祁述裕，孫 博，曹 偉，紀(jì)芬葉

(國(guó)家行政學(xué)院，北京 100089)

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2000—2014年我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策體系研究

祁述裕，孫 博，曹 偉，紀(jì)芬葉

(國(guó)家行政學(xué)院，北京 100089)

2000年以來(lái)，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策從無(wú)到有再到初成體系，有力促進(jìn)了文化產(chǎn)業(yè)起步和發(fā)展，但也存在著政策體系不健全不完善等問(wèn)題。展望未來(lái)，完善我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策，要堅(jiān)持以培育文化市場(chǎng)為核心，堅(jiān)持依法行政，重視文化產(chǎn)業(yè)政策與公共文化服務(wù)政策、其他產(chǎn)業(yè)政策相配套相協(xié)調(diào)。同時(shí)，要強(qiáng)化政策程序性保障，促進(jìn)政策制定和執(zhí)行的開(kāi)放、透明和公開(kāi)。

公共政策；文化產(chǎn)業(yè)；文化產(chǎn)業(yè)政策；政策評(píng)估

2000年以來(lái)，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策從無(wú)到有再到初成體系，為培育市場(chǎng)主體、擴(kuò)大文化生產(chǎn)、促進(jìn)文化交易、拉動(dòng)文化消費(fèi)、建設(shè)文化市場(chǎng)、激發(fā)創(chuàng)新活力發(fā)揮了積極作用，有力地促進(jìn)了文化產(chǎn)業(yè)快速起步和平穩(wěn)發(fā)展。然而隨著改革進(jìn)程的不斷深入和文化產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策體系不健全不完善的問(wèn)題逐漸暴露，影響和束縛了文化產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和依法治國(guó)戰(zhàn)略任務(wù)需要，完善我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策體系，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康快速發(fā)展，成為一個(gè)重大理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)狀

文化產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵和構(gòu)成，有多種劃分方法?？紤]到2000年以來(lái)，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策的功能主要定位于從相關(guān)方面扶持和促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，本文擬從財(cái)政、稅收、金融、科技創(chuàng)新與文化產(chǎn)業(yè)融合、土地、人才等六個(gè)方面對(duì)我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)狀作一梳理。

(一)財(cái)政政策

財(cái)政政策主要表現(xiàn)為各專(zhuān)項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的設(shè)立(詳見(jiàn)附表1)。資金來(lái)源為中央和地方各級(jí)財(cái)政投入，扶持對(duì)象包括單一文化產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)、文化產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目、特定文化企業(yè)、文化企業(yè)特定行為以及為文化產(chǎn)業(yè)提供金融支持及其他服務(wù)的主體。部分地區(qū)如北京市，還設(shè)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)專(zhuān)項(xiàng)資金的研究、審議、決策和管理。

財(cái)政政策主要存在以下五個(gè)問(wèn)題：一是財(cái)政投入主要關(guān)注微觀領(lǐng)域，停留在“就事論事”階段，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展宏觀導(dǎo)向把握不夠；二是財(cái)政投入方式單一，未能充分引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本，財(cái)政資金的杠桿作用和放大效應(yīng)不明顯。三是財(cái)政投入總量相對(duì)不足。從絕對(duì)量上看仍難以滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金需求；從相對(duì)量上看，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的財(cái)政支持占國(guó)家財(cái)政總支出的比重偏低。四是財(cái)政資金投入公平性不高。對(duì)不同文化產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)、不同地區(qū)、不同所有制和規(guī)模的文化企業(yè)特別是民營(yíng)文化企業(yè)、小微文化企業(yè)支持力度不一，存在不均衡、不平等問(wèn)題。五是財(cái)政資金的投入使用、績(jī)效考核、信息公開(kāi)、意見(jiàn)反饋、監(jiān)督約束機(jī)制不完善，財(cái)政資金的使用績(jī)效難以衡量，政策執(zhí)行效率不高。

(二)稅收政策

文化產(chǎn)業(yè)的稅收政策在主要稅種中均有體現(xiàn)。

增值稅：在生產(chǎn)、出口、銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)，對(duì)轉(zhuǎn)制單位、重點(diǎn)文化產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立的電影制片廠、經(jīng)國(guó)務(wù)院廣播影視行政主管部門(mén)批準(zhǔn)成立的電影集團(tuán)及其成員企業(yè)等文化產(chǎn)業(yè)主體運(yùn)用下調(diào)稅率、出口退(免)稅、先征后退等手段進(jìn)行稅收減免。

企業(yè)所得稅：特定文化企業(yè)，如小微文化企業(yè)、試點(diǎn)文化集團(tuán)、轉(zhuǎn)企改制單位、高新技術(shù)文化企業(yè)，減免企業(yè)所得稅；針對(duì)企業(yè)發(fā)展特殊時(shí)期，如新辦文化企業(yè)三年免征所得稅；針對(duì)企業(yè)從事國(guó)家鼓勵(lì)的特定行為，如研發(fā)行為、企事業(yè)單位等主體對(duì)文化企業(yè)的捐贈(zèng)行為，允許進(jìn)行所得稅加計(jì)扣除或抵免。

個(gè)人所得稅：國(guó)家對(duì)單位和個(gè)人進(jìn)行特定文化行為的鼓勵(lì)，如對(duì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人通過(guò)非營(yíng)利性的社會(huì)團(tuán)體和國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公益性青少年活動(dòng)場(chǎng)所(包括新建)的捐贈(zèng)，在繳納個(gè)人所得稅時(shí)準(zhǔn)予扣除；拍賣(mài)品為經(jīng)文物部門(mén)認(rèn)定是海外回流文物的，按轉(zhuǎn)讓收入額的2%計(jì)算繳納個(gè)人所得稅。

營(yíng)業(yè)稅：對(duì)文化單位的特定經(jīng)營(yíng)行為收入予以減免稅，如紀(jì)念館、文化館、圖書(shū)館等公益性文化單位的門(mén)票收入；文化企業(yè)的境外演出收入；動(dòng)漫企業(yè)開(kāi)發(fā)動(dòng)漫產(chǎn)品提供的勞務(wù)收入等。

關(guān)稅：主要對(duì)文化企業(yè)進(jìn)口從事文化生產(chǎn)和服務(wù)的必需設(shè)備免征進(jìn)口關(guān)稅，如對(duì)經(jīng)文化部、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局認(rèn)定的動(dòng)漫企業(yè)進(jìn)口動(dòng)漫開(kāi)發(fā)生產(chǎn)用品實(shí)施免征進(jìn)口關(guān)稅等，或?qū)μ囟ㄎ幕a(chǎn)品進(jìn)口實(shí)行暫行優(yōu)惠稅率，如對(duì)藝術(shù)品進(jìn)口實(shí)行一年的6%優(yōu)惠進(jìn)口關(guān)稅。

房產(chǎn)稅及土地使用稅：對(duì)特定文化單位的自用房產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)房產(chǎn)減免稅，如轉(zhuǎn)企改制單位、宗教寺廟、公園、名勝古跡等。

稅收政策的問(wèn)題主要有以下五方面：一是缺乏清晰的整體行業(yè)引導(dǎo)規(guī)劃，具體政策的優(yōu)惠幅度、力度、范圍、受惠對(duì)象均相對(duì)較小或較為狹窄，在引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上的作用不夠突出。二是政策較為零散、不成體系且多為臨時(shí)性政策，沒(méi)能形成兼具長(zhǎng)期性、廣泛性和專(zhuān)業(yè)性的政策體系。三是稅收政策調(diào)控手段單一，尚未形成通過(guò)稅率、納稅期限、征收管理、減免稅、出口退稅、成本核算、稅項(xiàng)扣除、虧損彌補(bǔ)、投資抵免等綜合多種手段的優(yōu)惠調(diào)控體系。四是文化產(chǎn)業(yè)稅負(fù)相對(duì)偏高，如文化娛樂(lè)業(yè)、藝術(shù)品拍賣(mài)業(yè)綜合稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重。五是個(gè)別稅收政策自相矛盾，制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如一方面鼓勵(lì)納稅人(企業(yè)或個(gè)人)通過(guò)各種形式的捐贈(zèng)扶持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展；另一方面，現(xiàn)行稅收政策卻又限制企業(yè)(個(gè)人)等納稅人捐贈(zèng)，妨礙優(yōu)惠政策的實(shí)際執(zhí)行和政策效果的落實(shí)。

(三)金融政策

金融政策主要包括：銀行信貸扶持政策、資本市場(chǎng)融資政策、保險(xiǎn)支持政策、投資基金政策。金融政策主要存在以下五方面問(wèn)題：一是因文化產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)眾多，各行業(yè)融資特點(diǎn)不一，難以形成具有指導(dǎo)性、實(shí)踐性和操作性的統(tǒng)一政策；二是因文化產(chǎn)業(yè)自身存在的規(guī)模偏小、資產(chǎn)偏輕、融資擔(dān)保能力偏弱、相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)制不健全等投融資局限，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)面臨較高的投資風(fēng)險(xiǎn)，政策執(zhí)行主體動(dòng)力不足。三是文化金融配套服務(wù)體系尚不健全。金融機(jī)構(gòu)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)特性認(rèn)識(shí)不深，政策偏重宏觀指導(dǎo)，缺乏可執(zhí)行的具體內(nèi)容和程序性指導(dǎo)意見(jiàn)，直接融資應(yīng)用有限。四是政策公平性有待提高。不同文化產(chǎn)業(yè)主體處于不平等的融資地位。國(guó)有企業(yè)，大型企業(yè)，經(jīng)濟(jì)效益好、有發(fā)展前景的企業(yè)更容易獲得融資支持，而中小文化企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、新興文化產(chǎn)業(yè)則難以獲得金融支持，與文化產(chǎn)業(yè)以中小企業(yè)和非公企業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)特有發(fā)展模式相背離，制約產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。五是針對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的金融創(chuàng)新不足。政策設(shè)計(jì)路徑沿循傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)的融資模式，在創(chuàng)設(shè)文化產(chǎn)業(yè)特有的信貸、擔(dān)保、融資產(chǎn)品和模式方面探索較少，對(duì)眾籌、風(fēng)險(xiǎn)投資、創(chuàng)業(yè)基金、聯(lián)合擔(dān)保、資產(chǎn)證券化等新型融資方式引入不夠，未能推出符合產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的融資政策體系。

(四)文化與科技融合政策

文化與科技融合政策，在中央層面包括：“十一五”時(shí)期文化發(fā)展綱要提出要加快科技創(chuàng)新，推動(dòng)文化與科技融合?！笆濉币?guī)劃綱要提出構(gòu)建國(guó)家文化產(chǎn)業(yè)科技基礎(chǔ)條件平臺(tái)，建設(shè)和完善國(guó)家重大文化科技基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化文化科技布局，加強(qiáng)相互配套、開(kāi)放共享和高效利用。在推動(dòng)我國(guó)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)中也對(duì)促進(jìn)科技與文化融合有所涉及。各部委，如文化部、新聞出版總署，均在推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)、新聞出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)中提出運(yùn)用高新科技轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、提升內(nèi)容創(chuàng)新能力與水平、豐富產(chǎn)品表現(xiàn)形式等意見(jiàn)*資料來(lái)源：國(guó)家新聞出版總署《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)新聞出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》, 2010年8月16日，中華人民共和國(guó)中央人民政府官網(wǎng)http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1778072.htm。2014年《關(guān)于推進(jìn)文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的若干意見(jiàn)》，為科技創(chuàng)新和文化產(chǎn)業(yè)的融合拓展了更大空間。地方政府如江蘇、廣東、浙江、山東等均出臺(tái)政策從資金、人才、稅收、技術(shù)支持等多方面支持文化與科技融合。

文化與科技融合政策主要存在以下三方面問(wèn)題：一是融合度較低。文化科技創(chuàng)新更依賴(lài)于單行的鼓勵(lì)科技創(chuàng)新政策，而文化產(chǎn)業(yè)政策中的有關(guān)內(nèi)容仍停留在鼓勵(lì)文化主體自主研發(fā)等的初級(jí)融合層面，文化與科技融合“1+1>2”效應(yīng)未能發(fā)揮。二是相關(guān)政策系統(tǒng)性不足，可操作性差。相關(guān)鼓勵(lì)科技創(chuàng)新與文化產(chǎn)業(yè)融合的內(nèi)容分別散見(jiàn)于推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和加強(qiáng)科技創(chuàng)新的單行政策中，主要作為主推政策的附屬條文，且多限于宏觀導(dǎo)向規(guī)劃，沒(méi)有具體內(nèi)容、責(zé)任主體和程序操作意見(jiàn)，難以落實(shí)。三是政策覆蓋產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)狹窄。相關(guān)政策多見(jiàn)于動(dòng)漫游戲、網(wǎng)絡(luò)文化、數(shù)字科技等本身依托于科技發(fā)展而形成的新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展意見(jiàn)中，而傳統(tǒng)行業(yè)如何與科技融合等產(chǎn)業(yè)發(fā)展難點(diǎn)問(wèn)題卻始終沒(méi)有相應(yīng)政策予以推動(dòng)解決，難以提升文化產(chǎn)品和服務(wù)的整體競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)造力。

(五)土地政策

近年來(lái)中央和地方出臺(tái)一系列土地政策對(duì)文化產(chǎn)業(yè)予以扶持。雖然國(guó)土資源部還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)出臺(tái)文化產(chǎn)業(yè)土地政策，但其他相關(guān)政策中支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地優(yōu)惠內(nèi)容并不鮮見(jiàn)(詳見(jiàn)附表2)，主要側(cè)重于對(duì)文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特殊文化產(chǎn)業(yè)主體實(shí)施優(yōu)惠的土地供應(yīng)和利用政策。

土地政策主要存在以下三方面問(wèn)題：一是政策過(guò)于籠統(tǒng)宏觀，可操作性差。相應(yīng)的土地使用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市政配套服務(wù)政策和實(shí)施細(xì)則的欠缺使政策實(shí)施僅停留于表面，政策服務(wù)對(duì)象沒(méi)能得到實(shí)質(zhì)優(yōu)惠。二是部分政策執(zhí)行效果欠佳。支持文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的相關(guān)政策實(shí)施效果不佳，園區(qū)實(shí)際運(yùn)營(yíng)效率低下，“空心化”現(xiàn)象較為普遍。三是政策針對(duì)性不強(qiáng)。如，土地政策未能調(diào)節(jié)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間分布不均衡問(wèn)題。文化資源豐富、文化氛圍濃厚的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)往往存在土地有限的發(fā)展硬約束，資源過(guò)度集中卻利用不足，而中西部等文化產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)地區(qū)土地供應(yīng)充足卻由于軟環(huán)境的欠缺難以吸引資源集聚。

(六)人才政策

國(guó)家層面的文化產(chǎn)業(yè)人才政策以文化部的《文化系統(tǒng)人才發(fā)展規(guī)劃》為主要支撐。該規(guī)劃以加強(qiáng)七支文化人才隊(duì)伍建設(shè)和實(shí)施九大重大人才工程為主要抓手，為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供人力資源支持。地方政府也在文化產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)、引進(jìn)、流動(dòng)、利用等方面積極進(jìn)行探索。如福建省通過(guò)拓寬人才培養(yǎng)渠道、發(fā)揮職業(yè)教育集團(tuán)作用加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。廣東省支持高等院校與文化企業(yè)聯(lián)合建設(shè)、聘用海內(nèi)外高級(jí)人才、加大對(duì)優(yōu)秀人才的獎(jiǎng)勵(lì)力度。

人才政策主要存在以下三方面問(wèn)題：一是偏重文化人才的整體培養(yǎng)，忽視對(duì)專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)。二是人才培養(yǎng)機(jī)制亟待完善。學(xué)歷教育方面，文化產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)定位不明確，培養(yǎng)層次結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理，師資力量不足，教材編寫(xiě)落后。非學(xué)歷教育方面，人才培養(yǎng)與實(shí)際產(chǎn)業(yè)需求脫節(jié)，操作型人才、高級(jí)管理人才、文化貿(mào)易人才等產(chǎn)業(yè)急缺人才培養(yǎng)乏力。三是人才激勵(lì)政策不足。已出臺(tái)政策將文化產(chǎn)業(yè)人才等同于一般文化人才，缺乏具有針對(duì)性的細(xì)化可操作指導(dǎo)意見(jiàn)，人才的收入分配、薪酬獎(jiǎng)勵(lì)、教育晉升、流動(dòng)渠道、社會(huì)保障、能力評(píng)價(jià)等體制機(jī)制建設(shè)沒(méi)有創(chuàng)新突破，難以激發(fā)文化產(chǎn)業(yè)人才的積極性和創(chuàng)造性。

二、我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施的成績(jī)和存在的問(wèn)題

我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策的類(lèi)型主要包括：整體性政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃類(lèi)、重點(diǎn)門(mén)類(lèi)扶持政策、改革扶持類(lèi)政策、完善市場(chǎng)類(lèi)政策、綜合扶持類(lèi)政策、重點(diǎn)項(xiàng)目類(lèi)政策。其中，整體性政策主要是在頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略規(guī)劃上明確文化產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)、功能、定位以及發(fā)展目標(biāo)和價(jià)值取向，一般體現(xiàn)在黨和國(guó)家層次重要文件、重大規(guī)劃中；產(chǎn)業(yè)規(guī)劃類(lèi)政策主要為促進(jìn)一定時(shí)期、一定空間內(nèi)的整個(gè)文化產(chǎn)業(yè)或相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等方面提出的相關(guān)政策，主要體現(xiàn)在國(guó)家和有關(guān)政府部門(mén)出臺(tái)的總體產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中；重點(diǎn)門(mén)類(lèi)扶持政策主要是國(guó)家和地方對(duì)動(dòng)漫、網(wǎng)游等重點(diǎn)門(mén)類(lèi)產(chǎn)業(yè)從財(cái)政、金融、土地等各方面提出的特定政策，主要體現(xiàn)在專(zhuān)項(xiàng)政策或綜合政策中；改革扶持類(lèi)政策主要是以深化文化體制改革總政策為主要內(nèi)容，以推進(jìn)國(guó)有文化院團(tuán)改革、促進(jìn)小微企業(yè)發(fā)展、培育市場(chǎng)主體等為重點(diǎn)的相關(guān)政策，主要體現(xiàn)在專(zhuān)項(xiàng)政策中；完善市場(chǎng)類(lèi)政策主要圍繞構(gòu)建統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系而提出的相關(guān)政策，主要體現(xiàn)為相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)政策；綜合扶持類(lèi)政策主要是為促進(jìn)服務(wù)、消費(fèi)等某一行業(yè)、領(lǐng)域發(fā)展而從各方面提出的配套政策，主要體現(xiàn)在相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)政策或綜合政策中；重點(diǎn)項(xiàng)目類(lèi)政策主要是國(guó)家和地方在搭建文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)在專(zhuān)項(xiàng)資金、園區(qū)建設(shè)等方面提出的相關(guān)政策和項(xiàng)目，主要體現(xiàn)在專(zhuān)項(xiàng)政策中。

2000年以來(lái)，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)從無(wú)到有、從小到大，穩(wěn)步向國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)邁進(jìn)，文化產(chǎn)業(yè)政策在管方向、推起步、促增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、提質(zhì)量等方面發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用，但也還存在不少問(wèn)題。

(一)主要成績(jī)

第一，明確產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)思想。對(duì)文化經(jīng)營(yíng)行為的認(rèn)可和“文化市場(chǎng)”、“文化經(jīng)濟(jì)”概念的承認(rèn)為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定思想基礎(chǔ)?！笆濉庇?jì)劃提出“文化產(chǎn)業(yè)”和“文化產(chǎn)業(yè)政策”概念標(biāo)志著國(guó)家運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控產(chǎn)業(yè)發(fā)展的開(kāi)始。十六大明確區(qū)分 “文化事業(yè)”和“文化產(chǎn)業(yè)”，提出完善文化政策，支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。十七屆五中、六中全會(huì)提出推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)。十八大將文化產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)列入全面建成小康社會(huì)指標(biāo)體系。綱領(lǐng)性文件的出臺(tái)為政策制定提供頂層設(shè)計(jì)思路。

第二，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。2006年“十一五”文化發(fā)展綱要確定了重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)。2009年《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》將文化產(chǎn)業(yè)提升為國(guó)家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。2014年《關(guān)于推進(jìn)文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)文化產(chǎn)業(yè)對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)作用，突出其在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)中的重要地位。文化部《關(guān)于加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《“十二五”時(shí)期文化產(chǎn)業(yè)倍增計(jì)劃》等一系列文件推動(dòng)了文化產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展。

第三，助推優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2003年《關(guān)于支持和促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出培植開(kāi)發(fā)新興文化產(chǎn)業(yè)。2009年《文化產(chǎn)業(yè)投資指導(dǎo)目錄》鼓勵(lì)部分網(wǎng)絡(luò)文化服務(wù)業(yè)和動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2006年《財(cái)政部等部門(mén)關(guān)于推動(dòng)我國(guó)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》和2008年《關(guān)于扶持我國(guó)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》形成動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展熱潮。2005年《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)游戲發(fā)展和管理的若干意見(jiàn)》支持網(wǎng)絡(luò)游戲健康發(fā)展。2014年《關(guān)于推動(dòng)特色文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于藏羌彝文化產(chǎn)業(yè)走廊發(fā)展規(guī)劃》扶持特色文化產(chǎn)業(yè)。這些政策有助于培育新型文化業(yè)態(tài)，推動(dòng)資源流向重點(diǎn)優(yōu)勢(shì)門(mén)類(lèi)，優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

第四，培育合格市場(chǎng)主體。2003年《關(guān)于印發(fā)文化體制改革試點(diǎn)中支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的兩個(gè)規(guī)定的通知》為國(guó)有文化單位轉(zhuǎn)企改制提供政策支持。2005年《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)”)是中央首次就文化體制改革作出的重大決策。2006年文化部、新聞出版總署分別就文化及傳媒行業(yè)的改制工作作出具體部署。2008年《文化體制改革中經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的規(guī)定》和《文化體制改革中支持文化企業(yè)發(fā)展的規(guī)定》(國(guó)辦發(fā)〔2008〕114號(hào))兩個(gè)文件成為指導(dǎo)文化體制改革由點(diǎn)到面推開(kāi)、扶持文化企業(yè)做大做強(qiáng)的根本性文件。2009年《關(guān)于深化國(guó)有文藝演出院團(tuán)體制改革的若干意見(jiàn)》、2011年《關(guān)于加快國(guó)有文藝院團(tuán)體制改革的通知》以及《關(guān)于深化非時(shí)政類(lèi)報(bào)刊出版單位體制改革的意見(jiàn)》明確了國(guó)有文化單位改革的時(shí)間表和路線圖，2013年《關(guān)于支持轉(zhuǎn)企改制國(guó)有文藝院團(tuán)改革發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》助力改制院團(tuán)繁榮發(fā)展。十七屆六中全會(huì)決定繼續(xù)執(zhí)行文化體制改革配套政策，延長(zhǎng)轉(zhuǎn)企改制單位扶持政策執(zhí)行期限。2014年《關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和進(jìn)一步支持文化企業(yè)發(fā)展兩個(gè)規(guī)定的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2014〕15號(hào))，對(duì)2008年國(guó)辦發(fā)〔2008〕114號(hào)文件進(jìn)行修訂完善，推動(dòng)改革深化。政策的實(shí)施促使改制單位成為合格文化市場(chǎng)主體，奠定產(chǎn)業(yè)發(fā)展微觀基礎(chǔ)。

第五，激發(fā)社會(huì)資本投入。2005年《關(guān)于非公有資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》引導(dǎo)規(guī)范非公有資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)?！蛾P(guān)于文化領(lǐng)域引進(jìn)外資的若干意見(jiàn)》履行加入世貿(mào)承諾，規(guī)范文化領(lǐng)域引進(jìn)外資。2012年《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入文化領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)》鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)。2014年《關(guān)于大力支持小微文化企業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》支持創(chuàng)業(yè)，大力扶持小微文化企業(yè)發(fā)展。十八屆三中全會(huì)對(duì)政府簡(jiǎn)政進(jìn)一步降低資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)門(mén)檻，2014年8月國(guó)務(wù)院《關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》中涉及文化產(chǎn)業(yè)及相關(guān)領(lǐng)域的共29項(xiàng)，引爆社會(huì)投資熱情。

第六，助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)。2007年《關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的實(shí)施意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展旅游、文化、體育和休閑娛樂(lè)等服務(wù)業(yè)。《關(guān)于搞活流通擴(kuò)大消費(fèi)的意見(jiàn)》把文化娛樂(lè)、休閑旅游等文化消費(fèi)作為新的消費(fèi)熱點(diǎn)加以培育。2013年《關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見(jiàn)》，提出要大力發(fā)展數(shù)字出版、互動(dòng)新媒體、移動(dòng)多媒體等新興文化產(chǎn)業(yè)。2006年《關(guān)于鼓勵(lì)和支持文化產(chǎn)品和服務(wù)出口的若干政策》，2014年《關(guān)于加快發(fā)展對(duì)外文化貿(mào)易的意見(jiàn)》助推文化產(chǎn)業(yè)“走出去”。促進(jìn)文化與相關(guān)領(lǐng)域的融合發(fā)展也是近年的政策熱點(diǎn)， 2012年《文化部“十二五”文化科技發(fā)展規(guī)劃》推動(dòng)文化與科技加速融合。2009年《關(guān)于促進(jìn)文化與旅游結(jié)合發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》推動(dòng)文化旅游業(yè)發(fā)展，融合發(fā)展政策使文化產(chǎn)業(yè)突破部門(mén)界限，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要驅(qū)動(dòng)力。

第七，搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)。一是財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金。目前從中央到地方普遍設(shè)立了文化產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展資金。截止2013年，中央財(cái)政已累計(jì)安排142億元支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展*資料來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金累計(jì)142億 專(zhuān)家:要調(diào)整功能定位》,2014,01,09,http://www.ce.cn/。二是示范類(lèi)園區(qū)和基地建設(shè)。2004年至今共有五批265家國(guó)家文化產(chǎn)業(yè)示范基地，四批8家國(guó)家級(jí)文化產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)和4家國(guó)家級(jí)文化產(chǎn)業(yè)試驗(yàn)園區(qū)*資料來(lái)源：《2014-2018年中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)園投資分析及前景預(yù)測(cè)報(bào)告》(上下卷)，中研普華公司,中國(guó)行業(yè)研究網(wǎng), 2014年5月.。2006年推出《國(guó)家文化產(chǎn)業(yè)示范基地評(píng)選命名管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“辦法”)，2014年則推出《國(guó)家文化產(chǎn)業(yè)示范基地管理辦法》對(duì)原《辦法》進(jìn)行修訂規(guī)范。三是出口重點(diǎn)項(xiàng)目和基地。2005年《國(guó)家文化產(chǎn)品出口示范基地認(rèn)定管理辦法(暫行)》開(kāi)始推行出口示范基地認(rèn)定工作。2007年《文化產(chǎn)品和服務(wù)出口指導(dǎo)目錄》和2010年《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家文化出口重點(diǎn)企業(yè)和項(xiàng)目目錄相關(guān)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》確定定期推出重點(diǎn)企業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目目錄。示范基地、示范園區(qū)、重點(diǎn)項(xiàng)目的推出為文化產(chǎn)業(yè)知名品牌、標(biāo)桿企業(yè)和核心集聚區(qū)的涌現(xiàn)創(chuàng)造條件。文化產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)大有進(jìn)益，中國(guó)(深圳)國(guó)際文化產(chǎn)業(yè)博覽會(huì)等一系列會(huì)展促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)交易與合作。以中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)網(wǎng)為依托的信息服務(wù)平臺(tái)、項(xiàng)目資源庫(kù)和投融資服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)日趨成熟。國(guó)家級(jí)動(dòng)漫公共技術(shù)服務(wù)平臺(tái)、信息服務(wù)平臺(tái)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力支持。《文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類(lèi)(2012)》的推出使文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)更加科學(xué)、規(guī)范、有針對(duì)性。

(二)存在的問(wèn)題

第一，政策之間協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性不強(qiáng)。一個(gè)文化產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)涉及多個(gè)管理部門(mén)，相關(guān)部門(mén)只能根據(jù)其職能管轄范圍出臺(tái)政策，帶有明顯的部門(mén)傾向，人為割裂產(chǎn)業(yè)鏈條，對(duì)產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展把握不足。文化產(chǎn)業(yè)概念內(nèi)涵與外延的不斷擴(kuò)大使政策的制定與執(zhí)行難以再局限在宣傳文化系統(tǒng)內(nèi)部，需要進(jìn)一步突破部門(mén)界限，綜合多方力量，而強(qiáng)有力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的缺位使政策的制定執(zhí)行難以形成合力，政策的有效性和執(zhí)行力大打折扣。

第二，部分政策的延續(xù)性與穩(wěn)定性不夠。在以往文化產(chǎn)業(yè)政策制定過(guò)程中，有些政策是為了解決某一行業(yè)某一時(shí)期的特殊問(wèn)題而臨時(shí)制定的，政策出臺(tái)前的基礎(chǔ)調(diào)研工作不足，政策目標(biāo)設(shè)定不夠明確，沒(méi)有考慮到政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，導(dǎo)致政策目標(biāo)改變頻繁、政策內(nèi)容變化過(guò)快，影響政策功能發(fā)揮。

第三，政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)不周密。一些文化產(chǎn)業(yè)政策對(duì)文化產(chǎn)業(yè)雙重屬性認(rèn)識(shí)不足，設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)過(guò)度偏向經(jīng)濟(jì)效益或社會(huì)效益，沒(méi)有將二者有機(jī)結(jié)合。如：有的文化產(chǎn)業(yè)扶持政策要求申請(qǐng)者獲得權(quán)威評(píng)獎(jiǎng)?wù)J可。文化單位為“評(píng)獎(jiǎng)而創(chuàng)作”，刻意討好專(zhuān)家評(píng)委而忽視群眾需求，成品難以推向市場(chǎng)，既無(wú)經(jīng)濟(jì)效益，作品的社會(huì)效益也由于消費(fèi)的空白而無(wú)法實(shí)現(xiàn)。又如個(gè)別影視動(dòng)畫(huà)扶持政策以生產(chǎn)原創(chuàng)動(dòng)畫(huà)的分鐘數(shù)設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)門(mén)檻，導(dǎo)致動(dòng)漫企業(yè)重?cái)?shù)量而輕質(zhì)量。再如，以動(dòng)漫作品是否在中央電視臺(tái)等主流媒體的黃金時(shí)間段播出作為能否獲獎(jiǎng)的標(biāo)準(zhǔn)之一，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)企業(yè)免費(fèi)甚至給予播出渠道重金以換取獎(jiǎng)勵(lì)的現(xiàn)象。

第四，政策制定和執(zhí)行的公平性有待提高。政策內(nèi)容制定上存在重文化事業(yè)輕文化企業(yè)、重國(guó)有企業(yè)輕民營(yíng)企業(yè)的現(xiàn)象。如將文件的適用范圍限制于文化體制改革試點(diǎn)地區(qū)，將政策服務(wù)對(duì)象限定于轉(zhuǎn)企改制的文化事業(yè)單位，人為排斥民營(yíng)企業(yè)適用優(yōu)惠政策。在政策適用標(biāo)準(zhǔn)上設(shè)置門(mén)檻，獲得扶持的多為壟斷大型國(guó)企，民營(yíng)小微企業(yè)難以進(jìn)入扶持范圍。在政策執(zhí)行上，國(guó)有單位憑借文化資源優(yōu)勢(shì)超越民營(yíng)企業(yè)獲得大量扶持資金，行業(yè)壁壘和地方保護(hù)也廣泛存在。

第五，政策執(zhí)行監(jiān)管不嚴(yán)，缺乏績(jī)效評(píng)估。一是政策執(zhí)行中相應(yīng)環(huán)節(jié)，如專(zhuān)項(xiàng)資金的申報(bào)、評(píng)審，存在信息不對(duì)稱(chēng)、過(guò)程缺乏公示等問(wèn)題，評(píng)審結(jié)果容易受領(lǐng)導(dǎo)或?qū)＜覀€(gè)人意志左右，出現(xiàn)權(quán)力尋租。二是政策“重制定輕執(zhí)行”。政策的實(shí)施情況、資金的使用情況、項(xiàng)目收益情況均缺乏過(guò)程監(jiān)督和績(jī)效評(píng)估機(jī)制，政策執(zhí)行效率如何，政策效果如何難以得知。三是健全的審計(jì)核查、監(jiān)督管理和責(zé)任追究制度尚未建立，相應(yīng)機(jī)制的欠缺使企業(yè)違法違規(guī)成本極低，第三方機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾也無(wú)從監(jiān)督，政策實(shí)施效果差強(qiáng)人意。

第六，產(chǎn)業(yè)政策體系需不斷加以完善。如金融支持、稅收優(yōu)惠、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、維權(quán)保護(hù)、公共服務(wù)平臺(tái)搭建等政策還比較欠缺。

三、 完善我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策的建議

1．堅(jiān)持以培育文化市場(chǎng)為核心。文化市場(chǎng)是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土壤，建立健全現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系是文化產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展的基礎(chǔ)。文化產(chǎn)業(yè)政策體系在產(chǎn)業(yè)價(jià)值取向上要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以建立健全現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系為核心，要突出以下幾點(diǎn)。一是促進(jìn)文化消費(fèi)。文化消費(fèi)在現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系建設(shè)中居于龍頭地位。當(dāng)前我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展還處在初級(jí)階段，民眾的文化消費(fèi)需求尚未完全得以開(kāi)發(fā)，文化消費(fèi)習(xí)慣也未形成。在政策上要著力調(diào)整消費(fèi)結(jié)構(gòu)，提升消費(fèi)水平，促進(jìn)文化產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展。尤其要以政策引導(dǎo)居民改變文化消費(fèi)模式，培育民眾文化消費(fèi)意識(shí)，創(chuàng)造文化消費(fèi)條件。要強(qiáng)化社會(huì)保障體系建設(shè)讓民眾敢于消費(fèi)，加強(qiáng)文化消費(fèi)場(chǎng)所和基本消費(fèi)設(shè)施建設(shè)，轉(zhuǎn)變民眾計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下文化福利觀念。二是促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)主體的平等競(jìng)爭(zhēng)是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。目前我國(guó)文化領(lǐng)域還存在政府對(duì)于市場(chǎng)主體區(qū)別對(duì)待，人為破壞競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的現(xiàn)象。未來(lái)政策制定的重點(diǎn)是打破部門(mén)行業(yè)壁壘和地方行政保護(hù)主義，放開(kāi)文化市場(chǎng)的準(zhǔn)入和退出，放開(kāi)文化企業(yè)的自由競(jìng)爭(zhēng)和兼并重組。構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的文化市場(chǎng)，打造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)公有和非公有制文化企業(yè)權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，形成大型文化集團(tuán)、行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)、大中文化企業(yè)和小微文化企業(yè)合理分工、良性競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局。三是加強(qiáng)文化市場(chǎng)支撐體系建設(shè)。行業(yè)管理、誠(chéng)信體系、市場(chǎng)監(jiān)管等文化市場(chǎng)支撐體系是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要保障，而相應(yīng)體系的不健全成為我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短板。今后，文化產(chǎn)業(yè)政策需要在健全市場(chǎng)支撐體系上彌補(bǔ)“政府缺位”，促進(jìn)文化要素市場(chǎng)建設(shè)，加快市場(chǎng)信用體系建設(shè)，健全市場(chǎng)監(jiān)管體系，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、文化人才教育與培養(yǎng)等市場(chǎng)配套服務(wù)機(jī)制建設(shè)。

2.堅(jiān)持依法行政。當(dāng)前，我國(guó)文化政策制定仍依賴(lài)紅頭文件、領(lǐng)導(dǎo)批示、試點(diǎn)引路、典型事件決策等行政管理方式，政策存在隨意性強(qiáng)，以偏概全，穩(wěn)定性、連續(xù)性弱，執(zhí)行不力等缺陷。同時(shí)，相較于法律嚴(yán)格的程序和效力規(guī)定，政策的制定程序、執(zhí)行監(jiān)督和效力等級(jí)均缺乏強(qiáng)制性規(guī)范，人為操作空間大，因此造成“政策濫發(fā)”與“政策緊缺”并存。一方面中央和地方大量出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策，但由于效力等級(jí)規(guī)范不清造成政策層級(jí)混亂，政策間相互重疊乃至沖突，數(shù)量雖多但操作性不強(qiáng)。另一方面是政策制定和執(zhí)行缺乏強(qiáng)制性規(guī)定和程序操作規(guī)范，執(zhí)行主體和政策對(duì)象都難以把握，政策執(zhí)行手段各異，甚至執(zhí)行與否都乏人問(wèn)津。未來(lái)文化產(chǎn)業(yè)政策的制定執(zhí)行要始終堅(jiān)持依法行政。一是要樹(shù)立法治意識(shí)。尊重法律權(quán)威，履行法律所賦予的職能，法無(wú)明文授權(quán)的領(lǐng)域禁止政府濫用政策調(diào)節(jié)。二是大力推動(dòng)基本文化法律建設(shè)。該由法律規(guī)范的領(lǐng)域不能長(zhǎng)期依靠政策調(diào)控，已成型的政策該上升為法律的要上升為法律。加快《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》、《文化市場(chǎng)管理法》等文化產(chǎn)業(yè)基本法的立法進(jìn)程。三是推動(dòng)法律法規(guī)與黨的規(guī)章協(xié)調(diào)統(tǒng)一。四是對(duì)于各類(lèi)政策的出臺(tái)要有嚴(yán)格的程序性限制和效力層次劃定，明確劃分中央事權(quán)和地方事權(quán)，不能越級(jí)越位，要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)對(duì)于政府相關(guān)行為的程序性要求。

3.重視與公共文化服務(wù)政策配套。傳統(tǒng)文化管理思想上，文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)涇渭分明，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)既有不同點(diǎn)，也有共同點(diǎn)，兩者不存在無(wú)法逾越的鴻溝。公益性文化事業(yè)需要重視開(kāi)拓市場(chǎng)，經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)也要重視社會(huì)效益，兩者并不相互排斥。只有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益都得到體現(xiàn)，文化產(chǎn)品才能實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化。今后文化產(chǎn)業(yè)政策制定上要破除陳規(guī)，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與公共文化服務(wù)體系建設(shè)有機(jī)結(jié)合。在公共文化服務(wù)體系建設(shè)中轉(zhuǎn)變公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給模式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、政策扶持、社會(huì)參與”，形成公共文化服務(wù)體系建設(shè)與文化產(chǎn)業(yè)相互促進(jìn)、相互扶持的良性循環(huán)機(jī)制。在文化產(chǎn)業(yè)政策制定上，要堅(jiān)持兩種屬性、兩個(gè)效益、兩個(gè)目標(biāo)，在強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，發(fā)揮文化產(chǎn)業(yè)在凝聚精神、教化民眾、傳承文化、價(jià)值引領(lǐng)、愉悅身心方面的作用。

4.推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)政策與一般產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調(diào)。文化產(chǎn)業(yè)政策在遵循文化自身發(fā)展規(guī)律和要求的同時(shí)，也要注重與一般產(chǎn)業(yè)政策相銜接，體現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管的一致性。當(dāng)前我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)融入國(guó)民經(jīng)濟(jì)程度不高，文化產(chǎn)業(yè)政策與一般產(chǎn)業(yè)政策對(duì)接不足，文化產(chǎn)業(yè)處于“小文化”的自我封閉狀態(tài)。比如，文化產(chǎn)業(yè)不僅涉及宣傳文化系統(tǒng)，也涉及發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、規(guī)劃、科技、工信等眾多政府部門(mén)。由于主管意識(shí)形態(tài)的宣傳部門(mén)無(wú)法協(xié)調(diào)其他部門(mén)，由主管宣傳部門(mén)主抓文化產(chǎn)業(yè)，難免出現(xiàn)小馬拉大車(chē)的現(xiàn)象。又如，在國(guó)家和地方都存在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃“兩張皮”的現(xiàn)象：在有關(guān)文化建設(shè)的文件中，文化產(chǎn)業(yè)被放在突出位置予以強(qiáng)調(diào)；而在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的盤(pán)子中，文化產(chǎn)業(yè)的位置或被弱化或被虛化，無(wú)法形成具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性、整體性的發(fā)展規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)政策。因此，未來(lái)文化產(chǎn)業(yè)政策制定需要注重以下幾方面：一是在政策制定規(guī)劃上要形成文化經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略思維，堅(jiān)持“大文化”的發(fā)展思路，適應(yīng)文化與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展趨勢(shì)，以政策創(chuàng)造條件，充分發(fā)揮文化創(chuàng)意在賦予其他產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品文化內(nèi)涵而間接創(chuàng)造價(jià)值上的作用，帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是通過(guò)制定政策鼓勵(lì)文化產(chǎn)業(yè)與相關(guān)成熟產(chǎn)業(yè)接軌，形成與其相匹配的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，與之聯(lián)動(dòng)發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展水平和素質(zhì)。三是加強(qiáng)宣傳文化與相關(guān)部門(mén)之間的溝通協(xié)作，推動(dòng)有關(guān)部門(mén)在制定其他產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，將其與文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展關(guān)系納入考量，形成相互銜接、聯(lián)通合作、配合無(wú)間的產(chǎn)業(yè)政策體系。

5.促進(jìn)政策制定執(zhí)行的開(kāi)放透明公開(kāi)。促進(jìn)政策制定透明公開(kāi)，提升政策決策民主水平，是轉(zhuǎn)變政府職能、增強(qiáng)文化治理能力的必然要求，也是完善文化產(chǎn)業(yè)政策體系的客觀需要。當(dāng)前我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策制定決策過(guò)程仍局限于政府內(nèi)部，沒(méi)有形成相關(guān)的開(kāi)放民主機(jī)制：政策的決策體系以宣傳文化系統(tǒng)為主；政策制定主要依靠官員、專(zhuān)家等少數(shù)人通過(guò)文件起草、會(huì)議研討等途徑進(jìn)行；政策執(zhí)行和監(jiān)督主要通過(guò)下發(fā)文件、資金申報(bào)劃撥、上級(jí)督查督辦、財(cái)政審計(jì)等政府內(nèi)部行為實(shí)現(xiàn)，針對(duì)政策自身的評(píng)估和監(jiān)督仍處于空白，政策退出機(jī)制尚未形成。因此，今后要改進(jìn)和規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)政策過(guò)程：一是在政策制定過(guò)程中，采取引入非利益攸關(guān)方參與政策討論、舉辦公開(kāi)的政策聽(tīng)證會(huì)、加強(qiáng)對(duì)政策宣傳推廣等途徑擴(kuò)大社會(huì)參與。二是在政策執(zhí)行過(guò)程中，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“重制定、輕執(zhí)行”觀念，建立健全公正高效的政策執(zhí)行效率跟蹤體系，并在法律允許的前提下，擴(kuò)大執(zhí)行主體范圍、強(qiáng)化社會(huì)輿論監(jiān)督。三是在政策監(jiān)督過(guò)程中，引入第三方機(jī)構(gòu)，健全指標(biāo)體系，加強(qiáng)政策績(jī)效評(píng)估工作。強(qiáng)調(diào)政策考核的結(jié)果導(dǎo)向，實(shí)時(shí)根據(jù)評(píng)估結(jié)果推動(dòng)政策的“立、改、廢”，形成政策調(diào)整退出機(jī)制，促進(jìn)政策體系自身的“新陳代謝”。

6.強(qiáng)化政策程序性保障。好的產(chǎn)業(yè)政策不僅目標(biāo)明確，內(nèi)容合理，更是執(zhí)行有力、保障完善、監(jiān)管到位的一系列機(jī)制的集合體?，F(xiàn)行很多文化產(chǎn)業(yè)政策之所以影響不大，效率不高，核心問(wèn)題就是缺乏有效的程序性保障機(jī)制，未來(lái)的文化產(chǎn)業(yè)政策需要加強(qiáng)以下三方面工作：一是夯實(shí)基礎(chǔ)。做好政策制定前的調(diào)研和數(shù)據(jù)收集分析工作，發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)人才作用。尤其要解決現(xiàn)有文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)制度和監(jiān)測(cè)體系滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題，對(duì)于尚未建立起獨(dú)立的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系的行業(yè)，要盡快研究建立并逐步完善產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和統(tǒng)計(jì)制度。同時(shí)，為進(jìn)一步提升文化產(chǎn)業(yè)政策的時(shí)效性和適用性，要形成實(shí)用高效的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)體系，及時(shí)反饋時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)、階段數(shù)據(jù)、事件數(shù)據(jù)，實(shí)時(shí)衡量政策效果，為政策調(diào)整提供依據(jù)。二是綜合協(xié)調(diào)。文化產(chǎn)業(yè)政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督具有一定的復(fù)雜性，往往牽涉多個(gè)部門(mén)，政策的制定和執(zhí)行主體也存在分離，如：中央政策的具體執(zhí)行主體為地方政府；政策的預(yù)期目標(biāo)由宣傳文化系統(tǒng)確定，而財(cái)稅優(yōu)惠需要經(jīng)濟(jì)部門(mén)予以配合落實(shí)，因此要加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)。首先在確定政策目標(biāo)時(shí)就需嚴(yán)格考察其可行性，論證執(zhí)行主體是否有能力、有意愿、有動(dòng)力實(shí)行政策。其次在政策起草時(shí)要盡量納入所有可能涉及的執(zhí)行部門(mén)，事先做好溝通協(xié)調(diào)，防止政策偏向某一方利益訴求或執(zhí)行責(zé)任不明，影響政策公平性和可行性。再次在政策形成后，要在內(nèi)部征求好相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，在政府內(nèi)部形成共識(shí)，減少政策執(zhí)行阻力。最后在政策出臺(tái)時(shí)，對(duì)于多執(zhí)行主體的綜合政策，盡量以政府名義或部門(mén)聯(lián)合發(fā)文，提升政策權(quán)威性，約束執(zhí)行主體行為。三是靈活多樣。首先，在政策制定之初要綜合考量，要形成政策體系觀念，全方位、多角度、寬領(lǐng)域、深層次進(jìn)行全面調(diào)節(jié)，形成宏觀規(guī)劃導(dǎo)向與具體部署落實(shí)，產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展與單獨(dú)產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)、環(huán)節(jié)、主體扶持，整體普惠與單一特惠有機(jī)結(jié)合的綜合政策體系。其次，在政策調(diào)節(jié)手段上要拓展思路，在扶持類(lèi)政策上，要綜合運(yùn)用財(cái)政、土地、稅收、金融等多種手段，引導(dǎo)為主，投入為輔。在管理類(lèi)政策上，要加強(qiáng)司法與行政手段的相互結(jié)合與配合，形成社會(huì)綜合治理機(jī)制。再次，在政策出臺(tái)形式上，要量體裁衣，對(duì)于具體政策，考慮到政策對(duì)象、執(zhí)行主體和時(shí)效性等因素，可以采取部門(mén)規(guī)章形式；而綜合性、長(zhǎng)期性和宏觀性較強(qiáng)的政策，則考慮用更高層次的政府文件形式，提升權(quán)威性并獲得更多部門(mén)支持。

[責(zé)任編輯：李然忠]

2014年國(guó)家社科基金藝術(shù)學(xué)重大課題“國(guó)家文化治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)研究” (項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：14ZD04)的階段性成果。

祁述裕(1958-)，男，國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部、文化政策與管理研究中心主任，博士生導(dǎo)師；孫博(1982-)，女，國(guó)家行政學(xué)院博士生；曹偉(1976-)，男，國(guó)家行政學(xué)院博士生；紀(jì)芬葉(1982-)，女，國(guó)家行政學(xué)院博士生。

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1003-8353(2015)05-0057-08