陳健恒?范陽(yáng)陽(yáng)?唐薇

財(cái)政部的立法和規(guī)定

隨著過(guò)去幾年地方政府債務(wù)的快速膨脹，加上反腐力度的持續(xù)加大和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，國(guó)務(wù)院和財(cái)政部自2014年以來(lái)通過(guò)立法來(lái)逐步推動(dòng)地方政府的財(cái)政體系改革，希望地方政府財(cái)政預(yù)算管理更為完善、公開(kāi)透明，債務(wù)增長(zhǎng)有序可控，國(guó)庫(kù)管理效率提高、杜絕腐敗。2014～2015年相關(guān)的立法和規(guī)定包括：

（1）8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過(guò)了修改后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，新《預(yù)算法》在預(yù)算管理諸多方面取得了重大突破，將自2015年1月1日起施行。（2）9月26日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，明確提出了下一步深化預(yù)算制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則和主要措施，為進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革指明了方向。（3）10月23日，財(cái)政部印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，要求各地方政府須對(duì)2014年12月31日前尚未清償完畢的債務(wù)進(jìn)行清理甄別，為將政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理奠定基礎(chǔ)。（4）10月28日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方國(guó)庫(kù)資金和財(cái)政專戶資金管理的通知》，要求嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度，嚴(yán)格控制新增財(cái)政對(duì)外借款，全面清理整頓存量財(cái)政專戶。（5）11月21日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于完善政府預(yù)算體系有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求加快完善政府預(yù)算體系，加大政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，加強(qiáng)一般公共預(yù)算各項(xiàng)資金的統(tǒng)籌使用。（6）11月29日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）操作指南（試行）的通知》，對(duì)項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)等操作流程進(jìn)行了規(guī)范。（7）國(guó)務(wù)院2015年年初下發(fā)《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》提出，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，使轉(zhuǎn)移支付制度與事權(quán)和支出責(zé)任劃分相銜接，逐步推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革。

隨著這些改革措施的推動(dòng)，2015年各級(jí)地方政府在財(cái)政預(yù)算、財(cái)政資金管理和債務(wù)管理方面也會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，其中有一些變化的影響可能是深遠(yuǎn)的。

加大預(yù)算統(tǒng)籌力度

根據(jù)新《預(yù)算法》和《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，要求中央和地方政府加大政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，加強(qiáng)一般公共預(yù)算各項(xiàng)資金的統(tǒng)籌使用。

政府預(yù)算體系由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算共同組成。四本預(yù)算保持完整、獨(dú)立并相銜接，全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動(dòng)。其中，一般公共預(yù)算是指原來(lái)的公共財(cái)政預(yù)算，按照新《預(yù)算法》要求，更名為一般公共預(yù)算。是指政府憑借國(guó)家政治權(quán)力，以社會(huì)管理者身份籌集以稅收為主體的財(cái)政收入。地方公共財(cái)政收入預(yù)算包括：地方本級(jí)預(yù)算收入、轉(zhuǎn)移性收入、調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、地方政府債券收入和上年結(jié)余收入。地方公共財(cái)政支出預(yù)算編制內(nèi)容包括地方本級(jí)預(yù)算支出、轉(zhuǎn)移性支出、地方政府債券還本支出、安排預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、增設(shè)預(yù)算周轉(zhuǎn)金和年終結(jié)余。政府性基金預(yù)算是指對(duì)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對(duì)象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。

為加大政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，財(cái)政部要求從2015年起將原政府性基金預(yù)算中用于提供基本公共服務(wù)以及主要用于人員和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的項(xiàng)目收支轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算，具體包括地方教育附加、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、殘疾人就業(yè)保障金、從地方土地出讓收益計(jì)提的農(nóng)田水利建設(shè)和教育資金等11項(xiàng)。因此，在新的一年，一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算的口徑發(fā)生了變化。這些被納入一般公共預(yù)算的原政府性基金預(yù)算的管理也會(huì)更為嚴(yán)格。在新口徑中，政府性基金預(yù)算中的大頭主要是土地出讓金的收支。

在2015年的財(cái)政預(yù)算編制中，北京市一般公共預(yù)算收入預(yù)期4310.0億元，同口徑增長(zhǎng)7.0%以上。同時(shí)自2015年起將部分政府性基金收入轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算的非稅收入。按照新口徑，全市一般公共預(yù)算收入預(yù)期4513.5億元，增長(zhǎng)12.1%;一般公共預(yù)算支出4731.4億元，增長(zhǎng)14.9%。由于轉(zhuǎn)移到一般公共預(yù)算中的部分政府性基金收入的增速相對(duì)較高，剩余在政府性基金預(yù)算中的收入增速會(huì)相應(yīng)下降。北京市政府性基金預(yù)算收入預(yù)期2058.6億元，同口徑下降34.1%。新口徑政府性基金預(yù)算收入預(yù)期1855.1億元，下降40.6%（下降較多也跟土地出讓金收入預(yù)期下降有關(guān)）;政府性基金預(yù)算支出1987.5億元，下降21.9%。

上海市也將涉及的7項(xiàng)基金（即地方教育附加、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、殘疾人就業(yè)保障金、從地方土地出讓收益計(jì)提的農(nóng)田水利建設(shè)和教育資金、水利建設(shè)基金、船舶港務(wù)費(fèi)等）轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算。此外，還將新增機(jī)動(dòng)車額度拍賣收入納入一般公共預(yù)算管理，專項(xiàng)用于公共交通方面的建設(shè)和補(bǔ)貼支出。

從其他省份公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算的原政府性基金收入占總的一般公共預(yù)算的比重一般在5%以內(nèi)，占原政府性基金收入的比重一般在5%～10%。

一般轉(zhuǎn)移支付比重增加

自1994年分稅制財(cái)政體制改革之后，中央財(cái)政逐步建立并完善轉(zhuǎn)移支付制度，形成了一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相互協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)移支付體系。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為地方財(cái)政收入的重要來(lái)源。但轉(zhuǎn)移支付制度也存在著固有的問(wèn)題。主要的問(wèn)題出在一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例不合理，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重過(guò)高。

一般性轉(zhuǎn)移支付是指中央政府對(duì)有財(cái)力缺口的地方政府（主要是中西部地區(qū)）的補(bǔ)助，地方政府可以按照相關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌安排和使用，主要解決基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指中央政府對(duì)承擔(dān)委托事務(wù)、共同事務(wù)的地方政府，給予的具有指定用途的資金補(bǔ)助，以及對(duì)應(yīng)由下級(jí)政府承擔(dān)的事務(wù)給予具有指定用途的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。簡(jiǎn)單理解，對(duì)于一般性轉(zhuǎn)移支付來(lái)的這筆錢，地方政府可以自由決定如何花，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付卻不可以。2013年一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額比重分別是57.1%和42.9%。

從工作實(shí)踐來(lái)看，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例過(guò)高，規(guī)模過(guò)大，存在一些比較突出的問(wèn)題，包括：（1）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過(guò)多，而且這些專項(xiàng)資金審批權(quán)多數(shù)掌握在各部委手上，為了爭(zhēng)取這塊資金，地方政府部門到北京各大部委跑動(dòng)溝通，以爭(zhēng)取專項(xiàng)資金，這就是俗稱的“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象。（2）地方爭(zhēng)取到了中央的專項(xiàng)資金后，還需要相應(yīng)的配套資金，配套資金是指一種為獲得上級(jí)或者外部投入資金而由有關(guān)單位或部門配備一定比例的資金。但一些地方政府財(cái)力緊張，造成地方配套壓力較大，財(cái)政統(tǒng)籌能力較弱。（3）當(dāng)前不少轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，特別是涉及民生的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，出發(fā)點(diǎn)是好的，政策目標(biāo)也是明確的，但由于信息不對(duì)稱等因素影響，基層政府在執(zhí)行中出現(xiàn)了偏差，導(dǎo)致虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

為了解決上述的諸多問(wèn)題，《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》進(jìn)行了新的改革，首先明確了轉(zhuǎn)移支付中兩種方式的關(guān)系：建立以均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度。另外提出了增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上，并確保均衡性轉(zhuǎn)移支付（屬于一般性轉(zhuǎn)移支付）增幅高于轉(zhuǎn)移支付的總體增幅。《意見(jiàn)》提出逐步取消城市維護(hù)建設(shè)稅、排污費(fèi)、探礦權(quán)和采礦權(quán)價(jià)款、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等?？顚Ｓ玫囊?guī)定，統(tǒng)籌安排這些領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)。

針對(duì)這些政策，地方政府從2014年開(kāi)始也作出了主動(dòng)的響應(yīng)。比如天津按20%比例壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，相應(yīng)增加一般性轉(zhuǎn)移支付。遼寧按照“增一般、減專項(xiàng)、提績(jī)效”的原則編制2015年省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，省級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目數(shù)量大幅減少，一般性轉(zhuǎn)移支付占比從35%提高到50%，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模進(jìn)行壓減。安徽2014年省政府出臺(tái)一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金管理辦法，健全了管理制度。清理規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，省級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付壓縮到140項(xiàng)、77.5億元，較上年分別減少47.2%、33.8%，把更多的資金和項(xiàng)目下放市、縣（市、區(qū)）管理。健全一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，提高市、縣（市、區(qū)）基本公共服務(wù)保障能力。未來(lái)來(lái)看，當(dāng)一般性轉(zhuǎn)移支付增加后，能部分減輕地方政府的資金需求和融資壓力，畢竟資金使用的靈活性有所提高，也減少了地方政府的配套資金，從而有利于緩解地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的壓力。

提高國(guó)庫(kù)管理效率和效益

除了在預(yù)算和收支體系方面推動(dòng)改革以外，2015年財(cái)政部還積極推動(dòng)國(guó)庫(kù)尤其是地方政府國(guó)庫(kù)管理，提升國(guó)庫(kù)管理的效率和效益。其中包括國(guó)庫(kù)集中收付、國(guó)庫(kù)集中支付電子化、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理效益提升。

國(guó)庫(kù)集中收付是指所有財(cái)政性資金納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理，收入直接繳入國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，支出在支付行為發(fā)生時(shí)通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系以直接支付和授權(quán)支付方式支付到收款人或用款單位的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度。國(guó)庫(kù)集中收付的實(shí)施有利于規(guī)范財(cái)政收支行為，加強(qiáng)財(cái)政收支管理監(jiān)督，提高財(cái)政資金的使用效率，從制度上防范腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

針對(duì)這些改革，一些地方政府在2014年以來(lái)已經(jīng)有所進(jìn)展。國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理覆蓋2200個(gè)省級(jí)預(yù)算單位，并在部分市縣開(kāi)展試點(diǎn)。黑龍江2014年擴(kuò)大國(guó)庫(kù)集中支付覆蓋范圍，省直1474個(gè)預(yù)算單位和市縣13980個(gè)預(yù)算單位實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中支付制度，覆蓋面達(dá)97.2%，覆蓋全省財(cái)政資金66%，全省1.4萬(wàn)個(gè)預(yù)算單位實(shí)行了公務(wù)卡制度改革，公務(wù)卡消費(fèi)金額5.7億元;實(shí)施省本級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理試點(diǎn)，財(cái)政資金安全性和撥付效率進(jìn)一步提高。2015年，各地方政府會(huì)繼續(xù)推動(dòng)國(guó)庫(kù)集中支付和電子化管理。

此外，對(duì)于地方國(guó)庫(kù)而言，提高資金效益也是重要的改革之一。央行與財(cái)政部2015年年初共同出臺(tái)了《地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理試點(diǎn)辦法》，并選擇6個(gè)省市啟動(dòng)了試點(diǎn)工作。根據(jù)《試點(diǎn)辦法》地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金可以通過(guò)招標(biāo)方式存放商業(yè)銀行億提高資金效率。而此前只有中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金可以通過(guò)招標(biāo)存放商業(yè)銀行，即國(guó)庫(kù)現(xiàn)金存款招標(biāo)?！对圏c(diǎn)辦法》推動(dòng)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金存款招標(biāo)從中央向地方鋪開(kāi)。北京、上海都已經(jīng)先后進(jìn)行了相應(yīng)的實(shí)際操作，而其余4個(gè)試點(diǎn)城市分別為深圳、廣東、黑龍江和湖北。2014年12月，北京曾進(jìn)行300億元的市級(jí)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款操作，但是通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)中金招標(biāo)公司進(jìn)行;2015年2月5日，上海市國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理招標(biāo)400億元，采取公開(kāi)招標(biāo)方式確定定期存款商業(yè)銀行。

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金一般存放在央行，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金存款招標(biāo)將資金從央行轉(zhuǎn)移到商業(yè)銀行實(shí)際上是資金投放的過(guò)程。增加地方政府國(guó)庫(kù)現(xiàn)金存款招標(biāo)，實(shí)際上也是增加了一種央行向市場(chǎng)投放資金的工具和渠道。按照每個(gè)試點(diǎn)省市發(fā)行幾百億的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金存款來(lái)看，2015年地方政府國(guó)庫(kù)現(xiàn)金存款投放可能達(dá)到2000億～3000億元，對(duì)寬松資金面，增加銀行存款也起到有益的補(bǔ)充作用。

地方政府下調(diào)GDP目標(biāo)和財(cái)政收入增速預(yù)期

根據(jù)2015年政府工作報(bào)告，中央政府將2015年GDP目標(biāo)從2014年的7.5%左右下調(diào)至7.0%左右。由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于“三期疊加”，一味追求增長(zhǎng)速度已經(jīng)不符合目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。根據(jù)調(diào)結(jié)構(gòu)促發(fā)展的思路，各地方政府從2014年以來(lái)就逐步下調(diào)GDP增速目標(biāo)，2015年下調(diào)更為明顯。

從2015年各省的地方政府預(yù)算報(bào)告來(lái)看，2015年各省市財(cái)政收支增長(zhǎng)目標(biāo)大幅下調(diào)。2014年地方財(cái)政一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)9.9%，基本符合2014年年初計(jì)劃數(shù)的10.2%，較2013年的12.9%下降3個(gè)百分點(diǎn)。在房地產(chǎn)持續(xù)下行背景下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中樞不斷下移，地方財(cái)政收入面臨較大下降壓力，2015年各省市不斷下調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，一般公共預(yù)算收入目標(biāo)也被同步下調(diào)。我們根據(jù)各省市預(yù)算報(bào)告估計(jì)，2015年各省市一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)目標(biāo)為8.3%，較2014年預(yù)算數(shù)下降1.9個(gè)百分點(diǎn)，較2014年執(zhí)行數(shù)下降近1.6個(gè)百分點(diǎn)。從各省市具體情況看，多數(shù)省市預(yù)期增速較2014年顯著回落，部分經(jīng)濟(jì)下行較快省市預(yù)算收入增長(zhǎng)目標(biāo)放緩尤為明顯，例如，山西和內(nèi)蒙古一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)6%，遼寧僅增長(zhǎng)2%，黑龍江甚至零增長(zhǎng)（圖1）。

土地出讓金收入下降導(dǎo)致地方政府性基金收入預(yù)期同步下降。2014年地方國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)4.26萬(wàn)億元，甚至高于2013年的4.23萬(wàn)億元。盡管降息和政策放松可能刺激房地產(chǎn)逐步邊際改善，但房地產(chǎn)市場(chǎng)總體弱勢(shì)格局或?qū)⒀永m(xù)，企業(yè)拿地和新開(kāi)工意愿或繼續(xù)不足，土地出讓金可能大幅下降，2015年前兩個(gè)月40個(gè)大中城市土地出讓收入同比降幅達(dá)50%左右（圖2）。根據(jù)各省市預(yù)算報(bào)告，2015年地方政府性基金收入降幅至少在5%以上，北京和四川等省市降幅更是達(dá)30%左右。根據(jù)40城市土地出讓金數(shù)據(jù)，2015年以來(lái)，土地出讓金增速仍在快速下滑，同比明顯負(fù)增長(zhǎng)。尤其是二線、三線和四線城市的商品房供給過(guò)剩可能抑制開(kāi)發(fā)商的拿地?zé)崆?。而從銷量來(lái)看，盡管2014年11月份降息后，房地產(chǎn)銷量一度較快反彈，但隨著剛需集中釋放后，年初以來(lái)又重新回落。在沒(méi)有看到政府更大力度放開(kāi)房地產(chǎn)政策之前（比如放開(kāi)二套房的首付比例限制以及三套即以上房產(chǎn)的貸款限制，或者進(jìn)一步下調(diào)交易稅費(fèi)），我們預(yù)計(jì)房地產(chǎn)市場(chǎng)難以有明顯的回暖。從2014年來(lái)看，土地出讓金的下滑會(huì)帶動(dòng)政府性基金收入的下滑。

一般預(yù)算收入和政府性基金收入同步放緩意味著地方政府總收入增速放緩，由于地方政府一般赤字安排沒(méi)有明顯增加，2015年地方財(cái)政支出增速可能顯著放緩，這可能對(duì)基建投資乃至全年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成拖累。

“三公”支出預(yù)算繼續(xù)下降

在政府收入放緩的背景下，地方政府的支出也會(huì)出現(xiàn)分化，總體的原則是繼續(xù)壓縮三公經(jīng)費(fèi)，進(jìn)一步向民生支出和節(jié)能環(huán)保支出傾斜。2014年，各地方政府陸續(xù)壓縮三公經(jīng)費(fèi)支出。例如，浙江降低30%、北京降低12.67%、上海降低11.2%、河北降低6%，江蘇、寧夏、青海降低5%等。在落實(shí)中央“八項(xiàng)規(guī)定”和“三公”經(jīng)費(fèi)只減不增政策背景下，2015年各省市“三公”、會(huì)議和培訓(xùn)費(fèi)用支出預(yù)算繼續(xù)下降。分省市來(lái)看，絕大多數(shù)省市強(qiáng)調(diào)“三公”支出“只減不增”，部分省市安排預(yù)算較2014年繼續(xù)大幅下降。例如，北京和上海“三公”預(yù)算降幅分別達(dá)14.9%和14.6%，廣東、山西、河北、湖南和新疆“三公”預(yù)算降幅也在5%以上。各級(jí)政府壓縮“三公”支出不可避免對(duì)相關(guān)行業(yè)形成沖擊，尤其是公務(wù)旅游、高端餐飲和奢侈品等行業(yè)。盡管隨著“三公”支出壓縮空間縮小，相關(guān)行業(yè)所受影響在邊際減弱，但相關(guān)消費(fèi)所受抑制短期不會(huì)消失，疊加政府控制一般預(yù)算支出拖累政府消費(fèi)，消費(fèi)可能受到更多來(lái)自財(cái)政支出變化的不利影響。

伴隨經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，高污染高消耗重工業(yè)持續(xù)反彈，生態(tài)環(huán)境持續(xù)承壓。2011年以后中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)放緩，環(huán)境污染問(wèn)題依然嚴(yán)峻，但環(huán)保相關(guān)財(cái)政支出增速快速下行。環(huán)保支出增加對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響是雙重的：一方面，相關(guān)財(cái)政支出增加直接帶動(dòng)相關(guān)投資支出，對(duì)經(jīng)濟(jì)形成一定支撐，2008年以來(lái)全國(guó)環(huán)境污染治理投資總額占GDP比重持續(xù)在1.5%以上，2014年更是超過(guò)1萬(wàn)億元;另一方面，環(huán)保相關(guān)財(cái)政支出增加通常伴隨環(huán)保政策更加嚴(yán)格，這可能對(duì)煤炭、鋼鐵和石油化工等高耗能高污染行業(yè)產(chǎn)出形成不利影響。

深化政府債務(wù)管理

根據(jù)43號(hào)文（《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》）等相關(guān)文件的要求，地方政府要著力清理甄別地方政府債務(wù)，并加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。具體包括：落實(shí)債務(wù)限額控制，嚴(yán)格限定舉債主體、程序和資金用途，推動(dòng)政府債務(wù)分類納入全口徑預(yù)算管理，將一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)分別納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算管理;逐步剝離融資平臺(tái)的融資職能，確保融資平臺(tái)政府債務(wù)余額不再增加;妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資，統(tǒng)籌資金確保政府債務(wù)管理改革的平穩(wěn)過(guò)渡;按照中央規(guī)定，統(tǒng)籌發(fā)行全市地方政府債券，同步開(kāi)展存量債務(wù)債券置換工作。

新《預(yù)算法》賦予了地方政府合法的舉債權(quán)利，但只能通過(guò)發(fā)行地方政府債的方式舉債。2015年中央和地方財(cái)政的赤字率從2014年的2.1%上升到2.3%，提高0.2%，赤字規(guī)模從1.35萬(wàn)億元提高到1.62萬(wàn)億元。其中，中央赤字1.12萬(wàn)億元，地方赤字0.5萬(wàn)億元。中央赤字比2014年提高1700億元，地方赤字比2014年提高1000億元。這意味著彌補(bǔ)赤字的地方政府債的發(fā)行量為5000億元，比2014年多1000億元。2014年地方政府債到期量為993億元，即4000億元發(fā)行量扣除到期后，凈增量為3007億元。

按照規(guī)定，一般地方政府債納入一般公共預(yù)算，發(fā)行額度受到赤字的約束，2015年是5000億元。而專項(xiàng)地方政府債納入政府性基金預(yù)算管理，以來(lái)政府性基金收入作為償還依靠。但無(wú)論一般地方政府債還是專項(xiàng)地方政府債，根據(jù)新《預(yù)算法》，地方政府舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。專項(xiàng)地方政府債的主要作用在于彌補(bǔ)政府性基金收支差額和置換存量的政府性債務(wù)。

一旦地方政府清理甄別完由財(cái)政兜底的政府性債務(wù)規(guī)模之后，這部分被財(cái)政部予以承認(rèn)的存量地方政府性債務(wù)，在到期后，是可以在財(cái)政部限定的額度范圍內(nèi)通過(guò)發(fā)行地方政府債的方式進(jìn)行展期的。比如一些存量地方政府債務(wù)之前可能是以貸款、城投企業(yè)債、非標(biāo)等形式存在的，融資利率相對(duì)較高，通過(guò)發(fā)行地方政府債的方式來(lái)進(jìn)行展期可以降低融資成本。但這種債務(wù)形式的轉(zhuǎn)換可能導(dǎo)致債券市場(chǎng)的供需關(guān)系發(fā)行變化，供給壓力上升。根據(jù)2013年的政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果，有2萬(wàn)多億元的政府性債務(wù)會(huì)在今年到期。如果考慮2013年后新增的地方政府債務(wù)，到期量會(huì)更多。而到期的政府性債務(wù)可能有相當(dāng)一部分要通過(guò)發(fā)行地方政府債的方式來(lái)進(jìn)行滾動(dòng)。因?yàn)榘凑招隆额A(yù)算法》的規(guī)定，地方政府債務(wù)只能通過(guò)發(fā)行地方政府債的方式來(lái)舉借，其他的融資途徑并不合法，除非財(cái)政部給予一定的過(guò)渡期。從這個(gè)角度而言，今年用于存量債務(wù)置換的地方政府債的發(fā)行量會(huì)很大，可能達(dá)到1萬(wàn)億元甚至超過(guò)1萬(wàn)億元。除了債務(wù)滾動(dòng)的專項(xiàng)地方政府債，用于彌補(bǔ)政府性基金預(yù)算收支差額也會(huì)需要發(fā)行專項(xiàng)地方政府債。比如2015年的預(yù)算報(bào)告中提到，“匯總中央和地方預(yù)算，全國(guó)政府性基金收入48873.38億元，下降3.5%，加上上年結(jié)轉(zhuǎn)收入720.72億元，地方政府專項(xiàng)債券1000億元，全國(guó)政府性基金收入總量為50594.1億元;全國(guó)政府性基金支出50594.1億元，增長(zhǎng)4.1%?！边@意味著彌補(bǔ)政府性基金收支差額的專項(xiàng)地方政府債發(fā)行1000億元?？紤]兩種用途的專項(xiàng)地方政府債的發(fā)行，這會(huì)增加地方政府債的總發(fā)行和總供給量，對(duì)債市造成一定壓力。

地方政府債主要用于解決純公益性項(xiàng)目的資金缺口。而如果地方政府的投資項(xiàng)目兼具一定的公益性和盈利性，那么可能適合發(fā)展PPP的模式來(lái)進(jìn)行融資和后續(xù)管理。從2014年以來(lái)，財(cái)政部就積極推動(dòng)PPP模式的立法和項(xiàng)目推動(dòng)，希望日后PPP能成為更廣泛更有效率的融資和投資模式。不少地方政府今年也積極推動(dòng)PPP模式，包括制定《關(guān)于推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確PPP推廣運(yùn)用的基本原則、實(shí)施路徑和管理機(jī)制，建立PPP項(xiàng)目庫(kù)，完善金融專家?guī)?，推進(jìn)試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，探索實(shí)施存量項(xiàng)目和新建項(xiàng)目運(yùn)用PPP的機(jī)制。

從各省2015年財(cái)政預(yù)算報(bào)告來(lái)看，僅有5個(gè)省沒(méi)有提到PPP，而提到PPP的省市，主要目的在于創(chuàng)新籌措資金渠道、用活財(cái)政資金等目的。如具體探討PPP于政府預(yù)算/融資模式探討、創(chuàng)新投融資體制機(jī)制、深化政府債務(wù)管理/各項(xiàng)財(cái)稅改革、將財(cái)政資金“用活”等章節(jié)處提及，強(qiáng)調(diào)注重財(cái)政資金使用與運(yùn)用金融工具相結(jié)合，通過(guò)基金、PPP等多種形式，多渠道籌措經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金，放大財(cái)政資金的使用效益，或旨在通過(guò)PPP模式著力解決公共建設(shè)資金不足問(wèn)題。

多地下發(fā)PPP合作指導(dǎo)意見(jiàn)，研究PPP實(shí)施的項(xiàng)目范圍和論證，確立項(xiàng)目流程、優(yōu)惠政策和保障措施等，部分省市表明為PPP等政府與社會(huì)合作的新模式優(yōu)先安排預(yù)算;并著手進(jìn)行項(xiàng)目篩選，部分省市推出試點(diǎn)推薦項(xiàng)目，主要集中于交通運(yùn)輸、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的行業(yè)領(lǐng)域是目前試點(diǎn)項(xiàng)目的主要方向。2014年9月以來(lái)，福建省、河南省、江西省、河北省、湖南省、安徽省、江蘇省、四川省、浙江省省人民政府或省財(cái)政廳相繼出臺(tái)了關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)或通知，根據(jù)各省的行業(yè)分類主要有以下幾類項(xiàng)目：基礎(chǔ)設(shè)施（污水處理、垃圾焚燒、停車場(chǎng)、公園、環(huán)境治理，其中污水處理項(xiàng)目一半以上）、交通（高速公路、道路、城市軌道交通、機(jī)場(chǎng)）、社會(huì)事業(yè)（學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老設(shè)施）、水務(wù)（主要是指供水）、園區(qū)工業(yè)地產(chǎn)及旅游。其中總投資金額最高的為交通領(lǐng)域，計(jì)劃總投資額3128億元，金額占比達(dá)到72%，而基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目總數(shù)為77個(gè)，項(xiàng)目數(shù)占比為54%。

同時(shí)，安徽、山西、黑龍江、湖南、陜西等省市提到“創(chuàng)新機(jī)制支持保障性安居工程建設(shè)，利用PPP模式或政府購(gòu)買服務(wù)方式盤活存量房，引導(dǎo)社會(huì)資本參與保障性住房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理”。

（作者單位：中國(guó)國(guó)際金融有限公司）