江西財經(jīng)大學(xué)副校長 鄧 輝教授

法治建設(shè)是一個宏大的話題，其頂層設(shè)計、框架體系及基本制度總體而言屬于中央和國家層面的職權(quán)，但法律的實(shí)施權(quán)主要在地方，而且在不違反憲法和法律的前提下，地方還有制度改革和創(chuàng)新的空間。因此，地方法治建設(shè)在法律實(shí)施和地方法治試驗兩大領(lǐng)域是能夠有所作為的。

一、地方在法律實(shí)施領(lǐng)域的作為，應(yīng)當(dāng)是“破”字當(dāng)頭

我國社會主義法律體系已基本建成，法律體系中雖有部分法律應(yīng)當(dāng)按照中央全面深化改革的決定進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，但應(yīng)當(dāng)說絕大多數(shù)現(xiàn)行法律都是體現(xiàn)民意、順應(yīng)時代的，因此，我國在法治建設(shè)上總體已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了善法之治。但是，現(xiàn)階段最大的問題是法律沒有得到有效的實(shí)施，導(dǎo)致較為嚴(yán)重的社會不公、社會失序、社會失信現(xiàn)象，人民群眾日益增長的對社會公平、秩序和誠信的強(qiáng)烈需求與滯后的法律實(shí)施的觀念體制機(jī)制之間的矛盾日益凸顯。因此，與全國各地的情況一樣，法治江西建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急就是要堅決破除干擾法律實(shí)施的觀念和體制機(jī)制之弊。

在觀念上：一要摒棄法律工具主義，謙卑、老實(shí)地實(shí)施法律。如果法律是工具，法律隨時都會成為廉價的犧牲品。首先，法律不是統(tǒng)治者的工具，統(tǒng)治者也要接受法律的統(tǒng)治。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，也要領(lǐng)導(dǎo)人民遵守憲法法律、實(shí)施憲法法律、維護(hù)憲法法律，制裁一切違反憲法法律的行為。其次，法律也不是社會的工具。在新中國成立后的每一次較大的社會運(yùn)動中，法律往往是最先的犧牲品。社會一旦出現(xiàn)危機(jī)，政策很快就會偏離法律而訴諸于民眾。實(shí)踐中甚至演變成法律領(lǐng)域的民粹主義，導(dǎo)致法不責(zé)眾的情況。簡單地把法律視為無論是統(tǒng)治者還是社會的工具，都會導(dǎo)致法律的虛無或濫用。二要放棄對人性的任何幻想。馬克思說過，凡人所固有的，我無不具有。我們應(yīng)當(dāng)把法律的有效實(shí)施建立在堅實(shí)的、不可逆轉(zhuǎn)的制度和機(jī)制的保障上。三要拋棄陳舊的法治理念。應(yīng)當(dāng)深入挖掘、明確樹立、大力宣揚(yáng)我國憲法法律中蘊(yùn)含的民主、自由、平等、公正等社會主義核心價值，使我國的憲法法律更具道德優(yōu)勢，更具感召力和影響力，夯實(shí)法律實(shí)施的觀念基礎(chǔ)。

在體制機(jī)制上：一要從前些年的維穩(wěn)機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)法治建設(shè)的機(jī)制。從主要關(guān)注維穩(wěn)向關(guān)注法律的全面正確實(shí)施轉(zhuǎn)變，將維穩(wěn)建立在法治的基礎(chǔ)上。二要從選擇性執(zhí)法向普遍性執(zhí)法轉(zhuǎn)變，執(zhí)法不懼大，不輕小，不畏眾。消除執(zhí)法過程中的一切特權(quán)，“老虎蒼蠅一起打”，不懼權(quán)勢，不以惡小而不懲，亦不因違者眾而不用法。反對法外用權(quán)、法外用情，反對網(wǎng)開一面，也反對法不責(zé)眾。三要緊盯公權(quán)力、公共資源、公共事務(wù)領(lǐng)域的濫權(quán)和失職行為。有針對性地進(jìn)行程序設(shè)計、制度預(yù)防和機(jī)制阻隔。針對現(xiàn)階段的國情，有必要把排除“人情”、“關(guān)系”、“金錢”、“權(quán)力”對法律實(shí)施的干擾作為重點(diǎn)整治內(nèi)容。既打擊受賄行為，也打擊行賄行為。既打擊徇情行為，也打擊說情行為。四要消解體制內(nèi)下級機(jī)構(gòu)對上級機(jī)構(gòu)、下級公務(wù)員對上級領(lǐng)導(dǎo)事實(shí)上一定程度存在的依附性，重構(gòu)基于法律的以分工和專業(yè)為核心的上下級關(guān)系。徹底打破官本位，切實(shí)強(qiáng)化公務(wù)員職業(yè)保障，免除后顧之憂，褒揚(yáng)捍衛(wèi)法律的專業(yè)精神，逐步形成首先向法律負(fù)責(zé)的平等的上下級關(guān)系。

二、地方在法治試驗方面的作為，應(yīng)當(dāng)是“立”字為先

我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到一個新的階段，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特殊政策扶持等技術(shù)手段逐漸耗盡的情況下，當(dāng)前和今后很長一個時期，法治創(chuàng)新的制度競爭成為提升地方吸引資源、人口的競爭力的根本手段。地方法治試驗不僅關(guān)乎地方競爭力，而且還可以為“法治中國”建設(shè)摸索經(jīng)驗。

當(dāng)然，地方法治試驗也有一個方向的問題，那就是不能偏離或者背離國家法治的框架。以中央全面深化改革的決定為指引，江西法治試驗可以在公民建設(shè)、社會治理和政府治理三個方面著力：一是培育現(xiàn)代公民。首先，要滿足公民權(quán)利需求，保證人民依憲享有的廣泛權(quán)利和自由真正落在實(shí)處，既要在“廣泛”上做文章，又要在“保證”上下功夫。其次，要提升公民自我意識和主人意識，在制度設(shè)計時更多考慮包括公民參與、公民權(quán)利、社會公正、社會責(zé)任、政府責(zé)任、公共服務(wù)、廉潔度等內(nèi)容在內(nèi)的公民關(guān)切，引導(dǎo)人們從“良民”意識或“刁民”意識中走出來，從官民認(rèn)知框架中走出來，樹立起理性的公民意識。另外，還要保障和便利公民對國家權(quán)力的有效監(jiān)督和約束，同時強(qiáng)化公民的規(guī)則意識、紀(jì)律意識和責(zé)任意識。二是培育現(xiàn)代社會。沒有成熟的現(xiàn)代社會，就不可能實(shí)現(xiàn)國家的 “善治”。 我國當(dāng)前的社會看起來“喧鬧”、“亢奮”，實(shí)際上仍在“沉睡”當(dāng)中。 去年2月省委、省政府發(fā)布的 《法治江西建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》順應(yīng)形勢，提出“推進(jìn)社會領(lǐng)域法治建設(shè)”的多項舉措，其中推進(jìn)政社分開、管辦分離，推行政府向社會組織購買公益服務(wù)項目等舉措相信有助于激發(fā)社會活力，推動現(xiàn)代社會的良性發(fā)育。三是重塑政府邊界。這里面首當(dāng)其沖的是要從源頭上解決政府對經(jīng)濟(jì)過度參與問題。這既包括現(xiàn)在正在深入開展的簡政放權(quán)的問題，也包括地方政府從“企業(yè)家”隊伍中撤出的問題。政府參與企業(yè)經(jīng)營不僅會分散政府治理力量，弱化其法定職責(zé)的履行，損害其形象，影響其治理效能，而且利潤最大化的經(jīng)濟(jì)追求還會促使其從“公共服務(wù)型”政府變成“食利掠奪型”政府。此外，政府參與經(jīng)營還會造成壟斷和市場機(jī)制的潰敗，長遠(yuǎn)來看亦不利于域內(nèi)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和域外優(yōu)勢資源聚集，反過來對地方財政造成極大損害。因此，重塑政府邊界，就要從法治政府的角度改革“公司主義”政府操作模式，改財政創(chuàng)收主義為財政預(yù)算主義，實(shí)現(xiàn)地方財政預(yù)決算程序化、法治化。