李敏 盧同酈

新生代農(nóng)民工問題和中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關鍵問題是聯(lián)系在一起的。我們從2009年3月開始，對湖北農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的情況進行了抽樣調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)取得了一定的成效，但離政策設計者的初衷和農(nóng)民工的期望都還存在較大差距。很多農(nóng)民工雖然生活在城市，但由于享受權益的差異，對是否擁有城鎮(zhèn)戶口態(tài)度不一，出現(xiàn)了農(nóng)民工“想進大中城市進不來，能進中小城鎮(zhèn)卻不愿進”同時并存的現(xiàn)象。由此可見，農(nóng)民工變市民關鍵不在于戶口，而是同等待遇;戶口背后享受權益的內(nèi)容，才是影響農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)意愿的真正動因?！笆濉币?guī)劃提出，要穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務。如何讓農(nóng)民工在進城落戶的過程中，真正享受與城鎮(zhèn)居民同等的權益，是穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化的重大課題。

一、農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)政策執(zhí)行情況和城鄉(xiāng)戶籍權益差異分析

早在2008年，湖北就按照國務院《關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》精神，實施了以放寬城鎮(zhèn)落戶條件為主要內(nèi)容的“迎接新市民”工程。2009年3月開始我們選取武漢市東西湖區(qū)、黃石市、潛江市和赤壁市、洪湖市，分別作為省城、地級市、省直管市和縣級市的樣本，采取召開座談會、隨機走訪、問卷調(diào)查、網(wǎng)上調(diào)查等多種方法，獲得有效問卷2330份，其中：男性1610人，女性720人;40歲以下 1910人，40歲以上420人;文化程度高中以下1220人，高中（含）以上1110人;未婚920人，已婚1410人;家有農(nóng)村承包地1320人，無承包地1010人;打工1820人，個體戶和私營業(yè)主510人，調(diào)查樣本以新生代農(nóng)民工為主，基本上涵括了進城農(nóng)民工的各類人員。調(diào)研得到的基本印象：一是農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)已經(jīng)啟動但仍然任重道遠。目前，湖北已有42.8萬農(nóng)民工在就業(yè)地落戶成為新市民，但與1000多萬龐大的農(nóng)民工群體相比，進城落戶的新市民不到農(nóng)民工總數(shù)的5%，即使與省內(nèi)務工的340萬人數(shù)相比，也僅占12.5%。二是農(nóng)民工有無城鎮(zhèn)戶口，享受的權益有較大差距。同樣在城鎮(zhèn)工作、生活，已經(jīng)落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工基本享受到了與當?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權益，但更多沒有城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民工，則難以享受同等權益。調(diào)查表明，城鄉(xiāng)相比，有落戶城鎮(zhèn)意愿的農(nóng)民工占70%以上，新生代農(nóng)民工幾乎達100%。不同城鎮(zhèn)相比，農(nóng)民工落戶城市意愿與城市規(guī)模大小成正比，很多農(nóng)民工“想進大中城市進不來，能進中小城鎮(zhèn)卻不愿進”。

（一）城鄉(xiāng)戶籍之間的權益差別

城鄉(xiāng)戶籍的差異，主要是權益的差異。附加在戶口上的有就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、社保、衛(wèi)生、土地、參軍、消費、融資等諸多權益。目前城鎮(zhèn)和農(nóng)村戶口的權益各不相同，城鎮(zhèn)戶口有些權益優(yōu)于農(nóng)村戶口，農(nóng)村戶口有些權益優(yōu)于城鎮(zhèn)戶口，總的來說，城鎮(zhèn)戶口權益大于農(nóng)村戶口。由于經(jīng)濟實力的不同，提供公共服務的差異，戶口權益隨著城市級別的提高而增加（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城、地級市、省城逐級增加）。湖北省城鄉(xiāng)戶口主要權益的差距見表1、表2。

由表1可以看到，城鎮(zhèn)戶口享受權益優(yōu)于農(nóng)村戶口的12個項目主要權益。尤其在子女免費義務教育、住房、醫(yī)療等重要方面，農(nóng)村戶口無法享受與城鎮(zhèn)戶口同等的享受權益，差距較大，形成影響農(nóng)民工融入城市的巨大障礙。雖然農(nóng)村戶口也有優(yōu)于城鎮(zhèn)戶口的權益，但項目少于城鎮(zhèn)戶口享受權益優(yōu)于農(nóng)村戶口的權益。

由表2可以看到農(nóng)村戶口優(yōu)于城鎮(zhèn)戶口的權益有8項。

1、農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)后享有的權益

湖北“迎接新市民工程”規(guī)定，凡是符合落戶條件的農(nóng)村勞動者，由本人提出申請并提供合法固定住所的有效證明及縣以上勞動保障部門的就業(yè)證明，經(jīng)縣級公安機關審核批準，即可在就業(yè)所在地申辦本人、配偶、未成年子女和無獨立經(jīng)濟收入的子女遷移落戶手續(xù)，并享受與城鎮(zhèn)居民相同的就業(yè)和社會保障政策。

（1）享受與城鎮(zhèn)居民相同的就業(yè)和社會保障。

與用人單位簽訂勞動合同的新市民，按照規(guī)定納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會保障范圍。靈活就業(yè)的新市民，則按照城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保辦法參加各項社會保險。

（2）子女享受平等接受義務教育的權利。

按照“就地就近”原則，將新市民子女義務教育納入城鎮(zhèn)教育發(fā)展規(guī)劃，列入教育經(jīng)費預算。城鎮(zhèn)公辦學校對新市民子女與當?shù)貙W生同等對待，不加收任何費用。

（3）多渠道解決居住問題。

把新市民的居住問題納入城鎮(zhèn)住宅建設發(fā)展規(guī)劃，加大政府廉租房和經(jīng)濟適用房建設力度;將新市民納入城鎮(zhèn)居民住房保障范圍，用人單位和個人按規(guī)定繳存住房公積金。

2、沒有城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民工權益狀況

（1）勞動合同簽訂率低

簽訂勞動合同是保障農(nóng)民工權益的前提和基礎。勞動合同簽訂率的高低，主要取決于企業(yè)規(guī)模的大小，也與行業(yè)和政府監(jiān)管力度有關。大企業(yè)比小企業(yè)簽得多，制造業(yè)比服務行業(yè)簽得多，政府管得嚴的地方比管得松的地方簽得多。問卷調(diào)查1610人中，簽訂合同期限1年的220人，2年的120人，3年及以上的710人，三者占總數(shù)的65%;未簽合同的560人，占35%。很多農(nóng)民工反映，目前很多勞動合同是企業(yè)為了應付勞動部門的檢查簽訂的，企業(yè)隨意違反合同甚至中止合同的情況很普通，勞動合同還不能很好地保護他們的權益。

（2）勞動收入和待遇偏低

調(diào)查的2330名農(nóng)民工，月收入超過1800元的640人，1000—1800元的930人，600—1000元的680人，600元以下的80人。有的企業(yè)招工時承諾包吃包住，但實際伙食標準低，住宿條件簡陋，文化生活單調(diào);有的企業(yè)甚至隨意克扣、拖欠農(nóng)民工工資，對法律規(guī)定的福利、休假期間的加班工資都不能兌現(xiàn)。

（3）養(yǎng)老保險繳納率低

問卷調(diào)查的2330人中，辦理養(yǎng)老保險的只有1090人，占47%。養(yǎng)老保險辦理率低有多種原因，有的因企業(yè)為降低成本不愿意辦;有的農(nóng)民工因目前養(yǎng)老保險無法轉(zhuǎn)移續(xù)接不愿辦;部分青年農(nóng)民工認為繳納保險費時間太長、得不償失不愿辦;有的農(nóng)民工家庭負擔重，沒有多余的錢交養(yǎng)老保險。

（4）醫(yī)療保險有名無實

農(nóng)民工基本都在家鄉(xiāng)參加了農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險，但對常年在外的農(nóng)民工來說，新農(nóng)合有名無實，主要是新農(nóng)合對就診醫(yī)院的限制太嚴。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，新農(nóng)合主要用于大病住院統(tǒng)籌，只有少數(shù)地方試行了門診統(tǒng)籌?？床≡瓌t上要求在本縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和縣級醫(yī)院就診，且報銷比例不同，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院可報銷70%—80%，在本縣城醫(yī)院只能報30%，到市、省級醫(yī)院就診則基本上不能報銷，在外省看病更不能報銷。這些規(guī)定，使我省在省外、縣外務工的730多萬農(nóng)民工基本無法享受新農(nóng)合的實惠。

（5）與城鎮(zhèn)保障性住房無緣

目前保障性住房是農(nóng)民工最缺失的權益。問卷調(diào)查的2330人中，租房住1150人，住集體宿舍590人，住自家房370人（含早出晚歸回農(nóng)村住）?，F(xiàn)有政策規(guī)定：經(jīng)濟適用房和廉租房都只面向現(xiàn)有城鎮(zhèn)戶口的低收入住房困難家庭，農(nóng)民工不屬于保障對象?，F(xiàn)行的住房公積金制度雖然沒有把農(nóng)民工排除在外，但由于在單位繳納、轉(zhuǎn)移接續(xù)、提取使用等環(huán)節(jié)都存在諸多問題而難于推行，調(diào)查的農(nóng)民工沒有一個人享受了住房公積金。企業(yè)集資建房政策也將農(nóng)民工排斥在外。

（6）留守子女受教育兩頭牽掛

到2010年底，全省農(nóng)民工隨遷子女接受城鎮(zhèn)義務教育人數(shù)累計達30.1萬人，其中在公辦學校就讀的占83.8%。但仍然有些地方對農(nóng)民工子女進入公辦學校設置了“入學門檻”，規(guī)定了各種不同名目的限制條件，需要憑“五證”（暫住證、勞動用工合同或工商營業(yè)執(zhí)照、房屋產(chǎn)權證或一年以上租房協(xié)議、原籍開具的無監(jiān)護人證明、養(yǎng)老保險）辦理農(nóng)民工子女入學手續(xù)。農(nóng)民工子女享受城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教育資源的機會不多，對于城市的“好”學校，多數(shù)農(nóng)民工子女可望不可及。

（7）社會救助排斥農(nóng)民工

現(xiàn)行的城鎮(zhèn)社會救助制度只覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口，將農(nóng)民工排除在外。城市出臺的最低生活保障、失業(yè)保障、醫(yī)療救助、生活救助、殘疾人救助等制度，其享受對象都明確規(guī)定為“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民”，農(nóng)民工無緣享受。各種專項救助條件較為苛刻，覆蓋面很窄，幾乎都是圍繞城市最低生活保障制度開展的，通常只有生活標準在城市最低保障線下的城鎮(zhèn)家庭才能享受，與農(nóng)民工無緣。

農(nóng)民工作為一個特殊的群體，在城鄉(xiāng)之間游走和遷徙，一到危難時刻，企業(yè)又是減薪又是裁員，加上缺少社會救助，因此，很多農(nóng)民工心里非常缺少歸屬感。40歲以上的老農(nóng)民工，對城市存在著較嚴重的心理隔閡，多數(shù)希望葉落歸根，年老后回到農(nóng)村安度晚年。新生代農(nóng)民工則普遍希望能在大城市扎根，只有在大城市呆不下去，才回中小城鎮(zhèn)。多數(shù)新生代農(nóng)民工反映，由于沒有城市戶口，內(nèi)心深處仍然認為在城市生活處于一種“鑲嵌式”狀態(tài)，存在“心理孤島”現(xiàn)象。

二、農(nóng)民工在大中城市落戶的主要障礙及不愿落戶中小城鎮(zhèn)的原因分析

（一）農(nóng)民工“想進大中城市進不來”的主要障礙

越是大城市，對農(nóng)民工的吸引力越大，但同時進入障礙也越大。

1、顯性障礙——苛刻的“合法固定住所”條件

具有“合法固定住所、相對穩(wěn)定的職業(yè)或合法生活來源”，是湖北農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的準入門檻，這個門檻對防止大量貧困人員涌入城鎮(zhèn)有其必要性。但多數(shù)地方將具有“合法固定住所”限定為具有兩證（土地證、房產(chǎn)證）齊全的商品房，則阻擋了農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的步伐。大中城市房價高，農(nóng)民工買不起。受調(diào)查農(nóng)民工95%在城市沒有購買住房，高額的房價成了他們落戶城市的“攔路虎”。目前，湖北除縣城及中心鎮(zhèn)對農(nóng)民工購房入戶沒有附加條件外，地級市和武漢市買房落戶還有面積或金額的附加條件。如黃石市規(guī)定購買商品房面積必須人均超過20平方米才能申請落戶;武漢市規(guī)定落戶中心城區(qū)的購房面積必須超過100平方米或者金額超過50萬元，落戶遠城區(qū)的購房面積必須超過90平方米或金額超過30萬元。

2、隱性障礙——部分行政管理部門的消極作為

一些城市行政管理部門對農(nóng)民工存在“經(jīng)濟吸納，社會拒入”的觀念，認為城市資源緊缺，承載能力有限，農(nóng)民工來“樂業(yè)”可以，要“安居”卻不行。各地主要擔心農(nóng)民工落戶城市帶來三個方面壓力，即計劃生育管理、社會治安綜合治理和子女入學，因此對接受農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)不積極，不主動。

（二）農(nóng)民工“能進中小城鎮(zhèn)不愿進”的原因

1、土地是農(nóng)民工最不愿放棄的最后保障

在農(nóng)村有一塊承包地，可以保障最低的生活。無論是老一代農(nóng)民工，還是新生代農(nóng)民工，土地對他們?nèi)匀挥袕姶蟮奈?。對戶口遷入城鎮(zhèn)是否愿意交回承包地的調(diào)查顯示，1720人中有1010人不愿交回。在新生代農(nóng)民工座談會上，40人面對是要農(nóng)村土地，還是要城市戶口的選擇，超過半數(shù)表示要農(nóng)村土地，可見新生代農(nóng)民工同樣看重農(nóng)村承包地的權益。

2、惠農(nóng)政策的強大吸引力

2006年我國全面免除了農(nóng)業(yè)稅，當前國家對農(nóng)民農(nóng)業(yè)的補貼金額越來越大，農(nóng)村享受的各項優(yōu)惠政策也越來越多。新農(nóng)合制度的實施，緩解了農(nóng)民看病難、看病貴的問題。新農(nóng)保的試點推廣，很多農(nóng)民更是翹首以盼。赤壁市提供的一個數(shù)字令人深思：2006年以來，赤壁市的農(nóng)村戶籍人口一直穩(wěn)定在30萬左右，但到了2009年，農(nóng)村人口卻達到了35萬。這5萬人口是如何多出來的？答案是城鎮(zhèn)居民向農(nóng)村回流。有些農(nóng)村人前幾年花錢買了城鎮(zhèn)戶口，現(xiàn)在年齡大又沒有穩(wěn)定工作，覺得現(xiàn)在農(nóng)村政策比城市更實惠，又想方設法把戶口遷回農(nóng)村。

3、生育、親情等因素的影響

幾千年遺留下來的生育觀念不可能一朝一夕改變，農(nóng)村家庭生二胎是普遍現(xiàn)象，這對渴望有男孩的農(nóng)民有極大的吸引力。再就是親情友情鄉(xiāng)情難以割舍。特別是老一代農(nóng)民工，由于文化程度不高，從相對貧困的農(nóng)村進入相對富裕的城市，面對一個完全陌生的環(huán)境，長期不能融入，而且大部分人從事高強度工作，缺乏社交生活，他們想得最多的是回鄉(xiāng)與家人團聚，與親朋好友走動，城鎮(zhèn)戶籍對他們沒有多少吸引力。

三、穩(wěn)妥推進農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的政策建議

2012年，湖北城鎮(zhèn)化建設步伐加快，城鎮(zhèn)化率達到53.5%，城鎮(zhèn)化率高于全國平均水平0.93個百分點。從世界一般發(fā)展規(guī)律看，一個地區(qū)城鎮(zhèn)化率達到50%，就進入了城鎮(zhèn)化發(fā)展的快速時期。隨著城鎮(zhèn)化率的提高，必然吸引更多的農(nóng)民工進城，農(nóng)民工逐步市民化，也必將促進城鎮(zhèn)化的發(fā)展。讓更多的農(nóng)民工融入城市，解決戶口只是一個過程，更重要的是推進公共產(chǎn)品和公共服務均等化，讓所有人能享受同等的權益，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)一體發(fā)展。

（一）因地制宜制定農(nóng)民工的住房政策，實現(xiàn)住房融入

對縣城和小城鎮(zhèn)，重點實施“城中村”、“鎮(zhèn)中村”改造，設立專項啟動資金，結合“遷村騰地”，實施農(nóng)村宅基地與城鎮(zhèn)商品房面積的1：1互換。對大中城市，要充分發(fā)揮政府、企業(yè)、個人的力量，共同解決農(nóng)民工住房問題。首先，各級政府要將農(nóng)民工納入住房建設規(guī)劃，加大經(jīng)濟適用房和廉租房建設力度，使農(nóng)民工也能逐步享受經(jīng)濟適用房和廉租房;其次，可以制定“先租后買”的住房政策，試行政府和農(nóng)民工“共有產(chǎn)權房”，3—5年內(nèi)農(nóng)民工分期購買。第三，鼓勵勞動密集型企業(yè)建設符合安全標準的農(nóng)民工宿舍。采取政府出地、減免稅費、企業(yè)出資的辦法建設農(nóng)民工公寓。

（二）盡早實現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)，實現(xiàn)社會保障融入

一是盡快制定湖北省城鎮(zhèn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)實施細則。二是積極探索建立新農(nóng)合跨區(qū)域結算體系，實現(xiàn)醫(yī)?！耙豢ㄍā薄１本┦醒蚍坏赆t(yī)院作為四川新農(nóng)合定點醫(yī)院，為川籍農(nóng)民工打開醫(yī)保跨省結算大門的“川京模式”;成都與廣州簽訂兩地外出務工人員的醫(yī)保異地就醫(yī)結算協(xié)議的“成都模式”;海南與多省簽訂建立基本醫(yī)療保險定點醫(yī)療機構互認制度協(xié)議的“海南模式”等，都可以作為參考。以盡快實行湖北新農(nóng)合醫(yī)?！耙豢ㄍā保⒏采w全省的新農(nóng)合結算體系。三是積極推進農(nóng)民工的社會救助。推動《工傷保險條例》的落實，使農(nóng)民工依法享有工傷保險待遇;同時逐步將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)基本生活救助范圍。

（三）讓農(nóng)民工子女享有優(yōu)質(zhì)教育資源，實現(xiàn)公共服務融入

一是降低甚至取消農(nóng)民工子女城鎮(zhèn)入學門檻，農(nóng)民工只要有租住房、有正常的工作和合法的收入，其子女應無條件就近入學。二是各城市的公辦重點中心小學和初中，每年拿出10%—15%的指標，定向招收農(nóng)民工子女，讓農(nóng)民工子女享受和城里學生同樣的優(yōu)質(zhì)教育資源。三是加大城鎮(zhèn)寄宿制學校的建設力度。加大硬、軟件建設，改善辦學條件，配備師資力量，為農(nóng)民工子女受教育提供更好的學習和生活條件。

（四）降低農(nóng)民工進城落戶的門檻要求，實現(xiàn)就業(yè)融入

放棄把住房作為落戶門檻的要求，改為按就業(yè)年限和貢獻要素作為落戶要求，借鑒上海市的“綠卡”制度，珠海市的“優(yōu)秀農(nóng)民工獎勵城市戶口”制度，佛山市的“積分制”等，多途徑解決固定就業(yè)農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)。

（五）妥善化解農(nóng)民工在進城落戶和保留土地承包權的兩難選擇，實現(xiàn)自主融入

“十二五”規(guī)劃綱要特別強調(diào)：“充分尊重農(nóng)民在進城或留鄉(xiāng)問題上的自主選擇權，切實保護農(nóng)民承包地、宅基地等合法權益”。一方面要保障外出農(nóng)民工的土地承包經(jīng)營權。落實《農(nóng)村土地承包法》關于“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)。承包期內(nèi)，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方”的規(guī)定。另一方面要多種形式做好農(nóng)民工土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)工作。堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，可以實行委托代耕，也可以實行股份合作開展承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民工獲得外出務工和土地承包的雙重收益。

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〔本文系國家社科基金項目“我國新生代農(nóng)民工收入狀況與消費行為研究”（13BJY036）的階段性成果之一〕

〔李敏，湖北經(jīng)濟學院教授。盧同酈，湖北省委財經(jīng)辦（農(nóng)辦）〕