尤英豪

（遼寧省三北防護(hù)林工作總站，遼寧 沈陽(yáng) 110036）

遼寧省2001年開(kāi)始實(shí)施國(guó)家退耕還林工程，13年來(lái)，退耕還林對(duì)加快全省生態(tài)建設(shè)進(jìn)程發(fā)揮了重要作用，同時(shí)，也促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民生活生產(chǎn)狀況改善。新形勢(shì)下，退耕還林作為生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其發(fā)展趨向問(wèn)題，更值得我們關(guān)注和思考。由此，我們對(duì)遼寧省退耕還林工程現(xiàn)狀進(jìn)行了深入細(xì)致地調(diào)研，并結(jié)合現(xiàn)階段國(guó)家和遼寧省在退耕還林方面的相關(guān)政策措施，對(duì)今后工程的建設(shè)與發(fā)展做出分析預(yù)判。

1 遼寧省退耕還林工程建設(shè)現(xiàn)狀

截至2013年年末，全省共完成國(guó)家退耕還林工程建設(shè)任務(wù)113.6萬(wàn)hm2，其中，退耕地還林24.7萬(wàn)hm2、荒山荒地造林71.2萬(wàn)hm2、封山育林17.7萬(wàn)hm2。累計(jì)獲得國(guó)家退耕還林政策補(bǔ)助資金67.49億元，其中，種苗造林補(bǔ)助10.57億元，糧食補(bǔ)助34.75億元，生活補(bǔ)助5.71萬(wàn)元，完善政策補(bǔ)助7.29億元，鞏固成果項(xiàng)目建設(shè)補(bǔ)助91 745.4萬(wàn)元。全省退耕還林工程的建設(shè)區(qū)域涵蓋了14個(gè)市、65個(gè)縣（市、區(qū)），共涉及63.4萬(wàn)農(nóng)戶、220萬(wàn)農(nóng)民。

1.1 工程建設(shè)取得顯著成效

一是加快了生態(tài)狀況改善。退耕還林工程加速了全省森林植被的恢復(fù)，加快了國(guó)土綠化進(jìn)程，為提高全省森林覆蓋率貢獻(xiàn)了近4個(gè)百分點(diǎn)。工程區(qū)的土地治理度達(dá)到68.6%，土壤流失減少率達(dá)到37.5%，土壤肥力在逐步提高，為改善遼寧地區(qū)的生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要作用。二是提高了農(nóng)民增收幅度。全省退耕農(nóng)戶戶均獲得補(bǔ)助資金已過(guò)萬(wàn)元，人均獲得政策補(bǔ)助3 000多元。對(duì)促進(jìn)農(nóng)民增收致富發(fā)揮重要作用。三是拓寬了農(nóng)民增收途徑。農(nóng)民利用國(guó)家退耕還林投入發(fā)展經(jīng)濟(jì)林，效益明顯且長(zhǎng)期穩(wěn)定。另外，農(nóng)民從林糧間作、撫育采伐、后續(xù)產(chǎn)業(yè)及勞務(wù)輸出中獲得經(jīng)濟(jì)收入，實(shí)現(xiàn)了自我發(fā)展。四是促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。退耕還林使大批農(nóng)民從單一的農(nóng)耕勞動(dòng)中解放出來(lái)，轉(zhuǎn)向養(yǎng)殖、加工、勞務(wù)輸出等行業(yè)，加快了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程。

1.2 總體進(jìn)程實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)推進(jìn)

一是穩(wěn)妥過(guò)度規(guī)模性調(diào)整。國(guó)家對(duì)退耕還林工程的建設(shè)規(guī)模實(shí)行大幅度的縮減調(diào)控后，遼寧省采取了交叉核實(shí)退耕地還林面積，妥善解決超計(jì)劃、高速公路綠化和保障基本農(nóng)田等問(wèn)題，工程建設(shè)順利渡過(guò)轉(zhuǎn)軌階段。二是扎實(shí)推進(jìn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整。繼續(xù)保持工程建設(shè)總體布局不變，突出重點(diǎn)，分類施策，重點(diǎn)保障生態(tài)脆弱地區(qū)的林草植被恢復(fù)進(jìn)程。三是順利轉(zhuǎn)入政策性調(diào)整。遼寧省積極爭(zhēng)取到專項(xiàng)資金用于退耕還林工程縣開(kāi)展基本口糧田、農(nóng)村戶用沼氣池、干鮮果種植和林下經(jīng)濟(jì)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、補(bǔ)植補(bǔ)造等項(xiàng)目建設(shè)，為解決退耕農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和保護(hù)退耕還林成果奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.3 退耕成果得以有效鞏固

一是合理調(diào)整政策。針對(duì)退耕農(nóng)民收益偏低，缺乏補(bǔ)造和更新積極性等問(wèn)題，制定了允許退耕農(nóng)戶根據(jù)立地條件適時(shí)轉(zhuǎn)換林種樹(shù)種，發(fā)展適銷對(duì)路的經(jīng)濟(jì)林或營(yíng)造適地適樹(shù)的生態(tài)林等相關(guān)鼓勵(lì)政策，激勵(lì)退耕農(nóng)戶盡快恢復(fù)損毀地塊，確保退耕面積不減。二是實(shí)行政府驅(qū)動(dòng)。省退耕還林工作領(lǐng)導(dǎo)小組明確要求各工程縣將退耕還林補(bǔ)植補(bǔ)造工作列入政府的重要工作日程，確保保質(zhì)保量地按期完成任務(wù)。三是確保面積不減。2012、2013年全省分別完成退耕地還林補(bǔ)植補(bǔ)造1.6萬(wàn)hm2、1.1萬(wàn)hm2，超計(jì)劃完成既定目標(biāo)。根據(jù)2014年國(guó)家階段驗(yàn)收結(jié)果，全省退耕地還林保存面積24.3萬(wàn)hm2，保存率98.4%，其中，退耕地還林成林面積21.8萬(wàn)hm2，成林率89.8%，已表明遼寧省退耕地還林成果切實(shí)得到了鞏固。

2 遼寧省退耕還林工程建設(shè)存在的問(wèn)題

雖然遼寧省退耕還林工程建設(shè)取得顯著成效，但由于當(dāng)前的諸多不利因素以及錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢(shì)，給退耕還林工程管理提出了嚴(yán)峻課題，亟待研究解決。

第一，退耕地還林效益相對(duì)低下，農(nóng)民復(fù)耕愿望強(qiáng)烈，危及還林成果。生態(tài)林退耕地效益主要來(lái)源于首輪的補(bǔ)助，這與國(guó)家多種惠農(nóng)政策下的當(dāng)年種糧收益10 500元·hm－2以上相比，退耕戶的經(jīng)濟(jì)損失較大，導(dǎo)致復(fù)耕愿望強(qiáng)烈，保護(hù)和鞏固退耕還林成果的難度越來(lái)越大。

第二，退耕還林土地用途變更緩慢，致使還林成果缺乏法律保障力度。受耕地保護(hù)政策的影響，退耕土地變更登記工作基本處于停滯狀態(tài)，大面積事實(shí)上的林地至今沒(méi)有取得應(yīng)有的手續(xù)，給鞏固退耕還林成果及退耕土地的長(zhǎng)期穩(wěn)定使用留下隱患。

第三，退耕還林政策補(bǔ)助資金出現(xiàn)結(jié)余，亟須合理消解用于工程建設(shè)。對(duì)國(guó)家工程等征占用的退耕還林地塊，遼寧省采取停止和暫停撥付補(bǔ)助資金的辦法，形成結(jié)余資金等問(wèn)題；另外，因嚴(yán)重的干旱、水澇、凍害和病蟲(chóng)害等原因?qū)е碌耐烁€林林木大面積死亡，對(duì)此退耕農(nóng)戶未能恢復(fù)造林等問(wèn)題，也造成項(xiàng)目專項(xiàng)資金無(wú)法下?lián)堋?/p>

3 遼寧省退耕還林發(fā)展前景分析

黨的十八大提出了“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的具體要求，十八屆三中全會(huì)對(duì)生態(tài)文明體制改革做出詳盡部署，并對(duì)退耕還林提出了具體要求，退耕還林進(jìn)入一個(gè)繼續(xù)推進(jìn)的歷史新起點(diǎn)，將為遼寧省退耕還林工程建設(shè)迎來(lái)新的轉(zhuǎn)機(jī)。

2.1 退耕還林工程在國(guó)家生態(tài)建設(shè)中占據(jù)重要地位

國(guó)家實(shí)施退耕還林工程至今，累計(jì)實(shí)施退耕還林任務(wù)2 686.7萬(wàn)hm2，占同期全國(guó)六大林業(yè)重點(diǎn)工程造林總面積的52%，相當(dāng)于再造了一個(gè)東北、內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)。2010年中央1號(hào)文件《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》和11號(hào)文件《關(guān)于深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》都明確提出，要鞏固和發(fā)展退耕還林成果，在重點(diǎn)生態(tài)脆弱區(qū)和重要生態(tài)區(qū)位適當(dāng)增加退耕還林任務(wù)；2010年國(guó)務(wù)院31號(hào)文件《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)中小河流治理和山洪地質(zhì)災(zāi)害防治的若干意見(jiàn)》也明確提出，25度以上陡坡耕地要逐步實(shí)現(xiàn)退耕還林；國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要中再次明確提出，在重點(diǎn)生態(tài)脆弱區(qū)和重要生態(tài)區(qū)位繼續(xù)實(shí)施退耕還林，重點(diǎn)治理25度以上的陡坡耕地。特別是黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確強(qiáng)調(diào)：“穩(wěn)定和擴(kuò)大退耕還林、退牧還草范圍，調(diào)整嚴(yán)重污染和地下水嚴(yán)重超采區(qū)耕地用途，有序?qū)崿F(xiàn)耕地、河湖休養(yǎng)生息?！庇纱丝梢?jiàn)退耕還林工程在全國(guó)生態(tài)建設(shè)中所處的重要地位，退耕還林工作仍然任重而道遠(yuǎn)。

2.2 國(guó)家林業(yè)局對(duì)遼寧退耕還林工作給予高度重視與支持

“十一五”以來(lái)，國(guó)家共下達(dá)遼寧省新建任務(wù)29.1萬(wàn)hm2，投入種苗造林補(bǔ)助費(fèi)4.5億元。2013年，國(guó)家林業(yè)局在退耕還林建設(shè)任務(wù)安排上繼續(xù)對(duì)遼寧省給予較高投入，共安排建設(shè)任務(wù)2.4萬(wàn)hm2，總投資6 350萬(wàn)元。國(guó)家對(duì)遼寧退耕還林工作的支持，堅(jiān)定了遼寧退耕人的信心，穩(wěn)定了遼寧退耕的隊(duì)伍，為退耕還林成果的鞏固奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，保證了工程建設(shè)持續(xù)健康地發(fā)展。

2.3 省委省政府高度重視生態(tài)建設(shè)和退耕還林工作

遼寧省委省政府在國(guó)家退耕地還林任務(wù)暫停的情況下，不等不靠，依靠自身財(cái)力，自籌資金開(kāi)展大規(guī)模的超坡地還林工程，堅(jiān)定了各級(jí)政府保護(hù)和鞏固退耕還林成果的信心，也為新一輪退耕還林工作營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。

2.4 退耕還林工程建設(shè)將在新形勢(shì)下繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)

遼寧省新一輪的退耕還林工程建設(shè)將充分依據(jù)全省當(dāng)前的土地利用現(xiàn)狀，科學(xué)利用國(guó)土空間，合理利用土地資源。以不占用基本農(nóng)田為前提，并將與在建的“兩退一圍”工程和千萬(wàn)畝經(jīng)濟(jì)林工程形成統(tǒng)籌兼顧、互補(bǔ)并行的建設(shè)方式，實(shí)現(xiàn)工程投入合理整合，土地資源高效利用，生態(tài)環(huán)境明顯改善的目標(biāo)，進(jìn)一步加快全省生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。