下放立法權之后需著手解決三個問題

文/申友祥

立法法首次修改，其修正案草案擬將地方立法權授給設區(qū)的市，這意味著200多個設區(qū)的市將享有地方立法權。

我國地域寬廣，地區(qū)政治經濟文化發(fā)展不平衡。賦予設區(qū)的市立法權，使地方具有更多的自決自治權，以制訂出更加適合區(qū)域特色的治理方案，打破全國“一刀切”的立法格局。這意味著國家在治理現代化的道路上邁出了堅實的改革步伐。然而，下放立法權需解決好3個問題。

首先是立法能力。這項能力直接關乎立法的質量，關乎法規(guī)實體。立法是一項技術活，是語言技術、規(guī)范構造技術、法律體系技術的綜合運用，它要求規(guī)范的書面語言表達能力、嚴密的邏輯構造能力、在法律價值沖突時的衡平能力、對整個法律體系的理解和具體規(guī)范的領悟能力等等。而各設區(qū)的市的立法人才良莠不齊，立法能力各有差異。因此，必須充分考慮立法人才是否充足、立法能力是否勝任這一特殊情況，以免釀成惡果。比如多部、多條法規(guī)與上位法沖突；法規(guī)與法規(guī)之間相互沖突；法規(guī)內部各規(guī)范之間的互相矛盾。

其次是民主程度。這關乎立法的程序問題，關乎法規(guī)的實施效果。立法就是定規(guī)矩，舉例講如造鞋，立法機關就是“造鞋廠”，執(zhí)法人員和普通民眾就是“穿鞋者”。鞋大鞋小腳最清楚，立法質量好壞、法規(guī)的實施效果執(zhí)法人員和適法人員最具有發(fā)言權。和“造鞋廠”不同的是，立法機關只造一雙“鞋”，而執(zhí)法人員和適法人員不能選擇性適用法規(guī)，也不能彈性適用法規(guī)。這意味著執(zhí)法人員在立法機關制定出來無論合不合時宜的法面前，只能執(zhí)行。因此，必須考慮參與立法的人大代表能否代表民意、立法過程中是否遵循了民意、是否遵行了憲法以及立法法下的民主程序。

再次是對立法權的監(jiān)督問題。立法權是一種公權力，具備所有權力的普遍特征，特征之一就是“不受有效監(jiān)督和制約，則必然被濫用或亂用”。權力的行使關乎著政治、經濟、文化等各項資源的調整或分配，立法權的下放意味著中央對部分資源處置分配權的下放。下放前，地方政府作為地方資源的控制和管理者有過各自為政、政令不行的前科。中央政府實施政策尚且不易，何期地方人大來監(jiān)督地方政府？李克強總理在國務院第二次廉政工作會議上強調，對市場主體是“法無禁止即可為”，對政府則是“法無授權不可為”。如果立法權不受有效的監(jiān)督和制約，那么一旦立法權下放，地方行政權可能操縱和綁架立法權，最終為市場主體處處設禁，為自己處處授權。另外，每個區(qū)域有自己的利益，不受有限監(jiān)督的立法權還可能成為地方保護主義的溫床，最終阻礙商品的有效流轉，妨礙市場經濟的發(fā)展。

凡事預則立，不預則廢。立法權下放對于國家治理現代化固然有千般之好，然而在下放立法權之時當配套解決好上述3個問題。