件、有效維護和促進社會和諧穩(wěn)定上推進治本工作，確保社會既充滿活力，又秩序井然。

（一）確保司法公正，增強依法預防和減少涉法涉訴信訪案件產(chǎn)生的治本能力

司法公正在整個社會公平正義中、在法治的生命體中處于極端重要的地位。四中全會《決定》指出：“公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要的引領作用，司法不公對社會公正具有致命的破壞作用?！绷暯娇倳浽凇稕Q定》說明中指出：“當前，司法領域存在的主要問題是，司法不公、司法公信力不高十分突出，一些司法人員作風不正、辦案不廉，辦金錢案、關系案、人情案，‘吃了原告吃被告’等等?！睂嵺`證明，引起涉法涉訴信訪案件持續(xù)大量發(fā)生，至今仍然高位運行，給社會和諧穩(wěn)定帶來嚴重挑戰(zhàn)和壓力的原因是多方面的，其中執(zhí)法不嚴、司法不公，執(zhí)法、司法亂作為、不作為是內(nèi)在的重要原因，而執(zhí)法不嚴與司法不公又相互助長、惡性循環(huán)。司法不公既不能做到對行政機關執(zhí)法不嚴的有效監(jiān)督和糾正，喪失了司法權對行政執(zhí)法活動應有的依法監(jiān)督、矯正功能，引起類似執(zhí)法違法、失職行為的再發(fā)生從而引發(fā)新的涉法涉訴信訪；又會在司法環(huán)節(jié)引起新的更加尖銳的矛盾和糾紛，且這種矛盾和糾紛直接對抗公權力，其激烈的方式和不滿情緒會嚴重削減司法的公信力和權威性。司法作為守護公平正義的最后防線，是社會公平正義的擎天柱和守護神，一旦失守，法治公正的大廈就會被傾覆，社會就沒有公正可言。多年來，司法不公和司法腐敗在我國現(xiàn)實司法運行中的嚴重“詬病”，成為社會上一些人懷疑和否定我國司法制度優(yōu)越性的“把柄”。正是因為司法公正在很多人心中失去基本的信任，人們對自己的合法正當權益是否能夠得到司法的公正保護缺乏應有的信心，才會從反面引導人們“棄法轉訪”、“尚權不尚法”，讓越來越多的涉法涉訴信訪案件在法律之外無序存在、泛濫成災，問題積重難返。習近平總書記多次指出要“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。這是對政法機關的殷切期望，也是人民群眾對司法工作的急切期盼。在全面深化涉法涉訴信訪工作改革的新形勢下，政法機關應當把嚴格、公正司法作為無法推卸的重大政治責任和不可轉嫁的重大法律責任，讓公平正義體現(xiàn)在每一個案件辦理的實體和程序之中，使公平正義成為人民群眾看得見、摸得著的法律財富和精神家園。檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關和重要的司法機關，自身要做到嚴格、公正司法，同時要加強對其他執(zhí)法、司法活動的法律監(jiān)督。按照四中全會《決定》的要求，檢察機關要積極探索對行政執(zhí)法活動的法律監(jiān)督，要加大對訴訟活動的法律監(jiān)督力度；同時要加強對自身司法活動的法律監(jiān)督，從源頭上預防和減少涉法涉訴信訪案件的發(fā)生。每一次公正司法的過程和結果其實就是依法有效防范涉法涉訴信訪案件風險的有益實踐，而人民群眾對每一次公正司法的感受和褒揚就是推進法治進步的正能量，就會成為他們真正信仰法治、崇尚法治的不竭源泉。有了越來越多人們對司法公正、司法權威的內(nèi)心認同和自覺習慣，涉法涉訴信訪工作改革就能在人民群眾的廣泛參與和監(jiān)督中順利有序推進，涉法涉訴信訪案件才能從根本上得到預防和減少。

（二）圍繞司法屬性，增強依法處理涉法涉訴信訪案件的司法公信力

當前，制約涉法涉訴信訪工作改革繼續(xù)深入推進的瓶頸之一是司法公信力和權威性不足，司法裁判的既判力和權威性不夠，群眾對司法裁判持懷疑、否定態(tài)度。解決該問題的基本途徑，就是增強執(zhí)法辦案的司法性，體現(xiàn)司法程序的正當性。一是要建立、完善以法官、檢察官為主體的辦案組織形式，全面落實辦案責任制和錯案責任終身追究制。正在啟動的新一輪司法體制改革的重要內(nèi)容之一就是要保證法官、檢察官在辦案中的主體地位，實行由審理者裁判、由裁判者負責的辦案責任制。四中全會《決定》進一步指出：“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責”；“實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查負責制”。為有效保證辦案人員的主體地位和責任制的落實，四中全會《決定》從領導機關、領導干部和司法機關內(nèi)部人員兩個層面，規(guī)定了干預司法活動、插手具體案件的記錄、通報和責任追究制度，為以法官、檢察官等為主體的司法人員以及司法組織依法獨立公正行使司法權提供了制度保障。要嚴格審級、層級的司法職能的分工和辦案規(guī)程，減少司法內(nèi)部辦案的行政化色彩。司法實踐中，司法人員在原案辦理和正在處理的涉法涉訴信訪案件過程中，來自內(nèi)外部的各種干預、影響是客觀存在的，更應當以司法屬性突出辦案人員和辦案組織的依法自主審查、決斷、負責的地位。就檢察機關而言，長期的行政化思維和辦案方式嚴重抑制了檢察權的司法性，導致辦案公信力不強、公開性不夠、效率不高。檢察機關應當強化檢察權行使的司法屬性，突出以檢察官為主體的合議制、獨任制辦案組織形式，增強辦案人員的責任心和能動性，實行辦案運行程序的司法性、抗辯性和接受監(jiān)督性。只有這樣，檢察辦案質量才能有保證，辦案效率才能有提高，辦案的公信力和權威性也才能夠得到有效支撐。二是要堅持以公開促公正，把依法處理涉法涉訴案件活動納入陽光司法的范疇。司法作為實現(xiàn)法律公正的最后環(huán)節(jié)，必須堅持以公開為原則，以不公開為例外。習近平總書記指出，“陽光是最好的防腐劑。權力運行不見陽光，或有選擇性地見陽光，公信力就無法樹立。執(zhí)法司法越公開就越有權威和公信力”。司法實踐中，不少案件處理結果雖然是正確的，但是因為處理案件的依據(jù)、程序、流程不公開、不透明，往往引起當事人和相關人員對案件處理結果公正性的懷疑甚至否定，從而引發(fā)涉法涉訴信訪。如果說公正是司法的生命，那么，公開是司法應有的生態(tài)，它讓人們以看得見的方式實現(xiàn)公正，使人們對司法公正結果有可預測性，會積極引導人們自覺維護司法的公信力和權威性。涉法涉訴信訪案件的處理是司法環(huán)節(jié)最后的救濟途徑，最大程度地確保辦案流程的公開，讓暗想操作沒有空間、讓司法腐敗無處藏身、讓不信任感無從產(chǎn)生格外重要。要更多地開辟社會各方面對政法機關依法處理涉法涉訴信訪案件的監(jiān)督途徑，接受包括輿論在內(nèi)的來自各方面的監(jiān)督，特別是要發(fā)揮人民陪審員、人民監(jiān)督員、人大代表、政協(xié)委員等專門人員的監(jiān)督作用；要建立所有終局性涉法涉訴信訪案件的公開聽證制度，讓當事人、訴訟﹙申訴﹚代理人充分表達意見，實時接受社會各界代表特別是專門人士的監(jiān)督。三是完善依法處理涉法涉訴信訪案件的協(xié)同機制，形成工作合力。依法處理涉法涉訴信訪案件是一個系統(tǒng)工程，要圍繞司法屬性完善有效的協(xié)同處理機制。針對涉法涉訴信訪工作改革的難點，協(xié)同機制主要有：1.完善與黨委政法委對終局性涉法涉訴信訪案件的出口銜接機制。出口不暢是造成涉法涉訴信訪改革難以為繼的現(xiàn)實原因。在法律程序已經(jīng)徹底終結的情況下，涉法涉訴信訪案件必須走出訴訟程序由相關部門接手化解矛盾、處理善后，這是逐步樹立司法裁判的權威性和終局性的重要制度保障，是涉法涉訴信訪改革取得成功的關鍵所在。按照中央政法委的要求，在省級以上司法機關對涉法涉訴信訪案件作出經(jīng)得起法律、事實和歷史檢驗的終局性結論后，由司法機關將依法終結的案件移交給當?shù)攸h委、政府相關組織，協(xié)調當?shù)鼗鶎咏M織落實好教育疏導、困難幫扶等工作。當?shù)鼗鶎咏M織應將后續(xù)工作任務具體落實到責任部門，確保有人負責、工作到位。司法機關將案件移交出去后，對于仍然反復到司法機關纏訪纏訴的信訪人，要耐心細致地做好釋法說理工作，并及時與負責穩(wěn)控的當?shù)攸h委、政府、基層組織取得聯(lián)系。對于終結后纏訪鬧訪嚴重影響司法機關信訪法律秩序的行為，司法機關應及時聯(lián)系公安部門，加大打擊力度，嚴肅治理非法上訪。同時，對因基層黨政組織穩(wěn)控工作不到位、責任不落實，造成自殺、自殘等極端信訪或重大群體性信訪、社會影響惡劣的信訪等，應建立責任追究機制，追究相關責任人的責任。2.完善政法各機關之間涉法涉訴信訪工作分工、配合機制。司法實踐中確實存在一些政法機關之間對涉法涉訴信訪案件推諉、扯皮、不作為的問題，這有涉法涉訴信訪案件本身存在多個政法機關交叉管轄的原因，但主要是由一些政法機關工作不負責、不敢擔當、怕得罪人所引起的。在政法各機關誰主管誰負責的辦案責任制上，要建立政法機關之間涉法涉訴信訪信息對接平臺、案件移送流程和聯(lián)席會議、聯(lián)合接訪、集體會診、定期分析等依法處理涉法涉訴信訪案件協(xié)作機制，真正形成依法推動涉法涉訴信訪工作改革的命運共同體。形成在分工基礎上的工作合力，是依法有效處理涉法涉訴信訪案件，避免程序“空轉”的重要保證。3.完善政法機關自身依法處理涉法涉訴信訪案件的首辦責任制。政法各機關在依法處理涉法涉訴信訪案件中要堅持屬地管轄、分級負責的原則，即由哪一個、哪一級部門辦理的案件引起的涉法涉訴信訪案件一般應當由該級、該部門負責辦理。政法機關內(nèi)部負責涉法涉訴信訪工作的職能部門主要發(fā)揮案件受理、分流、審查、反饋、答復等工作，對有關部門的辦案承擔督促責任；按照內(nèi)部監(jiān)督職能和程序，對一些涉法涉訴信訪案件直接開展復查、審查工作，如檢察機關的控告申訴檢察部門對刑事申訴案件、申請國家賠償案件、申請司法救助案件等直接開展審查辦理、答復工作。通過建立本系統(tǒng)、本機關內(nèi)部依法處理涉法涉訴信訪案件的首辦責任制，形成大信訪工作格局，能夠在保證案件質量的基礎上提高辦案效率，讓本已經(jīng)遲到的正義盡快得到實現(xiàn)。這是對當事人負責，也是對推進涉法涉訴信訪改革工作負責。

（三）堅持多策并舉，增強依法處理涉法涉訴信訪案件的綜合能力

涉法涉訴信訪工作改革的有效推進必須以增強依法處理涉法涉訴信訪案件的能力作為基本的保證。立足涉法涉訴信訪問題現(xiàn)實性、復雜性、專業(yè)性的特點，要切實增強依法處理涉法涉訴信訪案件的綜合能力。一是保障人民群眾參與監(jiān)督涉法涉訴信訪案件的辦理，回應人民群眾的期待。堅持專門工作與群眾路線相結合是我國訴訟制度優(yōu)越性的體現(xiàn)，增強人民群眾參與、監(jiān)督涉法涉訴信訪案件的處理，能夠有效傾聽各種訴求和意見，有力約束司法權的恣意和濫用，是增強依法處理涉法涉訴信訪問題能力的重要保證。四中全會《決定》指出：“保障人民群眾參與司法。堅持人民司法為人民，依靠人民推進公正司法，通過公正司法維護人民權益”；在“涉法涉訴等司法活動中保障人民群眾參與”；并指出要強化訴訟過程中當事人和其他訴訟參與人“申訴權的制度保障”。涉法涉訴信訪案件大多法律和政策互為交織、新老矛盾相互疊加，依法處理難度大，政法機關應當認真落實把矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)的“楓橋經(jīng)驗”，要主動深入到涉法涉訴案件集中、矛盾突出的地方，采取就地接訪、巡回辦案等形式，會同相關部門和社區(qū)、調解組織直接面對面地開展矛盾化解工作，盡可能把矛盾化解在當?shù)亍⒒庠诿妊繝顟B(tài)。只要政法機關依法化解涉法涉訴信訪案件得到人民群眾的廣泛參與和監(jiān)督，涉法涉訴信訪案件的處理就能接地氣、聚人心，集中群眾的智慧，找到更有效化解矛盾的方法和途徑，涉法涉訴信訪工作改革就能得到人民群眾的理解和支持。二是探索涉法涉訴信訪案件實行律師代理制度。四中全會《決定》指出：“對不服司法機關生效裁判、決定的申訴，逐步實行由律師代理制度。對聘不起律師的申訴人，納入法律援助范圍。”這為政法機關依法開展涉法涉訴信訪工作改革提供了新的路徑。德國社會學家西美爾指出：“在理智的基礎上，在感情上和在最后的意志里不可調和、相互排斥的東西，可能共存相處。于是，調解斡旋者的責任在于，實現(xiàn)這種減弱，可以說：建立一個中央站，不管爭端的材料由一方采取什么形式送進來，中央站都僅以客觀的形式，把它轉遞給對方，而除此之外，把一切一般會無益地激化爭端的東西扣留下來，如果沒有中介調解，這些東西就會導致爭端。”③［德］蓋奧爾格·西美爾：《社會學》，林美遠譯，華夏出版社2002年版。對政法機關與當事人長期難以達成共識、彼此嚴重對立的涉法涉訴信訪案件，政法機關要善于借助第三方特別是德高望重之人、專家學者、社會名流的力量，充分發(fā)揮當事人對第三方信任的有利條件，深度參與矛盾糾紛的調處和化解，堅持法理情理相結合，開展釋法說理，增強案件終局處理的信服力。由于涉法涉訴信訪人與信訪案件有著直接的利害關系，他們大多對法律不熟悉、不了解、不信任，極易產(chǎn)生情緒激動、矛盾激化，出現(xiàn)鬧訪、纏訪甚至與政法機關長期對抗，從而滋生極少數(shù)信訪違法犯罪行為。這不僅不利于矛盾化解、社會穩(wěn)定和對大多數(shù)人合法正當信訪權益的保護，而且會嚴重危害司法的公信力和權威性。由職業(yè)律師作為申訴代理人，能夠發(fā)揮他們熟悉法律、客觀理性、中立超脫的優(yōu)勢，在申訴人與政法機關之間架起一座橋梁，由律師為主或協(xié)同政法機關共同做信訪人的釋法說理和矛盾化解工作容易為信訪人接受，從而真正做到定分止爭、案結事了。三是帶著對人民群眾的深厚感情，切實增強群眾工作本領。群眾的利益無小事，群眾的訴求就是政法人員的工作責任。牢固樹立群眾利益至上是做好涉法涉訴信訪工作改革的思想基礎。涉法涉訴信訪案件雖然本質上是法律問題，以法治思維和法治方式是解決涉法涉訴信訪問題的根本之舉；但是涉法涉訴信訪問題存在很多法律之外的復雜因素，面對的信訪案件源頭大多發(fā)生在基層，大多數(shù)信訪人也來自基層且文化知識和法律知識普遍不足，因此，涉法涉訴信訪問題更是社會問題，處理這類問題僅僅有法律知識和專業(yè)水平是不夠的，必須堅持群眾路線，增強做好群眾工作的本領。在處理涉法涉訴信訪案件中，政法干警應當深入基層、深入群眾，廣泛傾聽群眾訴求和意見建議，吸收群眾智慧增強做好群眾工作的本領；要加強一線具體處理涉法涉訴信訪案件的鍛煉，從實踐中積累經(jīng)驗、豐富閱歷，學會用人民群眾聽得清、說得明的語言和方法化解矛盾、平息糾紛；要充分利用黨委政法委和政法各部門社會治理的基層工作平臺，加強信息互通和經(jīng)驗交流，既形成工作合力，又增強政法干警處理涉法涉訴信訪案件的實戰(zhàn)能力。

三、加快涉法涉訴信訪工作改革的法律完善

自2013年中央決定涉法涉訴信訪工作改革開展試點以來，中央政法委、中央政法各機關及各省級政法機關制定了不少涉法涉訴信訪工作改革的辦法、意見等規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件對于近兩年來推進涉法涉訴信訪工作改革起著重要的指導作用，涉法涉訴信訪案件有平緩下降的趨勢，改革取得了初步成效。但是這些規(guī)范性文件主要是對政法機關開展涉法涉訴信訪工作改革進行指導規(guī)范，極少全文向社會發(fā)布，缺少公開性，公眾無從掌握，政法機關在案件處理上也不能將其作為直接引用的依據(jù)。目前，這些規(guī)范性文件仍停留于國家、地方和部門的政策層面，涉法涉訴信訪工作改革仍然主要處于政策推動型階段。應當看到，靠政策推進涉法涉訴信訪工作法治化改革有著很大的局限性，不是根本性的長遠之策。四中全會《決定》指出：重大改革應當依法有據(jù)?，F(xiàn)有的涉法涉訴信訪法律制度存在不科學性、不完整性和不對稱性。從整體上看，國家沒有一部統(tǒng)一的信訪法律，國務院的《信訪工作條例》局限在政府領域，不僅與當前行政領域出現(xiàn)的越來越多的涉法涉訴信訪的新情況、新問題不相適應，而且與訴訟程序的銜接不夠明確。同時，涉法涉訴信訪中經(jīng)常涉及到的行政訴訟案件缺少統(tǒng)一的行政程序法，導致實踐中大量的可訴行政訴訟案件不被法院受理的渠道不暢問題。從政法機關依法處理涉法涉訴信訪案件的實際情況看，引用法律依據(jù)主要來自三大訴訟法的規(guī)定。如果是正常的訴訟程序，引用法律條文是沒有任何問題的，但是，涉法涉訴信訪案件依法處理必然有一個終局性的復查、審查程序，對于這一程序訴訟法上缺乏明確具體的規(guī)定。由于法律規(guī)定上不夠明確具體，特別是對涉法涉訴信訪案件的終結程序法律沒有明確規(guī)定，對終局性涉法涉訴信訪案件認定的主體、標準、程序、時限、效力等就會出現(xiàn)隨意性、反復性從而缺乏權威性。筆者認為，涉法涉訴信訪問題的本質就是法律問題，政法機關處理涉法涉訴信訪案件更是一個法律適用和程序運用的過程，更必須要有法律上的明確規(guī)定。當前，涉法涉訴信訪法律制度上的不足是推進涉法涉訴信訪工作改革法治化的現(xiàn)實立足點，是全面推進依法治國的必由之路。為此，從必要和可能出發(fā)，完善涉法涉訴信訪法律制度可以分三步走：1.建議由中央政法委集中統(tǒng)一公布中央政法機關關于涉法涉訴信訪工作改革的規(guī)范性文件。根據(jù)當前涉法涉訴信訪工作改革的實際，對中央政法委和“兩高”、公安部關于涉法涉訴信訪工作改革的主要規(guī)范性文件中一些規(guī)定不明不周的問題作出補充，特別是對有關政法機關之間規(guī)定不一致、不協(xié)調的內(nèi)容進行修改，確保各政法機關規(guī)范性文件精神的統(tǒng)一性和執(zhí)行力。由中央政法委將修改完善后的規(guī)范性文件的主要內(nèi)容詳細向社會公布，讓社會大眾知道涉法涉訴信訪工作改革的基本內(nèi)容、基本要求、基本程序和基本途徑，有助于讓這項法治化的司法體制改革得到廣大人民群眾的接受、支持、參與和監(jiān)督。2.將部分涉法涉訴信訪改革規(guī)范性文件上升為司法解釋予以公布。根據(jù)司法最終解決原則，抓緊對現(xiàn)有的國家層面上的涉法涉訴信訪工作改革規(guī)范性文件通過認真的調查研究、嚴格的公開論證，在廣泛吸收社會各方面的意見、建議后，將主要部分以“兩高”、公安部聯(lián)合或以“兩高”共同、單獨的司法解釋形式制定并公開發(fā)布，使涉法涉訴信訪工作改革在法治化方向上邁出扎實一步。通過司法解釋這一具有法律效力的規(guī)范性文件，明確涉法涉訴信訪工作的法定條件、主體、途徑、形式、期限、效力，并通過相關的體制機制保障，保證涉法涉訴信訪工作改革嚴格以法治思維和法治方式加以有效推進。3.在條件成熟時制定國家統(tǒng)一的涉法涉訴信訪法律，全面規(guī)范涉法涉訴信訪行為和處理涉法涉訴信訪活動。國務院制定的《信訪工作條例》應當上升為全國人大常委會制定的法律。這一國家的信訪法律既包括政府的信訪工作，也應當包括涉法涉訴信訪工作，并做到兩者的有機銜接。如時機尚不成熟，則應先由全國人大常委會專門制定《關于涉法涉訴信訪案件納入法律程序處理的決定》。全國人大常委會的這一《決定》是關于涉法涉訴信訪工作改革成果的肯定，更是引導政法機關依法處理涉法涉訴信訪案件的直接的法律根據(jù)。《決定》宜粗不宜細，以概括性宣告的形式規(guī)定任何涉法涉訴信訪案件都要依法走法律程序，但應當包括涉法涉訴信訪案件法律制度中堅持的原則、職能主體、管轄范圍、辦理程序和期限、辦案組織和方式、聽證和監(jiān)督、法律效力和法律責任、依法終結后的法律效果等。這樣，涉法涉訴信訪工作改革才能基本完成法治化進程。這應當是涉法涉訴信訪工作改革法治化的終極目標。