周健奇

煤炭行業(yè)自2012年以來(lái)經(jīng)濟(jì)效益大幅下滑，煤炭企業(yè)普遍陷入困境，同時(shí)在調(diào)整和轉(zhuǎn)型中又面臨多方面障礙。2014年全國(guó)煤炭行業(yè)虧損面高達(dá)70%。以山西省為例，全省煤炭產(chǎn)銷量增速顯著放緩，企業(yè)盈利大幅下降，多數(shù)煤礦出現(xiàn)虧損。煤炭是山西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根基，行業(yè)上繳稅費(fèi)占全省財(cái)政收入比重在30%—40%之間，118萬(wàn)從業(yè)人員加上家屬的總?cè)藬?shù)占全省常駐人口的比重超過(guò)10%。煤炭行業(yè)如何順利脫困對(duì)山西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要，對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)行業(yè)在新常態(tài)下轉(zhuǎn)型升級(jí)也有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、山西煤炭行業(yè)發(fā)展形勢(shì)嚴(yán)峻

2014年，山西煤炭行業(yè)雖然總體保持盈利，但主要靠少數(shù)大型煤礦支撐，非煤業(yè)務(wù)多數(shù)虧損。整個(gè)行業(yè)實(shí)際已經(jīng)陷入困境。

（一）受經(jīng)濟(jì)增速放緩影響，山西煤炭行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益大幅下滑

2012年以來(lái)，我國(guó)煤炭供需格局發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。山西煤炭產(chǎn)量增速開(kāi)始迅速、大幅下降，從之前的10%以上下滑至2013年的6.9%，在2014年1—10月繼續(xù)降至2.1%，預(yù)計(jì)2015年的形勢(shì)依然不容樂(lè)觀。

行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益出現(xiàn)大幅回落。2011年，山西煤炭行業(yè)銷售收入增速約為45%，六大煤炭集團(tuán)（山西省國(guó)資監(jiān)管的六家煤炭企業(yè)大集團(tuán)，分別是（簡(jiǎn)稱）：同煤集團(tuán)、焦煤集團(tuán)、陽(yáng)煤集團(tuán)、潞安集團(tuán)、晉煤集團(tuán)、晉能集團(tuán)）利潤(rùn)合計(jì)261.92億元。2012年，全行業(yè)的銷售收入增速雖然沒(méi)有顯著下降，但利潤(rùn)降幅明顯，六大煤炭集團(tuán)的利潤(rùn)總和下滑至159.91億元。自2013年起，全行業(yè)銷售收入和利潤(rùn)開(kāi)始雙降。2014年1—10月，六大集團(tuán)原煤年產(chǎn)量均超過(guò)5000萬(wàn)噸，產(chǎn)量合計(jì)46173.7萬(wàn)噸，占全省煤炭行業(yè)總產(chǎn)量的比重為57.9%，占全國(guó)煤炭行業(yè)總產(chǎn)量的比重為14.61%，銷售收入增速僅為0.9%;利潤(rùn)為13億元，同比下降92.9%;六大煤炭集團(tuán)的利潤(rùn)合計(jì)不足25億元，降幅接近60%。

企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債高企，資金壓力不斷加重。2014年六大煤炭集團(tuán)資產(chǎn)合計(jì)約11971億元，各家企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)80%以上，合計(jì)總資產(chǎn)回報(bào)率僅有0.2%。山西煤炭行業(yè)在經(jīng)營(yíng)形勢(shì)嚴(yán)峻時(shí)期進(jìn)入了銀行貸款還本付息的高峰期，如晉能集團(tuán)2014年的財(cái)務(wù)費(fèi)用達(dá)到了75億元。今后企業(yè)間接融資的難度無(wú)疑會(huì)加大。煤企轉(zhuǎn)型升級(jí)的資金壓力將進(jìn)一步加重。

（二）業(yè)務(wù)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題非常突出，多數(shù)煤礦虧損，多數(shù)非煤業(yè)務(wù)虧損

六大煤炭集團(tuán)中，多數(shù)煤礦出現(xiàn)虧損。如同煤集團(tuán)，只有兩個(gè)煤礦盈利，盈利礦產(chǎn)量?jī)H占集團(tuán)總產(chǎn)量的10%;陽(yáng)煤集團(tuán)，虧損煤礦超過(guò)半數(shù)，集團(tuán)超過(guò)70%的利潤(rùn)來(lái)自于少數(shù)大礦。另外，山西煤企基本實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)多元化發(fā)展，但非煤業(yè)務(wù)大多成為了企業(yè)包袱，有些集團(tuán)的非煤業(yè)務(wù)甚至全面虧損。如焦煤集團(tuán)，五大非煤業(yè)務(wù)只有物流貿(mào)易盈利;潞安集團(tuán)八個(gè)主要非煤業(yè)務(wù)中只有兩個(gè)盈利，具體見(jiàn)表1。

二、企業(yè)轉(zhuǎn)型存在多方面的制約

山西煤炭企業(yè)積極探索轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，但面臨多方面的制約，主要包括以下幾點(diǎn)：

（一）沉重社會(huì)負(fù)擔(dān)加重企業(yè)的成本劣勢(shì)

山西煤炭資源儲(chǔ)量豐富、質(zhì)量?jī)?yōu)良，但山西煤炭行業(yè)開(kāi)采年限長(zhǎng)、地質(zhì)條件復(fù)雜，國(guó)有煤企員工人數(shù)眾多，噸煤成本相對(duì)較高。例如六大煤炭集團(tuán)的噸煤成本最低也要270—280元/噸，遠(yuǎn)高于陜北、鄂爾多斯等地區(qū)的150元/噸左右的水平。

山西煤企承擔(dān)了大量的社會(huì)負(fù)擔(dān)，主要包括企業(yè)辦社會(huì)支出、行政性任務(wù)支出、公益性支出等。表2列舉了六大煤炭集團(tuán)承擔(dān)的部分社會(huì)負(fù)擔(dān)。這些社會(huì)負(fù)擔(dān)加重了山西煤炭的成本劣勢(shì)，侵占了企業(yè)利潤(rùn)。以2013年為例，企業(yè)社會(huì)負(fù)擔(dān)支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出企業(yè)利潤(rùn)總額，具體見(jiàn)表2。

（二）煤炭業(yè)務(wù)“退”“進(jìn)”都存在制度障礙

煤炭企業(yè)在業(yè)務(wù)調(diào)整中存在障礙，企業(yè)難以通過(guò)退老礦、育新礦實(shí)現(xiàn)“新老交替”，結(jié)構(gòu)性困局難以破解。

國(guó)資退出機(jī)制不完善，低效煤礦難以退出。一是煤礦破產(chǎn)涉及國(guó)資注銷和評(píng)估，操作層面制度不完善，實(shí)施周期長(zhǎng)、難度大;二是破產(chǎn)成本高，企業(yè)難以獨(dú)立負(fù)擔(dān)，寧愿長(zhǎng)期“失血”也不愿意一次性解決;三是即使實(shí)施煤礦破產(chǎn)，由于地方財(cái)力不足，后續(xù)社會(huì)負(fù)擔(dān)依然由煤企負(fù)擔(dān)，企業(yè)感覺(jué)“破”與“不破”都很難。

行政審批手續(xù)繁雜，已成為企業(yè)利潤(rùn)主體的高效礦井資源難以接續(xù)。審批事項(xiàng)包括采礦許可、土地、環(huán)保等諸多事項(xiàng)，橫向涉及發(fā)展改革、環(huán)保、國(guó)土、煤炭、安監(jiān)、地質(zhì)、水利、工商、稅務(wù)等多部門，縱向涉及國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)各個(gè)層級(jí)，周期長(zhǎng)、程序繁雜，企業(yè)難以依托高效礦井接續(xù)企業(yè)發(fā)展。

（三）以煤為基的多元業(yè)務(wù)發(fā)展受電力壟斷體制制約

山西煤企立足資源優(yōu)勢(shì)，走的是“以煤為基，多元化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)煤炭資源高效綜合利用”的發(fā)展道路，將煤炭資源“吃干榨凈”，既提高了資源的就地轉(zhuǎn)化率和利用率，也減少了項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的破壞。在這種煤炭綜合利用發(fā)展模式中，發(fā)電是必不可少的中間環(huán)節(jié)。發(fā)電既是煤炭綜合利用和提高附加值的重要業(yè)務(wù)，又是其它綜合利用業(yè)務(wù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

當(dāng)前的電力壟斷體制制約了煤炭資源的綜合開(kāi)發(fā)利用。煤企的公用發(fā)電機(jī)組不能直接為業(yè)務(wù)組合中的循環(huán)綜合利用項(xiàng)目供電，企業(yè)必須以較低價(jià)格上網(wǎng)，以高價(jià)格買回，導(dǎo)致相互配套發(fā)展的業(yè)務(wù)組合無(wú)法實(shí)現(xiàn)整體盈利。如陽(yáng)煤集團(tuán)坑口電站2014年度電成本0.29元，上網(wǎng)電價(jià)每度0.3392元，循環(huán)項(xiàng)目回購(gòu)電價(jià)為每度0.5036元。這“一上一回”，循環(huán)綜合利用項(xiàng)目每用一度電就要虧損0.4544元。此外，由于電網(wǎng)分配的發(fā)電量指標(biāo)不足，多數(shù)煤炭企業(yè)發(fā)電機(jī)組利用小時(shí)數(shù)都比較低，如陽(yáng)煤集團(tuán)發(fā)電機(jī)組2014年有7個(gè)月停機(jī)。

（四）煤炭流通環(huán)節(jié)發(fā)展滯后成為山西煤企參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的短板

在“黃金十年”期，煤炭供不應(yīng)求，山西對(duì)流通環(huán)節(jié)實(shí)行了“名為市場(chǎng)化，實(shí)為行政性”的管理體制，其本質(zhì)就是加強(qiáng)行政性的管理。山西煤炭流通體制改革起步較早，1983年成立了全國(guó)最大的煤炭經(jīng)銷企業(yè)煤炭運(yùn)銷總公司（晉能集團(tuán)前身）;1993年成立了全國(guó)第一家煤炭交易中心太原煤炭交易市場(chǎng)（中國(guó)太原煤炭交易中心前身）。但山西并沒(méi)有扎實(shí)推進(jìn)煤炭流通市場(chǎng)化改革。晉能集團(tuán)成為了山西煤炭公路外運(yùn)的壟斷者，交易中心以山西省政府直屬正廳級(jí)事業(yè)單位的身份壟斷了所有經(jīng)鐵路外運(yùn)的煤炭交易。

運(yùn)輸和交易是煤炭流通環(huán)節(jié)的兩大基礎(chǔ)領(lǐng)域。山西煤炭流通環(huán)節(jié)在行政化管理主導(dǎo)下，難以有效發(fā)揮生產(chǎn)與消費(fèi)之間的橋梁和潤(rùn)滑作用。山西煤企也因此缺少流通環(huán)節(jié)的服務(wù)支撐，不能與消費(fèi)市場(chǎng)很好地銜接，導(dǎo)致山西煤炭的資源價(jià)值得不到充分體現(xiàn)，行業(yè)發(fā)展受市場(chǎng)波動(dòng)影響較大。

在煤炭供不應(yīng)求時(shí)期，流通環(huán)節(jié)的主要任務(wù)是將開(kāi)采的煤炭外運(yùn)出省，因此問(wèn)題并不突出。但煤炭市場(chǎng)供需格局改變之后，流通不暢的問(wèn)題開(kāi)始凸顯。煤企需要轉(zhuǎn)變以前的“挖煤不愁賣”理念，走“精益供應(yīng)”之路，更好地服務(wù)客戶，提高市場(chǎng)占有率。目前，雖然山西煤炭流通環(huán)節(jié)管理體制改革已全面啟動(dòng)（2014年11月，《山西省煤炭焦炭公路銷售體制改革方案》正式發(fā)布，晉能集團(tuán)從當(dāng)年12月1日起不再代政府行使相關(guān)權(quán)力。煤炭交易中心的業(yè)務(wù)模式也面臨著重大變革），但“業(yè)務(wù)行政化、資源碎片化”的現(xiàn)狀依然存在，阻礙了煤企提供精益化服務(wù)的創(chuàng)新，不能提升產(chǎn)品附加值和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

（五）行政合并形成的企業(yè)集團(tuán)未實(shí)現(xiàn)有效整合

六大煤炭集團(tuán)都是經(jīng)行政合并而成（山西的重組可以分為兩類：一是幾個(gè)集團(tuán)合并成立新公司，如焦煤集團(tuán)、晉能集團(tuán);二是將多個(gè)實(shí)體資產(chǎn)劃入某個(gè)實(shí)體集團(tuán)，如同煤集團(tuán)、陽(yáng)煤集團(tuán)、潞安集團(tuán)、晉煤集團(tuán)）的特大型企業(yè)集團(tuán)，規(guī)模上進(jìn)入了世界500強(qiáng)行列。但是，“大而不強(qiáng)”特征明顯，例如業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，大量虧損業(yè)務(wù)和無(wú)效投資不能進(jìn)行調(diào)整和清理;集團(tuán)管控不到位，管理部門缺位和越位并存，各業(yè)務(wù)部門缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制;富余人員多，沒(méi)有得到合理安置和利用;人力資源結(jié)構(gòu)不合理，低技能員工和普通管理人員過(guò)多，需要安排的領(lǐng)導(dǎo)人員較多，技術(shù)和管理人才不足。

企業(yè)整合滯后的根源是國(guó)有企業(yè)改革不到位。一方面，國(guó)有資產(chǎn)管理體制不合理，無(wú)法對(duì)企業(yè)形成外在強(qiáng)約束。另一方面，企業(yè)改革需要解決大量歷史包袱和多年累積的矛盾，政府部門沒(méi)有提供全面的支持，企業(yè)管理層不敢輕舉妄動(dòng)，以免造成不良社會(huì)影響。

三、促進(jìn)煤炭行業(yè)改革脫困的建議

企業(yè)積極主動(dòng)調(diào)整和轉(zhuǎn)型是煤炭行業(yè)脫困的基礎(chǔ)。建議政府有關(guān)部門從煤企實(shí)際問(wèn)題出發(fā)，盡快解開(kāi)束縛企業(yè)“手腳”的“制度繩索”和卸除企業(yè)不合理負(fù)擔(dān)，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。

（一）減輕煤企社會(huì)負(fù)擔(dān)

我國(guó)煤企不僅面臨國(guó)內(nèi)供大于求的壓力，還面臨國(guó)外低成本煤炭的競(jìng)爭(zhēng)。行業(yè)脫困首先要從建立政企合作機(jī)制著手，解決社會(huì)負(fù)擔(dān)沉重的問(wèn)題。一是以煤炭行業(yè)為試點(diǎn)，清理各級(jí)政府的各種不合理收費(fèi)和攤派;二是分離企業(yè)辦社會(huì)職能，由省級(jí)政府出臺(tái)明確的政策，確保本省煤企的辦社會(huì)職能真正交由地方管理;三是借鑒淮南的成功經(jīng)驗(yàn)，充分考慮各地政府的財(cái)力，由省、市政府部門和煤企共同出資設(shè)立專項(xiàng)基金，持續(xù)對(duì)接受企業(yè)辦社會(huì)職能的地方和人員分流安置提供補(bǔ)助;四是可對(duì)企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)職能中具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的業(yè)務(wù)實(shí)施股權(quán)多元化，引入專業(yè)化的合作者參與或主導(dǎo)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和管理，建立市場(chǎng)化機(jī)制，但職工仍以原有人員為主。

（二）推動(dòng)體制改革，退出低效礦井、發(fā)展煤基產(chǎn)業(yè)園

山西煤炭行業(yè)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題具有普遍性，解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于通過(guò)推動(dòng)體制改革，實(shí)現(xiàn)“有退有擴(kuò)”，以“退”精干煤業(yè)，以“擴(kuò)”調(diào)整結(jié)構(gòu)。

首先，要退出低效礦井。與大范圍控制產(chǎn)能相比，促進(jìn)低效礦井退出更具公平性和長(zhǎng)期性。一是由省級(jí)政府針對(duì)具有資源不足、盈利能力不強(qiáng)、開(kāi)采條件不好等特征的低效礦井出臺(tái)退出政策，退出政策以關(guān)閉破產(chǎn)為主;二是積極爭(zhēng)取中央財(cái)政支持，設(shè)立專項(xiàng)退出基金對(duì)人員安置以及社保基金缺口提供補(bǔ)貼;三是以低效礦井退出為契機(jī)進(jìn)一步提高煤炭產(chǎn)業(yè)集中度。

其次，要擴(kuò)展高效業(yè)務(wù)。煤炭行業(yè)脫困必須打通煤企關(guān)鍵業(yè)務(wù)發(fā)展的瓶頸，建議以發(fā)展煤基產(chǎn)業(yè)園區(qū)為重點(diǎn)，加速相關(guān)改革進(jìn)程，擴(kuò)展高效業(yè)務(wù)。一是支持以千萬(wàn)噸級(jí)高效礦井為核心的煤基產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)“三提高”和“一優(yōu)化”，即提高市場(chǎng)抵御能力、提高低熱值煤資源價(jià)值、提高非煤業(yè)務(wù)盈利能力和優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu);二是支持的重點(diǎn)是已建或在建項(xiàng)目，原則上不再批準(zhǔn)建設(shè)新礦井;三是國(guó)家層面應(yīng)進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批程序，將部分權(quán)力下放，采取園區(qū)用地、用水、環(huán)保等內(nèi)容一體化審批和綜合利用項(xiàng)目一體化審批模式，現(xiàn)時(shí)審結(jié)，保障煤基產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的資源接續(xù);四是由省政府出面協(xié)調(diào)國(guó)家有關(guān)單位，在煤基產(chǎn)業(yè)園放開(kāi)煤企發(fā)展自備電廠的限制，或爭(zhēng)取在山西開(kāi)展大用戶直供電，促進(jìn)園區(qū)內(nèi)企業(yè)業(yè)務(wù)的一體化發(fā)展。

（三）建立高水平的現(xiàn)代煤炭流通體系

立足于當(dāng)前運(yùn)輸和交易環(huán)節(jié)的去行政化改革，建立高水平的現(xiàn)代煤炭流通體系。山西省政府的工作重點(diǎn)，建議：一是推動(dòng)太原煤炭交易中心回歸市場(chǎng)主體地位，逐步實(shí)現(xiàn)完全市場(chǎng)化，面向市場(chǎng)需求完善基于交易的信息平臺(tái)，通過(guò)戰(zhàn)略合作參與建設(shè)基于物流的園區(qū)平臺(tái)，通過(guò)上述兩大平臺(tái)的對(duì)接互動(dòng)，以商流服務(wù)帶動(dòng)全省煤炭物流服務(wù)升級(jí)，并依托商流和物流提升信息流服務(wù)，進(jìn)而帶動(dòng)金融服務(wù);二是在省內(nèi)煤炭流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)布局煤炭綜合物流園區(qū)，吸引高水平的物流服務(wù)企業(yè)入駐，構(gòu)建現(xiàn)代化的煤炭物流網(wǎng)絡(luò);三是依托煤炭交易中心建立全省煤炭信息網(wǎng)絡(luò)體系，依托綜合物流園區(qū)建立省煤炭?jī)?chǔ)配體系，通過(guò)兩大體系及時(shí)掌握全省煤炭市場(chǎng)信息。

（四）加快國(guó)有企業(yè)改革，提升大型煤炭集團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)力

依照國(guó)家提出的國(guó)企改革思路，加快大型煤炭集團(tuán)的改革。主要措施包括：加快國(guó)資管理體制改革，既要落實(shí)出資人職責(zé)，又要減少行政性干預(yù)，增強(qiáng)企業(yè)活力;積極推進(jìn)混合所有制，通過(guò)股權(quán)改革改進(jìn)企業(yè)治理;積極實(shí)施“三項(xiàng)制度”改革，真正實(shí)現(xiàn)“干部能上能下、薪酬能升能降、員工能進(jìn)能出”;推動(dòng)國(guó)企干部體制改革，實(shí)行職業(yè)經(jīng)理人制度，完善薪酬制度。以體制改革帶動(dòng)管理改革，包括完善集團(tuán)管控體制，改進(jìn)企業(yè)管理流程，加快集團(tuán)業(yè)務(wù)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)資源有效整合等等。

（作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心。袁東明、馬淑萍、許召元參與調(diào)研和討論）