劉紅梅

黨的十八屆四中全會(huì)提出，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。法治城市建設(shè)是法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)深度有效推進(jìn)的基石。是全面深化法治的固本之舉，是人民夢(mèng)寐以求的政治理想。生活在西寧的市民，已經(jīng)真切感受到法治城市給自己生活帶來(lái)的悄然變化。今日的西寧也正在探索一條具有西寧特色的法治城市實(shí)踐之路。

法治城市必須具備科學(xué)牢固的法治體系、自覺(jué)堅(jiān)定的法治信仰、守法用法的法治行為以及公平公正的法治環(huán)境等要素，最終的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城市依法自治、確保公民合法權(quán)利，筑牢社會(huì)主義法治國(guó)家根基。法治城市不是一朝一夕就可以完成的，政府有決心、有恒心，持久地推動(dòng)非常重要。要推進(jìn)法治城市建設(shè)，首先必須清醒認(rèn)識(shí)當(dāng)前法治城市建設(shè)中的諸多矛盾，并從對(duì)矛盾的分析入手，厘清法治城市建設(shè)的進(jìn)路。當(dāng)前西寧法治城市建設(shè)所面臨的矛盾是：

1.公民權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒與維權(quán)理性不足之間的矛盾。在西寧表現(xiàn)為：一方面渴望用法律來(lái)保護(hù)自己的利益，另一方面卻不滿法律程序上的種種限制；一方面認(rèn)為他人違法侵害其權(quán)益，另一方面自己卻坦然違法、鉆法律漏洞，民眾在處置日常事務(wù)形成非法治思維和非法治方式的偏好；一方面以法律為武器，另一方面卻容易以極端方式維權(quán)。從法治的要求來(lái)看，今天的人們?cè)趥鹘y(tǒng)事務(wù)領(lǐng)域和非傳統(tǒng)事務(wù)領(lǐng)域都存在較大的不適應(yīng)，這些矛盾導(dǎo)致維權(quán)與違法往往交織難辨。

2.嚴(yán)厲制裁違法行為的期待與違法成本極低、守法成本較高之間的矛盾。普遍守法是西寧法治城市的，嚴(yán)厲制裁違法行為是保障法治權(quán)威和發(fā)揮法治威懾力的必要條件。但是在一些方面，現(xiàn)實(shí)中相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章中，由于責(zé)任設(shè)置過(guò)低，特別是查處率不高，導(dǎo)致違法成本極低、守法成本相對(duì)畸高，不僅誘使當(dāng)事人違法，更重要的是客觀上造成“逆向選擇”、守法者吃虧，違法者賺便宜，并導(dǎo)致普遍違法。

3.對(duì)依法治市方略和法律至上原則的抽象認(rèn)同與人情、關(guān)系、私利、政績(jī)大于“國(guó)法”的行動(dòng)之間的矛盾。在西寧，厲行法治早已是朝野共識(shí)，憲法法律至上也獲得了最廣泛的觀念認(rèn)同。但在具體的行動(dòng)中，人們一事當(dāng)前首先想到的不是通過(guò)法律來(lái)解決爭(zhēng)端，而是想法設(shè)法去找人、找關(guān)系、找“背景”，或者直接訴諸暴力。一個(gè)人沒(méi)有法治信仰，有時(shí)也不是出于對(duì)法律一無(wú)所知，而是對(duì)法律抱著實(shí)用主義的態(tài)度，于己有利時(shí)就把法律高高舉過(guò)頭頂，于己不利時(shí)就視法律為蔑如。有時(shí)，即使糾紛已進(jìn)入司法程序，人們通常還要在司法之外尋求力量援助，以“確保”在訴訟中獲得有利于自己的判決。特別是關(guān)系到自身利益的事務(wù)上，人情、關(guān)系、私利、政績(jī)等不正當(dāng)考慮迅速成為行動(dòng)者決策的主要考慮因素，處于至上地位的法律被架空。

4.嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法的要求與法律質(zhì)量整體上仍不理想之間的矛盾。法律的生命在于實(shí)施。嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法是法治城市的必然要求。然而，雖然中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，立法質(zhì)量也在不斷提高，但仍有一些法律尤其是低層級(jí)的法律規(guī)范質(zhì)量不高、類型化不夠、科學(xué)性不足。個(gè)別地方性法規(guī)立法質(zhì)量不高，使得一些法官在適用地方性法規(guī)時(shí)比較困惑。比如，一些地方性法規(guī)超越立法權(quán)限設(shè)定處罰主體和種類，一旦發(fā)生糾紛訴至法院，因法院無(wú)權(quán)對(duì)該規(guī)定的效力作出評(píng)價(jià)，將執(zhí)法和司法帶入或難以實(shí)施，或?qū)嵤_突，或?qū)嵤┍撤吹亩嚯y困境。

要應(yīng)對(duì)和破解上述矛盾，需要更加注重依靠法治的力量來(lái)規(guī)范行為、化解矛盾、促進(jìn)和諧，加快構(gòu)建辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的法冶良序，不斷夯實(shí)西寧城市的法治根基。

熔鑄血脈。國(guó)泰于法正，民安于律清。這是我國(guó)傳統(tǒng)法冶文化理念、法治文化。法治理念是傳統(tǒng)文化的重要組成部分，幾千年來(lái)薪火相傳，它潛移默化地影響著社會(huì)生活的方方面面。西寧法治城市建設(shè)的根本問(wèn)題在于破解“國(guó)皆有法，而無(wú)使法必行之法”的困局，努力把法律知識(shí)轉(zhuǎn)化為法律意識(shí)和法治精神。要讓群眾樹(shù)立辦事依法、遇事找法的法治思維，增強(qiáng)全社會(huì)法治素養(yǎng)。當(dāng)前人民群眾已經(jīng)有一定的法冶意識(shí)，但牢固的法治理念尚未確立。實(shí)現(xiàn)人心大治，不僅要通過(guò)立法、執(zhí)法、司法著力強(qiáng)化規(guī)則意識(shí)、誠(chéng)信意識(shí)、權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，還要透過(guò)多途徑、全方位的理念引領(lǐng)價(jià)值觀建設(shè)，使法治精神浸潤(rùn)人心，做到心中有法、言必合法、行必依法。讓法律的必要性和可行性更自然地融化成市民們的良性本能和生活常識(shí)。說(shuō)得再具體一點(diǎn)，比如讓西寧人說(shuō)話辦事、解決矛盾習(xí)慣于先查看法律法規(guī)，入行入組織習(xí)慣于先了解業(yè)內(nèi)規(guī)矩和組織紀(jì)律；讓西寧人不會(huì)輕易相信“小道消息”，做人做事不依賴人情關(guān)系。讓每個(gè)人在日常生活中，會(huì)觀察和判斷自己或他人的行為是否合法，會(huì)思考如何以法治方式來(lái)分析和解決問(wèn)題，形成全社會(huì)共同的法治自覺(jué)、根本遵循。

要讓黨員干部建立健全決策規(guī)則和程序，用法治思維提升治理水平。領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺(jué)用程序規(guī)范權(quán)力、約束權(quán)力，還要督促和支持國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。要認(rèn)真遵守黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，養(yǎng)成按黨的規(guī)矩說(shuō)話辦事的習(xí)慣。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不是一句空的口號(hào)，必須體現(xiàn)在黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法上。政府與領(lǐng)導(dǎo)干部“子率以正”，才能讓整個(gè)社會(huì)對(duì)法治樹(shù)立敬畏與信仰，正所謂“法律如果推不開(kāi)特權(quán)的門，也一定跨不進(jìn)人民的心”。

信仰支撐。人民群眾對(duì)法治的感知，很大程度來(lái)源于切身體驗(yàn)。要完善和健全公共法律服務(wù)、法律援助、司法救助，讓老百姓打得起官司，讓群眾合理訴求及時(shí)就地解決，全社會(huì)尊法守法必然漸成風(fēng)尚。弗蘭西斯·培根說(shuō)過(guò)，一次不公正的審判，比十次犯罪所造成的危害還要嚴(yán)重，因?yàn)榉缸锊贿^(guò)弄臟了水流，而不公正的審判則敗壞了水的源頭。事實(shí)是最有力的說(shuō)明，嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法是法治信仰最好的支撐。要推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，暢通群眾權(quán)益保障法律渠道。使群眾合法權(quán)益、人民生命財(cái)產(chǎn)安全得到切實(shí)維護(hù)和保障，就會(huì)極大增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性。當(dāng)法治成為至高無(wú)上的權(quán)威，當(dāng)人人都能沐浴公正的陽(yáng)光，法治城市才有強(qiáng)大的根基。

立治有體。法治的邏輯起點(diǎn)在立法，生命力和特色則在于實(shí)踐。在西寧的立法實(shí)踐中，需要按照十八屆四中全會(huì)精神指引，著力克服部門利益化的沖動(dòng)，推進(jìn)立法起草主體的多元化。良法是一個(gè)完善、完整的法律體系，不能政令碎片化、規(guī)范矛盾化，立法封閉化、主題狹隘化。西寧要用好省會(huì)城市的立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，立良法、促善治。立法必須謝絕“花架子”“放空炮”，追求管用、好用。立法工作要突出重點(diǎn)領(lǐng)域，把有限的立法資源用在刀刃上，圍繞深化經(jīng)濟(jì)體制改革加快經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法，圍繞改善民生加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法，圍繞可持續(xù)發(fā)展加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和文化資源立法。從市情實(shí)際出發(fā)，把西寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中亟須法律規(guī)范的問(wèn)題作為立法重點(diǎn)，把配套性立法和實(shí)施性立法放在優(yōu)先位置，將法律送到每一位有需要的人身邊。

施治有序。最關(guān)鍵的是將法治的核心轉(zhuǎn)向“依法治官、依法治權(quán)”，防止權(quán)力的缺失和濫用，用法治管住權(quán)力之手。要把西寧已經(jīng)發(fā)布的政府權(quán)力清單落到實(shí)處，在劃定權(quán)力邊界的基礎(chǔ)上規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，讓“看得見(jiàn)的手”依法行事、受到約束。把黨委依法執(zhí)政和政府依法行政放在首位，健全公共權(quán)力行使的程序規(guī)則，使權(quán)力的授予有據(jù)、行使有規(guī)、運(yùn)行有序，防止公共權(quán)力恣意濫用，堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的非法干預(yù)。

法治不是抽象概念而在于具體實(shí)施，存在于每一次執(zhí)法、司法實(shí)施的過(guò)程中。要控制公權(quán)力腐敗、濫權(quán)、侵權(quán)，不以民意為輕，不以官意為重。讓違法者付出代價(jià)，杜絕法外開(kāi)恩，對(duì)每一起司法個(gè)案都公正審理。法院和檢察院應(yīng)該依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，強(qiáng)化司法公開(kāi)，法院判決書逐步上網(wǎng)，接受社會(huì)監(jiān)督，嚴(yán)格遵守證據(jù)規(guī)則，堅(jiān)持疑罪從無(wú)，等等。

于法有據(jù)。法治為改革的有序展開(kāi)提供了基礎(chǔ)性的規(guī)則和程序性的規(guī)范，西寧的改革需要用法治的思維和方式推進(jìn)改革，避免改革可能出現(xiàn)的進(jìn)退失據(jù)。法治為改革提供了合法性保證，處理好改革的合理性與法律程序合法性關(guān)系，是正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系的重要前提?！耙行蛲七M(jìn)改革，該得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)”，“切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革的能力和水平”。在法治城市下，法治固化改革成果。要讓成熟的改革經(jīng)驗(yàn)經(jīng)由法律程序上升為法律法規(guī)，真正成為可復(fù)制可推廣的制度。把改革主張轉(zhuǎn)換成法治規(guī)范，用法治方式化解改革風(fēng)險(xiǎn)、減少改革成本、鞏固改革成果，才能確保改革有秩序、不走樣，行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

法治經(jīng)濟(jì)。在推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)中，要依法加大對(duì)創(chuàng)新的保護(hù)力度，嚴(yán)厲打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪，進(jìn)而鼓勵(lì)企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)加大研發(fā)投入、加快科技成果轉(zhuǎn)化。在提升西寧城市承載力上，嚴(yán)格執(zhí)行《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等法律法規(guī)，以最嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入制度堅(jiān)決淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的高度融合。要引導(dǎo)市場(chǎng)主體運(yùn)用法律手段解決經(jīng)濟(jì)糾紛，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)安全。

訴求關(guān)切。公眾的權(quán)益是天大的事。每一部法律的制定，都應(yīng)該以民眾的訴求和社會(huì)的關(guān)切為出發(fā)點(diǎn)，以維護(hù)民眾的合法權(quán)益為最終歸宿。法律法規(guī)關(guān)乎社會(huì)關(guān)系調(diào)整，立法修法尤其應(yīng)當(dāng)注重民生導(dǎo)向。正如十八屆四中全會(huì)所要求的，“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)”，體現(xiàn)立法和修法的民生導(dǎo)向、民意關(guān)切。要進(jìn)一步完善立體化現(xiàn)代化社會(huì)治安防控體系，依法嚴(yán)厲打擊暴力恐怖、涉黑犯黑、邪教和黃賭毒等違法犯罪活動(dòng)，保障市民安居樂(lè)業(yè)。要依法強(qiáng)化危害食品安全、影響安全生產(chǎn)、損害生態(tài)環(huán)境、破壞網(wǎng)絡(luò)安全等重點(diǎn)問(wèn)題治理，保障市民生命財(cái)產(chǎn)安全。

良法善治。隨著城市化發(fā)展以及改革開(kāi)放向更深層次、更廣領(lǐng)域的推進(jìn)，引發(fā)了一系列社會(huì)治理的難題，倒逼社會(huì)治理必須走向法治化、規(guī)范化。建設(shè)法治城市，要大力推進(jìn)依法治理，依法規(guī)范各種社會(huì)行為、調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系、化解各種矛盾糾紛。要善于用法治精神引領(lǐng)社會(huì)治理實(shí)踐、用法治思維謀劃社會(huì)治理思路、用法冶方式破解社會(huì)治理難題，提高社會(huì)治理法治化水平。要讓法治成為西寧核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要標(biāo)志，成為西寧文化精神的重要特色，成為社會(huì)善治的重要依托。