潘華

目前，大城市人口規(guī)模過(guò)大、中小城市人口吸納能力不足是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的突出問(wèn)題。對(duì)此，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化我國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向。從國(guó)際視角來(lái)看，中小城市不僅是世界各國(guó)尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)體系的主體，同時(shí)也是其吸納城市人口的主體。從許多國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程來(lái)看，中小城市的人口增長(zhǎng)和流動(dòng)呈現(xiàn)出一定的階段性特征。

一、國(guó)外中小城市人口增長(zhǎng)和流動(dòng)的特征

（一）城鎮(zhèn)化初期：農(nóng)村人口的流入推動(dòng)中小城市人口不斷增長(zhǎng)

1、歐美工業(yè)化國(guó)家：工業(yè)革命和“農(nóng)業(yè)革命”是中小城市人口增長(zhǎng)的雙引擎

一般而言，城鎮(zhèn)化初期指的是城鎮(zhèn)化率低于30%的階段。在這一階段，工業(yè)革命是歐美工業(yè)化國(guó)家中小城市人口不斷增長(zhǎng)最為重要的推動(dòng)力。以英國(guó)和美國(guó)為例。1840年之前，英國(guó)處于城鎮(zhèn)化初期。隨著工業(yè)革命的推進(jìn)，英國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，直接后果就是就業(yè)人口分布的變化。具體而言，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化增加了城鎮(zhèn)地區(qū)的就業(yè)機(jī)會(huì)，越來(lái)越多的農(nóng)村人口選擇進(jìn)城務(wù)工。此后，英國(guó)出現(xiàn)了工業(yè)集中化的趨勢(shì)，包括曼徹斯特、格拉斯哥、伯明翰在內(nèi)的一大批中小城市如雨后春筍般地建立起來(lái)。

從18世紀(jì)70年代到20世紀(jì)初，美國(guó)處于城鎮(zhèn)化初期。在這一時(shí)期，美國(guó)的工業(yè)革命進(jìn)程快速推進(jìn)，東部和五大湖區(qū)的工業(yè)資本主義發(fā)展尤為迅速，以這一區(qū)域?yàn)楹诵牡闹圃鞓I(yè)區(qū)逐漸形成，大批農(nóng)村人口向這一區(qū)域聚集，形成了以紐約和芝加哥為中心的中小城市群。此外，美國(guó)的鐵路網(wǎng)建設(shè)在這一時(shí)期取得了快速發(fā)展，鐵路的“西進(jìn)運(yùn)動(dòng)”不斷強(qiáng)化中西部地區(qū)和東部地區(qū)之間的聯(lián)系，促使作為貿(mào)易與服務(wù)中心的許多新興中小城市在中西部地區(qū)不斷涌現(xiàn)。需要指出的是，國(guó)際移民也是美國(guó)城鎮(zhèn)化初期中小城市人口增長(zhǎng)的重要來(lái)源，原因是：在這一階段，有數(shù)千萬(wàn)國(guó)際移民涌入美國(guó)，這些人中從事農(nóng)業(yè)的只占16%，絕大部分轉(zhuǎn)移到了包括中小城市在內(nèi)的城市地區(qū)。

此外，“農(nóng)業(yè)革命”是歐美工業(yè)化國(guó)家城鎮(zhèn)化初期中小城市人口不斷增長(zhǎng)的另外一個(gè)重要推動(dòng)力。同樣以英國(guó)和美國(guó)為例。英國(guó)通過(guò)“農(nóng)業(yè)革命”完成了農(nóng)業(yè)的商品化和圈地運(yùn)動(dòng)，農(nóng)民階層不斷分化，自耕農(nóng)消失。除少數(shù)移居國(guó)外之外，大多數(shù)人流入城市成為工人，從而促進(jìn)英國(guó)中小城市人口的增長(zhǎng)。在城鎮(zhèn)化初期，美國(guó)的農(nóng)業(yè)一直保持著較快的發(fā)展勢(shì)頭，這不僅解決了城鎮(zhèn)化過(guò)程的糧食安全問(wèn)題，同時(shí)也為推進(jìn)工業(yè)化提供了原材料和廣闊的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。19世紀(jì)60年代，美國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)了以畜力為動(dòng)力的半機(jī)械化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率迅速提高，為大批農(nóng)村勞動(dòng)力向中小城市轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件。

2、亞洲工業(yè)化國(guó)家：工業(yè)化和政府的政策引導(dǎo)是中小城市人口增長(zhǎng)的推動(dòng)力

與歐美工業(yè)化國(guó)家相比，以日本和韓國(guó)為代表的亞洲工業(yè)化國(guó)家的城鎮(zhèn)化初期階段歷時(shí)較短，但是中小城市人口增長(zhǎng)的速度卻非常迅速。在這一階段，日本和韓國(guó)中小城市人口的增長(zhǎng)主要源于以下兩個(gè)因素：

一是工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)。日本的城鎮(zhèn)化從20世紀(jì)20年代開(kāi)始起步，到1940年其城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到37.9%。也就是說(shuō)，日本的城鎮(zhèn)化初期階段歷時(shí)僅僅20年。在這一階段，日本的工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，越來(lái)越多的農(nóng)村勞動(dòng)力向工業(yè)城市集中，逐漸形成了包括京濱工業(yè)帶、中京工業(yè)帶、阪神工業(yè)帶和北九洲工業(yè)帶在內(nèi)的四大工業(yè)帶。在這些工業(yè)帶中，一大批中小城市開(kāi)始形成和壯大。韓國(guó)的城鎮(zhèn)化從1960年開(kāi)始起步，到1977年城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到50%。也就是說(shuō)，韓國(guó)在短短17年間已經(jīng)完成了從農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)的過(guò)渡。在這一階段，韓國(guó)大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向以首爾為核心的首都城市圈和東南海岸流動(dòng)，從而形成了包括大邱、釜山、仁川在內(nèi)的一大批中小城市。

二是政府的政策引導(dǎo)，即通過(guò)實(shí)施推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程的政策和措施促進(jìn)農(nóng)村人口向中小城市流動(dòng)。日本歷來(lái)非常重視發(fā)揮政府在工業(yè)發(fā)展和城市空間布局方面的作用。從明治時(shí)代開(kāi)始，日本中央政府就建立國(guó)家工業(yè)企業(yè)作為“導(dǎo)航工廠”，雖然后來(lái)轉(zhuǎn)為私營(yíng)，但是政府一直提供補(bǔ)助、保護(hù)措施和稅收優(yōu)惠。自20世紀(jì)60年代以來(lái)，韓國(guó)政府先后制定了六個(gè)五年計(jì)劃，經(jīng)濟(jì)保持較快的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，工業(yè)化水平迅速提高。1960年到1970年的十年間，韓國(guó)政府以原有的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、交通設(shè)施為基礎(chǔ)，逐漸形成了比較完善的漢城（首爾）—釜山鐵路沿線中心城市。在這一區(qū)域，勞動(dòng)密集型出口創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè)是發(fā)展的重點(diǎn)，由此吸引大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流向這些中心城市及周邊中小城市。20世紀(jì)70年代，中間產(chǎn)品、原材料以及資本密集型產(chǎn)品是韓國(guó)政府重點(diǎn)扶持的對(duì)象，由此形成了以釜山為中心的東南沿海經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村人口向中小城市流動(dòng)，促進(jìn)中小城市人口的不斷增長(zhǎng)。

需要指出的是，與西方工業(yè)化國(guó)家以“農(nóng)業(yè)革命”作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)不同，日本和韓國(guó)在城鎮(zhèn)化初期對(duì)農(nóng)業(yè)的重視程度不足，從而不利于中小城市的健康發(fā)展，這種情況直到城鎮(zhèn)化中期才有所調(diào)整。

3、發(fā)展中國(guó)家：以薄弱的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和工業(yè)基礎(chǔ)推動(dòng)中小城市人口的增長(zhǎng)

與工業(yè)化國(guó)家相比，許多發(fā)展中國(guó)家在20世紀(jì)50、60年代追求高速工業(yè)化的時(shí)候普遍忽視了農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，從而使中小城市發(fā)展缺乏牢固的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，而大量貧困的農(nóng)村人口涌入中小城市又導(dǎo)致一些發(fā)展中國(guó)家城市人口爆炸，出現(xiàn)所謂“過(guò)度城市化”的問(wèn)題，其中以拉美國(guó)家最為典型。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的過(guò)程中，許多拉美國(guó)家過(guò)于強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制而排斥政府作用，奉行土地私有制，加劇了農(nóng)村的土地兼并，迫使大量農(nóng)民因破產(chǎn)而涌入城市，導(dǎo)致大量的城市失業(yè)群體，導(dǎo)致貧民窟的產(chǎn)生和犯罪率的上升等社會(huì)不安定問(wèn)題。

與西方國(guó)家自主型工業(yè)化相比，許多發(fā)展中國(guó)家在被納入資本主義世界體系之后出現(xiàn)了“非工業(yè)化”的傾向，即成為西方國(guó)家推進(jìn)工業(yè)化的原材料產(chǎn)地和產(chǎn)品傾銷地，而本國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程非常緩慢。在這種情況下，許多發(fā)展中國(guó)家的中小城市主要是為出口型經(jīng)濟(jì)而建造，一般布局在沿海地帶，目的是為西方國(guó)家獲取原料和銷售產(chǎn)品提供服務(wù)。這一現(xiàn)象所導(dǎo)致的直接后果是這些城市的傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)相當(dāng)發(fā)達(dá)，但是制造業(yè)發(fā)展卻嚴(yán)重滯后，出現(xiàn)了“過(guò)度城市化”的問(wèn)題。比如，到20世紀(jì)70年代中期，拉美地區(qū)城鎮(zhèn)人口在總?cè)丝谥兴嫉谋戎匾呀?jīng)達(dá)到60%，但是在工業(yè)部門就業(yè)的勞動(dòng)力在勞動(dòng)總?cè)丝谥兴嫉谋戎貐s低于30%。

（二）城鎮(zhèn)化中期：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)促進(jìn)中小城市人口快速增長(zhǎng)

1、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成為中小城市人口增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力

所謂城鎮(zhèn)化中期，指的是城鎮(zhèn)化率為30%—70%的階段。在這一階段，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是中小城市人口增長(zhǎng)和流動(dòng)的重要助推器。一方面，農(nóng)業(yè)技術(shù)的改進(jìn)和農(nóng)產(chǎn)品商品化程度的提高為中小城市人口的增長(zhǎng)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。在工業(yè)革命的推動(dòng)下，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提高，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量也隨之不斷增長(zhǎng)，從而為滿足日益增長(zhǎng)的城市人口的生活需要奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。以英國(guó)為例。從1520年到1801年的200多年間，英國(guó)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在農(nóng)村人口中所占的比例從80%下降到50%，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率卻提高了60%—100%。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高以及大農(nóng)場(chǎng)的建立，使英國(guó)能夠以越來(lái)越少的農(nóng)業(yè)人口養(yǎng)活日益增多的城市人口，從而為中小城市人口的快速增長(zhǎng)奠定了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。

另一方面，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化使越來(lái)越多的農(nóng)村勞動(dòng)力從土地的束縛中解放出來(lái)，這些農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移，從而推動(dòng)中小城市人口的快速增長(zhǎng)。以韓國(guó)為例。從20世紀(jì)70年代初開(kāi)始，為了解決城鎮(zhèn)化初期工農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重失調(diào)所引發(fā)的諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，韓國(guó)政府開(kāi)始實(shí)施“新村運(yùn)動(dòng)”。通過(guò)這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)，韓國(guó)不僅改善了農(nóng)民的基本生活條件，而且也提高了農(nóng)村的勞動(dòng)生產(chǎn)率，越來(lái)越多的韓國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開(kāi)始向包括中小城市在內(nèi)的城市地區(qū)轉(zhuǎn)移，由此推動(dòng)韓國(guó)中小城市人口的快速增長(zhǎng)。

2、快速推進(jìn)的工業(yè)化進(jìn)程帶動(dòng)中小城市人口的增長(zhǎng)

在城鎮(zhèn)化中期，快速推進(jìn)的工業(yè)化進(jìn)程成為帶動(dòng)國(guó)外中小城市人口增長(zhǎng)和流動(dòng)最為重要的引擎。首先，工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)加快了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的步伐，從而帶動(dòng)人口和勞動(dòng)力向作為重要產(chǎn)業(yè)聚集地的中小城市遷移。以日本為例，二戰(zhàn)結(jié)束后到20世紀(jì)70年代之前，日本處于城鎮(zhèn)化中期階段。在這一階段，鋼鐵、造船等重工業(yè)與化學(xué)工業(yè)不斷向?yàn)l臨太平洋的沿岸地區(qū)集中，由此帶動(dòng)運(yùn)輸、交通和信息等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而促使大量人口和勞動(dòng)力不斷流向該地區(qū)。這不僅帶動(dòng)包括東京、名古屋和大阪等大城市人口的快速增長(zhǎng)，同時(shí)也帶動(dòng)這些大城市周邊眾多中小城市人口的快速增長(zhǎng)，從而形成東京都市圈、名古屋都市圈和大阪都市圈這三大都市圈。

其次，“非均衡戰(zhàn)略”的實(shí)施帶動(dòng)大城市周邊中小城市人口的快速增長(zhǎng)和流動(dòng)。在推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，為獲得更高的發(fā)展速度和效益，許多國(guó)家在生產(chǎn)力布局和區(qū)域發(fā)展上普遍采取了“非均衡戰(zhàn)略”，即把有限的資本投入于少數(shù)大城市及其周邊地區(qū)，以實(shí)現(xiàn)最高的集聚效應(yīng)和最低的基礎(chǔ)設(shè)施單位成本，而外國(guó)資本的注入對(duì)這一過(guò)程也起到了推波助瀾的作用。在這種情況下，許多國(guó)家尤其是發(fā)展中國(guó)家的人口和工商業(yè)分布都很不平衡，由此形成以大城市甚至于特大城市為中心，并包含眾多中小城市（也被稱為衛(wèi)星城市）的大都市圈。在城鎮(zhèn)化中期，這些大都市圈內(nèi)的城市人口規(guī)模非常巨大而且增長(zhǎng)迅速。比如，墨西哥的墨西哥城都市圈就是一個(gè)以墨西哥城聯(lián)邦區(qū)為中心，包括阿斯卡波特·薩爾科、古斯塔沃·阿·馬德羅和米格爾·伊達(dá)爾戈在內(nèi)的16個(gè)衛(wèi)星城市，它集中了墨西哥全國(guó)大約50%的工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)和銀行金融機(jī)構(gòu)，2010年人口超過(guò)了2000萬(wàn)，成為僅次于東京的第二大都市圈。

（三）城鎮(zhèn)化后期：大城市人口的回流促進(jìn)中小城市人口的增長(zhǎng)

1、產(chǎn)業(yè)布局分散化帶動(dòng)大城市人口向中小城市回流

所謂城鎮(zhèn)化后期，指的是城鎮(zhèn)化率超過(guò)70%的階段。在城鎮(zhèn)化中期，邊際產(chǎn)出遞增和集聚經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致資本不斷向大城市集中，從而帶動(dòng)大城市人口快速增長(zhǎng)。然而，到了城鎮(zhèn)化后期，大城市的發(fā)展提高了土地成本和環(huán)境成本。然而，隨著運(yùn)輸業(yè)的快速發(fā)展，運(yùn)輸成本逐漸下降，集聚經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)開(kāi)始減弱。在這種情況下，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)逐漸向大城市周邊地區(qū)擴(kuò)散，帶動(dòng)大城市人口向中小城市回流，從而使城鎮(zhèn)化逐漸從集中階段向分散階段轉(zhuǎn)變。以韓國(guó)、美國(guó)和日本為例。

為了解決由于人口過(guò)度向首爾和釜山這兩個(gè)大城市集中所引發(fā)的一系列問(wèn)題，韓國(guó)政府從1984年起開(kāi)始在城市空間開(kāi)發(fā)管控和經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控方面采取了分散化發(fā)展的措施，限制這兩座大城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局向周邊其他中小城市擴(kuò)散，以此帶動(dòng)這些中小城市的發(fā)展。此后，大城市城鎮(zhèn)人口占全國(guó)城鎮(zhèn)人口的比重開(kāi)始下降，而其他中小城市人口占全國(guó)城鎮(zhèn)人口的比重有所上升。2007年，首爾和釜山的城鎮(zhèn)人口占全國(guó)城鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎匾呀?jīng)從1985年的49.73%下降到31.35%。

從20世紀(jì)20年代開(kāi)始，美國(guó)就已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)大城市人口流向郊區(qū)的現(xiàn)象。這一現(xiàn)象出現(xiàn)的部分原因在于，隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張，大多數(shù)企業(yè)開(kāi)始從大城市轉(zhuǎn)向土地寬廣、空氣清新的大城市郊區(qū)和中小城市，帶動(dòng)中小城市（鎮(zhèn)）的發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)大城市人口向這些中小城市（鎮(zhèn)）轉(zhuǎn)移。1970年，美國(guó)中小城市人口已經(jīng)超過(guò)大城市人口。目前，美國(guó)中小城市的人口已經(jīng)占美國(guó)總?cè)丝诘南嘟话搿?/p>

從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，日本進(jìn)入了分散型城鎮(zhèn)化階段。這一階段的主要特征之一，就是制造業(yè)從包括東京在內(nèi)的大城市向中小城市轉(zhuǎn)移，大城市的部分人口也隨之流向中小城市，從而帶動(dòng)中小城市人口的增長(zhǎng)。

2、大城市發(fā)展面臨的諸多問(wèn)題促使人口向中小城市回流

在城鎮(zhèn)化后期，人口規(guī)模的過(guò)度膨脹、城市空間的過(guò)度擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)布局的過(guò)度集聚等因素導(dǎo)致一些國(guó)家的大城市在發(fā)展的過(guò)程中面臨諸多問(wèn)題，比如犯罪率居高不下、環(huán)境污染愈發(fā)嚴(yán)重、交通擁堵不堪等。面對(duì)這些問(wèn)題，大城市的部分人口選擇流向工作環(huán)境和居住環(huán)境更為優(yōu)越的中小城市，從而帶動(dòng)中小城市人口的增長(zhǎng)，出現(xiàn)所謂“逆城市化”的現(xiàn)象。

逆城市化現(xiàn)象首先開(kāi)始于北歐和西歐，隨后許多發(fā)達(dá)國(guó)家在20世紀(jì)七八十年代相繼出現(xiàn)這一現(xiàn)象。以英國(guó)為例。在20世紀(jì)60年代，英國(guó)伯明翰的人口減少了8%，倫敦的人口減少了54萬(wàn)。在1970年至1985年間，伯明翰、利茲、倫敦和曼徹斯特人口增長(zhǎng)率為負(fù)。在1985年至1995年這十年間，這幾個(gè)大城市的總?cè)丝谝不緵](méi)有增加。

二、啟示

（一） 以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)推動(dòng)農(nóng)村剩余人口向中小城市有序轉(zhuǎn)移

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化已經(jīng)邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平大幅提升。然而，與許多國(guó)家尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的總體水平仍然比較低，與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的要求之間仍然存在較大差距，主要表現(xiàn)在：我國(guó)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位仍然比較薄弱，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口在我國(guó)勞動(dòng)人口中所占比重仍然比較大。因此，應(yīng)大幅增加與實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化息息相關(guān)的技術(shù)投入和資本投入，大力推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)走規(guī)模化、專業(yè)化和集約化發(fā)展的道路，為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和促進(jìn)中小城市人口的增長(zhǎng)創(chuàng)造更加良好的條件。

（二）以新型工業(yè)化為動(dòng)力提升中小城市吸納人口的能力

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，工業(yè)化都是提升中小城市人口吸納能力的最為重要的動(dòng)力。從我國(guó)改革開(kāi)放三十多年來(lái)的實(shí)踐來(lái)看，以低科技含量、低經(jīng)濟(jì)效益、高資源消耗和高環(huán)境污染為主要特征的“舊型工業(yè)化”已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要。因此，應(yīng)大力推進(jìn)科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低和環(huán)境污染少的新型工業(yè)化。對(duì)于我國(guó)的中小城市而言，走新型工業(yè)化道路，提升人口吸納能力，關(guān)鍵在于：一是同步推進(jìn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，促進(jìn)人口增長(zhǎng)與工業(yè)化發(fā)展基本保持同步;二是堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，走出一條工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村、市民與農(nóng)民協(xié)調(diào)發(fā)展的道路;三是以信息化帶動(dòng)工業(yè)化，通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)的信息化改造實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展;四是發(fā)揮服務(wù)業(yè)尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在擴(kuò)大就業(yè)方面的積極效應(yīng)。

（三） 以產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)為抓手推動(dòng)人口向中小城市合理聚集和流動(dòng)

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)是推動(dòng)中小城市人口增長(zhǎng)和流動(dòng)的重要手段。與大城市相比，目前我國(guó)中小城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)對(duì)就業(yè)人口的吸納能力相對(duì)有限，從而導(dǎo)致中小城市對(duì)人口的吸引力明顯不足。因此，應(yīng)大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的步伐，將部分產(chǎn)業(yè)合理有序地向中小城市轉(zhuǎn)移，充分發(fā)揮中小城市在吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和分流大城市人口等方面的作用，促進(jìn)人口向中小城市合理聚集和流動(dòng)。

（四）以清除制度性阻礙和實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)創(chuàng)造人口向中小城市合理流動(dòng)的良好環(huán)境

國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，制度環(huán)境和公共服務(wù)水平是影響人口向中小城市流動(dòng)的兩個(gè)重要因素。以公平和公正為基礎(chǔ)的制度環(huán)境不僅可以吸引人口向中小城市流動(dòng)，而且也是新移民能夠在中小城市安居樂(lè)業(yè)的重要保障。同時(shí)，優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的公共服務(wù)也是中小城市吸引外來(lái)人口的重要途徑。與此相比，目前我國(guó)許多中小城市對(duì)外來(lái)人口的流入仍然設(shè)置諸多制度性阻礙，如戶籍限制、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)歧視等。此外，我國(guó)多數(shù)中小城市的公共服務(wù)水平仍然較低，許多外來(lái)人口被排斥在基本公共服務(wù)的覆蓋范圍之外。上述因素的存在明顯降低了我國(guó)中小城市對(duì)外來(lái)人口的吸引力。因此，應(yīng)大力推進(jìn)中小城市的社會(huì)體制改革，以全面放開(kāi)中小城市落戶限制為突破口，徹底清除阻礙人口向中小城市合理流動(dòng)的制度性障礙。同時(shí)，將外來(lái)人口納入中小城市基本公共服務(wù)的覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，使其真正成為新市民。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委社會(huì)所）