“地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度研究”課題組

加快建立健全生態(tài)補償制度，是黨中央、國務(wù)院做出的重大決策，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要制度保障。橫向生態(tài)補償作為生態(tài)補償中的有機組成部分，對于調(diào)整生態(tài)關(guān)系密切地區(qū)間的利益關(guān)系，促進生態(tài)保護的經(jīng)濟外部性內(nèi)部化，走出一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展之路具有重要意義。

一、橫向生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵和特點

（一）生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵

生態(tài)補償概念起源于生態(tài)學理論，最初專指自然生態(tài)補償?shù)姆懂牎?991年版的《環(huán)境科學大辭典》將自然生態(tài)補償（Natural Ecological Compensation）定義為生物有機體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時，所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力，或者可以看作生態(tài)負荷的還原能力。20世紀90年代以來，生態(tài)補償被引入社會經(jīng)濟領(lǐng)域，更多地被理解為一種資源環(huán)境保護的經(jīng)濟刺激手段。在國家政府文件中，首先提出生態(tài)補償概念的是1997年11月由原國家環(huán)?？偩职l(fā)布的《關(guān)于加強生態(tài)保護工作的意見》，該意見提出按照“誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償”的方針積極探索生態(tài)環(huán)境補償機制。李文華、井村秀文等（2006）通過專項研究較為系統(tǒng)地指出，生態(tài)補償就是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排，廣義的生態(tài)補償既包括對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護所獲得效益的獎勵或破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償，也包括對造成環(huán)境污染者的收費;而狹義的生態(tài)補償則主要是指前者，即對人類行為產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境正外部性所給予的補償。國外一般將生態(tài)補償稱作生態(tài)服務(wù)付費（Payment for Ecological/Environmental Services，PES），這主要是由于國外有著相對完善的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度以及健全的市場體系，生態(tài)服務(wù)可以作為一種商品進行市場交易，即使用生態(tài)產(chǎn)品要支付一定的費用。

（二）橫向生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵

橫向生態(tài)補償是一個新的概念，目前在國內(nèi)外還沒有系統(tǒng)的研究，也缺乏權(quán)威的統(tǒng)一表述，只是在一些地方開展了具有橫向生態(tài)補償特點的實踐。2013年11月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第十四部分專門就“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”做了具體的安排，其中在關(guān)于自然資源與生態(tài)保護制度建設(shè)方面，首次明確要求“推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”。隨后，在2014年中央政府工作報告中，提出要“推動建立跨區(qū)域、跨流域生態(tài)補償機制”。這是我國從中央層面最早對橫向生態(tài)補償提出要求。在學術(shù)研究中，目前還沒有專門針對橫向生態(tài)補償?shù)南到y(tǒng)研究，但是在有關(guān)生態(tài)補償?shù)难芯恐?，有時會涉及到橫向生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容。李文華和王金南（2006）等學者認為，橫向生態(tài)補償（Horizontal Ecological Compensation，HEC）是生態(tài)補償（Ecological Compensation，EC）中的一種重要方式，可以有效調(diào)節(jié)生態(tài)保護區(qū)與生態(tài)受益區(qū)之間的利益關(guān)系，加強生態(tài)系統(tǒng)保護和促進生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)利用。本研究認為，橫向生態(tài)補償是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)為目的，通過采用公共政策或市場化手段將生態(tài)保護的外部性內(nèi)部化，調(diào)節(jié)不具有行政隸屬關(guān)系的地區(qū)與地區(qū)之間利益關(guān)系的制度安排。

（三）橫向生態(tài)補償?shù)奶攸c

1、生態(tài)受益區(qū)與生態(tài)保護區(qū)之間不具有行政隸屬關(guān)系

橫向生態(tài)補償最為顯著的特點就是在不具有行政隸屬關(guān)系的生態(tài)受益區(qū)與生態(tài)保護區(qū)之間開展生態(tài)補償。在具體實踐中，生態(tài)保護區(qū)與生態(tài)受益區(qū)之間既可以是平行關(guān)系，比如省與省之間、地級市與地級市之間、縣與縣之間、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間，也可以是斜向的關(guān)系，比如省與地市之間、地市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間等，只要是生態(tài)受益區(qū)與生態(tài)保護區(qū)之間在行政管理上不具有隸屬關(guān)系，就屬于橫向生態(tài)補償?shù)姆懂牎?/p>

2、生態(tài)受益區(qū)與生態(tài)保護區(qū)之間利益關(guān)系明確

之所以能夠開展橫向生態(tài)補償，就是因為生態(tài)受益區(qū)與生態(tài)保護區(qū)之間具有非常密切的利益關(guān)系，生態(tài)受益主體非常明確。生態(tài)受益區(qū)能夠非常明確的感受到生態(tài)保護區(qū)生態(tài)保護所產(chǎn)生的經(jīng)濟外部性，比如河流的下游地區(qū)與河流的上游地區(qū)之間，調(diào)水工程的受水區(qū)與送水區(qū)之間，飲用水源區(qū)與毗鄰的水源涵養(yǎng)區(qū)之間等。生態(tài)受益區(qū)對生態(tài)保護區(qū)加強生態(tài)保護具有強烈的需求，而且生態(tài)受益區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平往往高于生態(tài)保護區(qū)的發(fā)展水平，具備開展橫向生態(tài)補償?shù)呢斄Α?/p>

3、主要采用市場化的手段

與縱向生態(tài)補償主要采取財政轉(zhuǎn)移支付、征收生態(tài)稅等手段不同的是，橫向生態(tài)補償一般是采取市場化手段。因為橫向生態(tài)補償主要在生態(tài)保護區(qū)與生態(tài)受益區(qū)之間利益關(guān)系非常明確的區(qū)域之間開展，生態(tài)保護經(jīng)濟外部性比較容易通過市場化手段內(nèi)部化。生態(tài)受益區(qū)和生態(tài)保護區(qū)之間可以通過自愿協(xié)商，以雙方都可以接受的額度開展橫向生態(tài)補償，既可以為生態(tài)保護區(qū)開拓生態(tài)保護資金來源渠道，也可以為生態(tài)受益區(qū)持續(xù)穩(wěn)定地享受生態(tài)產(chǎn)品提供保障。

4、參與主體相對較少

橫向生態(tài)補償?shù)姆秶饕谏鷳B(tài)利益關(guān)系明確的生態(tài)保護區(qū)和生態(tài)受益區(qū)之間，區(qū)域范圍相對較小，參與主體也相對較少。參與主體少有利于生態(tài)受益區(qū)與生態(tài)保護區(qū)之間就生態(tài)補償額度、生態(tài)補償方式開展協(xié)商，減少協(xié)商成本。如果參與主體過多，則相互之間的利益關(guān)系很難明確，相互之間協(xié)商的成本會大幅提高，而且難度也相應(yīng)提高。

二、地區(qū)間橫向生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)

（一）公共產(chǎn)品理論是明確補償主體的理論基礎(chǔ)

制度學派認為政府提供的公共利益通常被稱作公共產(chǎn)品，那些沒有購買公共產(chǎn)品的人不能排除在對這種產(chǎn)品的消費之外。學者們普遍認為生態(tài)產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品的屬性，在消費的時候具有非排他性和非競爭性的特征?；诜歉偁幮院头桥潘赃@兩大特征，生態(tài)保護普遍存在著“搭便車”和“公地悲劇”等現(xiàn)象，致使生態(tài)產(chǎn)品面臨供給不足和過度使用等問題。橫向生態(tài)補償制度將享受生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)受益區(qū)作為補償主體，在一定程度上彌補了生態(tài)產(chǎn)品非排他性特征的不足。生態(tài)受益區(qū)通過實施橫向生態(tài)補償，與生態(tài)保護區(qū)之間形成一種“俱樂部經(jīng)濟”，減少或避免生態(tài)保護中的“搭便車”和“公地悲劇”現(xiàn)象，使生態(tài)受益區(qū)和生態(tài)保護區(qū)在提供生態(tài)產(chǎn)品方面形成合力。

（二）產(chǎn)權(quán)理論是明確補償對象的法理基礎(chǔ)

我國在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域存在比較嚴重的“產(chǎn)權(quán)殘缺”，致使生態(tài)產(chǎn)品難以轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐罚嬖凇吧鷳B(tài)無價”的現(xiàn)象，人們可以近乎無償?shù)厥褂蒙鷳B(tài)產(chǎn)品。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)理論就是要將自然資源作為資產(chǎn)，并且要清晰界定自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，形成“四權(quán)分置”的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系。建立完善的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系需要明確自然資源資產(chǎn)的“主人”，進而明確生態(tài)產(chǎn)品的“主人”，這是明確補償對象的法理基礎(chǔ)。我國橫向生態(tài)補償在推進過程中面臨的最大困難就是生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)不明晰，通過完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，可以為明確補償對象提供法理支撐。

（三）生態(tài)產(chǎn)品價值理論是確定補償標準的依據(jù)

生態(tài)產(chǎn)品價值理論是生態(tài)文明制度建設(shè)中的重大理論創(chuàng)新。人類需求既包括對農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品的需求，也包括對清新空氣、清潔水源、宜人氣候等生態(tài)產(chǎn)品的需求。這些生態(tài)產(chǎn)品與其他產(chǎn)品一樣，是具有市場價值的，享用生態(tài)產(chǎn)品與享用其他產(chǎn)品一樣也要支付一定的成本。保護和擴大自然界提供生態(tài)產(chǎn)品能力的過程也是創(chuàng)造價值的過程，保護生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品的活動也是發(fā)展。橫向生態(tài)補償就是需要享用生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)為提供生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)提供補償，在一定程度上相當于購買生態(tài)產(chǎn)品，分擔生態(tài)產(chǎn)品的部分生產(chǎn)成本。生態(tài)產(chǎn)品的價值主要參考生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)在生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品時的生態(tài)環(huán)境投入成本和喪失的發(fā)展機會成本。生態(tài)產(chǎn)品價值的高低可以反映一個地區(qū)的生態(tài)重要性程度，并可以在一定程度上為確定橫向生態(tài)補償標準提供依據(jù)。生態(tài)產(chǎn)品價值既有自然形成的成分，也有人工投入的成分，因此，橫向生態(tài)補償并不能嚴格按照生態(tài)產(chǎn)品的價值進行補償，而應(yīng)該按照生態(tài)產(chǎn)品價值的變化情況合理確定補償標準，即根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)按照補償方的要求提供更好或更多的生態(tài)產(chǎn)品而額外增加的成本確定補償標準。

（四）外部性理論是選擇補償方式的主要依據(jù)

生態(tài)保護是一種具有正外部性的行為，實施過程中會引發(fā)兩種矛盾：一是較低的邊際社會成本與較高的邊際私人成本之間的矛盾，二是較高的邊際社會收益與較低的邊際私人收益之間的矛盾。在這兩種矛盾的作用下，生態(tài)保護往往以犧牲部分人的當前利益來獲取社會大范圍的長遠利益。針對如何解決外部性這一問題，經(jīng)驗研究表明要么依靠政府干預，要么依靠市場行為，兩種解決思路也被稱之為庇古手段和科斯手段。庇古手段強調(diào)政府的作用，主要通過稅收等相關(guān)的公共政策手段（比如財政補貼）實現(xiàn)生態(tài)保護的經(jīng)濟外部性內(nèi)部化，這種情況一般發(fā)生在生態(tài)保護區(qū)和生態(tài)受益區(qū)之間利益關(guān)系不明確、生態(tài)產(chǎn)權(quán)不明晰、談判成本很高的情況下。科斯手段強調(diào)市場的作用，認為在生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)明晰而且交易成本較低的情況下，可以通過生態(tài)保護區(qū)與生態(tài)受益區(qū)之間的協(xié)商，通過開展水權(quán)交易、碳匯交易、排污權(quán)交易等市場化手段將生態(tài)保護的經(jīng)濟外部性內(nèi)部化。

（五）法治理論是構(gòu)建補償監(jiān)管評估體系的主要依據(jù)

法治強調(diào)一個國家具備完善的法制體系并處于依法治理的狀態(tài)。法治理論強調(diào)一個國家要有完善的法制體系以及有相應(yīng)的立法、司法、行政執(zhí)法、監(jiān)督等機構(gòu)保障，使相關(guān)的法制內(nèi)容得到普遍接受和自覺遵守。法治理論注重公共權(quán)力行使的法定范圍、法定程序和濫權(quán)的責任追究，注重公民權(quán)益的保障、依法辦事、行政公開和司法公正。建立地區(qū)間橫向生態(tài)補償制度，要按照法治理論依法推進，構(gòu)建公平公正的監(jiān)管評估體系，確保橫向生態(tài)補償有法（規(guī)）可依、有法（規(guī)）必依、違法（規(guī)）必究、執(zhí)法（規(guī)）必嚴。首先要推進橫向生態(tài)補償制度化，并適時實現(xiàn)橫向生態(tài)補償法制化，其次要建立相應(yīng)的監(jiān)督評估體系，通過違法（規(guī)）必究和執(zhí)法（規(guī)）必嚴，確保補償方和受償方普遍接受并自覺遵守橫向生態(tài)補償制度。要按照公平公正公開的原則，為實施橫向生態(tài)補償構(gòu)建監(jiān)督主體多元化、監(jiān)督內(nèi)容明確化、責任追究嚴肅化、自我監(jiān)督和獨立第三方監(jiān)督有機結(jié)合的監(jiān)管評估體系。

三、推進與橫向生態(tài)補償制度相關(guān)的配套改革

（一）推進現(xiàn)行財政體制改革

自1994年我國進行分稅制改革以來，地方政府的財政收入顯著下降，與其支出責任不相匹配，致使生態(tài)保護區(qū)的地方政府缺乏足夠的生態(tài)建設(shè)資金。為積極發(fā)揮地方政府在生態(tài)補償項目中的主觀能動性，調(diào)整和規(guī)范中央與地方、地方各級政府間的收支關(guān)系，建立健全與事權(quán)相匹配的財稅體制，使財力與支出責任相匹配。在此基礎(chǔ)上，可以積極探索具有橫向生態(tài)補償特點的橫向財政轉(zhuǎn)移支付方式，建立縱橫交錯的生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付體系。

（二）建立由上級政府牽頭的橫向轉(zhuǎn)移支付機構(gòu)

從我國橫向轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)有實踐情況看，能夠突破地方行政轄區(qū)限制開展跨省生態(tài)補償?shù)膮^(qū)域通常都有中央政府相關(guān)職能部門的牽頭或組織，比如三峽庫區(qū)的對口支援，上級政府在橫向轉(zhuǎn)移支付制度中有著非常重要的組織、引導協(xié)調(diào)作用。因此，若要建立起突破地方行政區(qū)域限制的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，必須有一個負責日常事務(wù)的組織機構(gòu)，由上級政府相關(guān)部門的代表及各地方政府派出的代表共同組成。上級政府負責組織牽頭地方政府之間的談判、協(xié)商并對達成生態(tài)補償意向的轉(zhuǎn)移支付資金進行監(jiān)督，將我國現(xiàn)有的橫向生態(tài)補償納入到常規(guī)的轉(zhuǎn)移支付制度之中。

（三）完善政績考核標準

要體現(xiàn)生態(tài)價值，建立“綠色GDP”考核制度?！熬G色GDP”制度能夠更確切地說明經(jīng)濟增長與社會發(fā)展的數(shù)量與質(zhì)量的對應(yīng)關(guān)系，從而有助于提高區(qū)域環(huán)保意識。要完善現(xiàn)有的政績考核制度。應(yīng)該根據(jù)各個區(qū)域不同層面的重要性來建立不同的政績考核制度。例如，流域上游地區(qū)最為關(guān)鍵的是保護生態(tài)環(huán)境，應(yīng)當以環(huán)境質(zhì)量的改善為主要考核指標，下游的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)則以GDP、單位GDP資源消耗為指標考察區(qū)域發(fā)展的速度和質(zhì)量。對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)實施生態(tài)優(yōu)先的政績考核體系，突出對其生態(tài)環(huán)境保護的考核，弱化其經(jīng)濟增長、城鎮(zhèn)化水平的考核。

（本文為宏觀院2014年度重點課題“地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度研究”階段性成果）

（執(zhí)筆：賈若祥、高國力，國家發(fā)展改革委國地所）