吳業(yè)苗

內(nèi)容提要 農(nóng)村社區(qū)服務(wù)是農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，在不同的歷史時(shí)期應(yīng)具有不同的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)模式。自20世紀(jì)二三十年代鄉(xiāng)村建設(shè)以來，中國農(nóng)村社區(qū)服務(wù)在鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)時(shí)期、集體化時(shí)期和改革開放后形成了合作社與教育共同驅(qū)動(dòng)的服務(wù)模式、先生產(chǎn)-后生活的服務(wù)模式和公共服務(wù)下鄉(xiāng)的三大模式。這些社區(qū)服務(wù)模式所提供的服務(wù)內(nèi)容有較大差別，其后蘊(yùn)涵著政府力量與社會(huì)力量的博弈。不過，單靠某一方力量強(qiáng)大不一定就有高效的社區(qū)服務(wù)，只有“強(qiáng)政府”“強(qiáng)社會(huì)”與“強(qiáng)市場”聯(lián)手， 打造多元合作的服務(wù)模式，才能為農(nóng)村社區(qū)居民提供既好又多的公共服務(wù)、公益服務(wù)和經(jīng)營服務(wù)。

關(guān)鍵詞 服務(wù)模式 農(nóng)村社區(qū) 農(nóng)村建設(shè)

〔中圖分類號〕C912.82 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2015）12-0102-09

鑒于農(nóng)村社區(qū)服務(wù)與農(nóng)村建設(shè)的高相關(guān)性，本研究從農(nóng)村建設(shè)演進(jìn)中描述社區(qū)服務(wù)模式變化。其一，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展與農(nóng)村建設(shè)密切相關(guān)，但它們不是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)滲透于農(nóng)村建設(shè)中，是農(nóng)村建設(shè)諸多矛盾的主要矛盾，農(nóng)村建設(shè)必須尋求社區(qū)服務(wù)支撐，并要在建設(shè)中不斷完善社區(qū)服務(wù)體系。其二，農(nóng)村建設(shè)一路走來，不同社會(huì)背景下社區(qū)服務(wù)形式和內(nèi)容不盡相同，但是，無論建設(shè)者是否意識(shí)到，無論服務(wù)項(xiàng)目有多少，也無論服務(wù)的側(cè)重點(diǎn)有何不同，社區(qū)服務(wù)都有一個(gè)相對穩(wěn)定的模式。其三，回顧農(nóng)村建設(shè)中社區(qū)服務(wù)模式及其變化，目的在于檢視不同時(shí)期農(nóng)村建設(shè)及社區(qū)服務(wù)工作，反思其中的得與失，以便更好地改進(jìn)當(dāng)下農(nóng)村建設(shè)中的社區(qū)服務(wù)工作，進(jìn)而使廣大農(nóng)村居民享有更好更多的服務(wù)。

一、社區(qū)服務(wù)：農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容

20世紀(jì)二三十年代至今，中國農(nóng)村建設(shè)歷經(jīng)民國時(shí)期的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)、集體化時(shí)期農(nóng)村建設(shè)和改革開放后社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)三個(gè)主要階段。民國時(shí)期的鄉(xiāng)村建設(shè)由社會(huì)力量推進(jìn)，通過舉辦合作社、開展教育活動(dòng)等形式，引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，恢復(fù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。集體化時(shí)期的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，政府領(lǐng)導(dǎo)政治化改造后的農(nóng)民共同參與農(nóng)村集體建設(shè)，所有建設(shè)活動(dòng)都受到國家體制支配，并且圍繞政治和經(jīng)濟(jì)中心任務(wù)進(jìn)行。改革開放后中國農(nóng)村建設(shè)是在“三農(nóng)”問題成為黨和政府工作的重中之重和在國家不斷進(jìn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、管理體制改革基礎(chǔ)上展開的，農(nóng)村建設(shè)已不再局限于解決“三農(nóng)”問題，它還被置于城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，成為全面建成小康社會(huì)和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要部分。

結(jié)合當(dāng)下的農(nóng)村建設(shè)，回顧百年來中國農(nóng)村建設(shè)歷程，不難發(fā)現(xiàn)，盡管不同時(shí)期的農(nóng)村建設(shè)活動(dòng)都

* 基金項(xiàng)目：江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“江蘇農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)體系創(chuàng)新路徑及政策研究”（2013ZDIXM004）；江蘇高校協(xié)同創(chuàng)新中心“新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)治理”項(xiàng)目；南京市農(nóng)工委招標(biāo)課題“南京市農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)中的制度性安排研究”

存在不盡如人意的地方，有的甚至違背社會(huì)發(fā)展規(guī)律——與其說它是建設(shè)農(nóng)村，不如說是破壞農(nóng)村生產(chǎn)力的瞎折騰——阻礙了農(nóng)村社會(huì)發(fā)展，但在總體上，中國農(nóng)村建設(shè)已經(jīng)從坎坷、困境中走出來，一個(gè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的嶄新農(nóng)村已呈雛形。特別是進(jìn)入新世紀(jì)后，中國農(nóng)村建設(shè)的“好運(yùn)”紛至沓來：城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，打開了農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)建設(shè)對接的通道，農(nóng)村可以與城鎮(zhèn)攜手共進(jìn)；“多予、少取、放活”的強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策，扶持了農(nóng)民、提高了農(nóng)民、富裕了農(nóng)民，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)；把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到農(nóng)村的決策落實(shí)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化格局的形成，描繪出農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展新藍(lán)圖。

眾多利好條件下的新農(nóng)村建設(shè)正在使農(nóng)村成為居民安居樂業(yè)的美麗家園，但同時(shí)，新農(nóng)村建設(shè)在實(shí)踐中還存在不少問題。如：一些地方政府將農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)放在村莊空間調(diào)整和硬件升級改造上，輕視或忽視包括社區(qū)服務(wù)在內(nèi)的軟件建設(shè)，造成一些農(nóng)村有形無神；還有一些地方政府不顧農(nóng)村實(shí)際情況和未來走向，不切實(shí)際地大規(guī)模、高檔次地建設(shè)農(nóng)民新村，但不久就淪為空心村。新農(nóng)村建設(shè)出現(xiàn)尷尬，一方面在于地方政府及其官員仍按照城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的老路子而沒有根據(jù)新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新要求建設(shè)農(nóng)村，致使農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)發(fā)展脫節(jié)；另一方面在于農(nóng)村建設(shè)的組織者們沒有注意到農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力“去內(nèi)卷化”的現(xiàn)狀和農(nóng)業(yè)人口逐漸減少的實(shí)際，重復(fù)進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)，導(dǎo)致資源不必要浪費(fèi)；再一方面是，多數(shù)地方開展的新一輪農(nóng)村建設(shè)，主要以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為抓手，將建設(shè)重點(diǎn)放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加農(nóng)民收入上，沒有重視農(nóng)村社區(qū)服務(wù)等公共事業(yè)發(fā)展，造成社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重滯后。雖然當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)包括生產(chǎn)、生活、文化、管理等方面要求，但現(xiàn)實(shí)中的多數(shù)農(nóng)村建設(shè)仍在“重復(fù)著昨天的故事”，一如既往地將建設(shè)重點(diǎn)放在招商引資上，沒有注意到社區(qū)服務(wù)對農(nóng)村建設(shè)的推動(dòng)作用和內(nèi)在價(jià)值。

農(nóng)村社區(qū)服務(wù)應(yīng)該且必須成為農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分。自1980年代中期國家民政部提出“社區(qū)服務(wù)”概念以來，城市社區(qū)就隨之強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)工作，尤其在1990年代單位制改革后，為使“單位人”順利轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”，城市社區(qū)紛紛將社區(qū)服務(wù)重點(diǎn)放在福利性服務(wù)上。正如一些學(xué)者所言，社區(qū)服務(wù)就是要求政府調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)外的各種資源進(jìn)行“福利性服務(wù)”；關(guān)信平：《論我國社區(qū)服務(wù)的福利性及其資源調(diào)動(dòng)途徑》，《中國社會(huì)工作》1997年第6期?！案＠院凸嫘允巧鐓^(qū)服務(wù)的本質(zhì)屬性”，是中國社區(qū)服務(wù)的“根本之所在”。徐永祥：《論社區(qū)服務(wù)的本質(zhì)屬性與運(yùn)行機(jī)制》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲社版）2002年第4期。進(jìn)入新世紀(jì)后，城市社區(qū)服務(wù)擔(dān)負(fù)起和諧社會(huì)建設(shè)的重要使命，受到各級政府的高度重視和社會(huì)力量的廣泛支持，如是，有些城市社區(qū)在實(shí)踐中形塑了不同特色的社區(qū)服務(wù)模式。如廣州市一些社區(qū)立足于社區(qū)綜合服務(wù)中心，打造出由街道、社區(qū)、企業(yè)和社會(huì)共建的社區(qū)服務(wù)模式。該模式通過實(shí)施關(guān)愛農(nóng)民工的“融入城市”服務(wù)工程、關(guān)照殘障人士的“回歸社會(huì)”服務(wù)工程、關(guān)護(hù)老年人的“重陽孝道”服務(wù)工程、關(guān)心青少年的“托起明天的太陽”服務(wù)工程、關(guān)顧貧困家庭的“細(xì)胞培育”服務(wù)工程和關(guān)懷義工的“兩工聯(lián)動(dòng)”服務(wù)工程等，開展社區(qū)服務(wù)工作。謝建社、謝宇：《新型城市社區(qū)管理與服務(wù)模式探求——以廣州為例》，《福建論壇》（人文社會(huì)科學(xué)版）2012年第8期。再如，北京市部分社區(qū)在社區(qū)工作實(shí)踐中成功創(chuàng)立96156 社區(qū)服務(wù)模式。該模式由政府、市場和社會(huì)三大服務(wù)主體共同營造，是“富有張力的社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)”。在這個(gè)系統(tǒng)中，政府、市場和社會(huì)三大服務(wù)主體不僅很少發(fā)生沖突，而且能形成復(fù)合治理、優(yōu)勢互補(bǔ)和互利共贏的良性互構(gòu)，克服社區(qū)服務(wù)中的政府失靈、市場失靈和社會(huì)失靈。黃家亮研究認(rèn)為，96156 社區(qū)服務(wù)模式是中國社區(qū)服務(wù)發(fā)展的未來趨勢。黃家亮：《論社區(qū)服務(wù)中國家、市場與社會(huì)的互構(gòu)——以北京市96156社區(qū)服務(wù)模式為例》，《北京社會(huì)科學(xué)》2012年第3期。

當(dāng)然，不能就此認(rèn)為社區(qū)服務(wù)僅存于城市社區(qū)，實(shí)際上，中國農(nóng)村社區(qū)一直不乏服務(wù)，如鄰里間互幫互助服務(wù)、經(jīng)濟(jì)合作服務(wù)等在農(nóng)村熟人社會(huì)中長盛不衰。不過，作為正式概念，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)比城市社區(qū)服務(wù)稍晚，它在新農(nóng)村建設(shè)開展后才逐漸受到政府重視。早在2007年，山東諸城市就在農(nóng)村社區(qū)化改制和新農(nóng)村建設(shè)中建立健全服務(wù)機(jī)構(gòu)，為服務(wù)半徑內(nèi)居民提供“一攬子”服務(wù)。李成貴主編：《造福農(nóng)民的新機(jī)制——山東省諸城市推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)的實(shí)踐與成效》，人民出版社，2008年。鑒于社區(qū)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)由城市推向農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)和出于制定農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系規(guī)劃的需要，詹成付和王景新主持的“全國農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)課題組”曾對黑龍江、山西、新疆等八?。▍^(qū)）的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)進(jìn)行調(diào)查，認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)有多種服務(wù)形式，并將一些社區(qū)服務(wù)概括為“多村-社區(qū)”“一村一社區(qū)、社區(qū)設(shè)社區(qū)”等服務(wù)模式。詹成付、王景新：《中國農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2008年。從典型經(jīng)驗(yàn)和調(diào)查資料看，中國農(nóng)村社區(qū)服務(wù)還處于起步階段，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村社區(qū)姑且不論，像江蘇、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也只是在農(nóng)村建設(shè)中涉及農(nóng)村社區(qū)服務(wù)，并且一般集中在政府建立公共服務(wù)中心/鄰里服務(wù)中心上，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的公益服務(wù)、經(jīng)營服務(wù)普遍缺乏，更妄言形成服務(wù)體系。

總的來說，當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)中的社區(qū)服務(wù)境況與民國時(shí)期的鄉(xiāng)村建設(shè)、集體化時(shí)期的農(nóng)村建設(shè)中的社區(qū)服務(wù)發(fā)展情形如出一轍：不是農(nóng)村建設(shè)中社區(qū)服務(wù)可有可無，也不是農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐中沒有開展任何形式社區(qū)服務(wù)，而是社區(qū)服務(wù)僅作為農(nóng)村建設(shè)的附屬品，沒有得到建設(shè)者們應(yīng)有重視，民眾也沒有從中感受到服務(wù)存在與發(fā)展的重要性。檢視民國時(shí)期、集體化時(shí)期和改革開放后中國農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展及其模式，并將它們置于相應(yīng)的社會(huì)背景下討論其得失，有助于政府和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)者從中發(fā)現(xiàn)惠助當(dāng)下農(nóng)村建設(shè)和社區(qū)服務(wù)發(fā)展的智慧和謀略。

二、鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)時(shí)期：合作社與教育共同驅(qū)動(dòng)的服務(wù)模式

近現(xiàn)代中國有影響的農(nóng)村建設(shè)，最早當(dāng)屬民國時(shí)期的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)。20世紀(jì)二三十年代，戰(zhàn)亂、自然災(zāi)害頻仍，農(nóng)民流離失所，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件不斷惡化，大量中小自耕農(nóng)破產(chǎn)，農(nóng)村社會(huì)日趨貧窮、凋敝，陷入全面危機(jī)。于是，一批知識(shí)分子深入到農(nóng)村底層，組織引導(dǎo)廣大農(nóng)民開展“鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)”，以恢復(fù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，解決民生問題。其中，梁漱溟在山東鄒平、晏陽初在河北定州開展的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)最為典型，即通過創(chuàng)辦合作社和鄉(xiāng)村教育的形式為農(nóng)村居民提供經(jīng)濟(jì)、教育、文化和衛(wèi)生服務(wù)。

梁漱溟在山東省鄒平縣鄉(xiāng)村建設(shè)學(xué)院的基礎(chǔ)上創(chuàng)辦了包括機(jī)織生產(chǎn)、林業(yè)生產(chǎn)、蠶業(yè)生產(chǎn)、金融信用、棉花運(yùn)銷等合作社，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供技術(shù)、金融、銷售服務(wù)，以求“經(jīng)濟(jì)上弱者的自衛(wèi)”?！读菏槿返?卷，山東人民出版社，1992年，第238頁。晏陽初在河北省定縣實(shí)驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)平民教育促進(jìn)會(huì)興辦合作社，包括村級的信用合作社、生產(chǎn)合作社、消費(fèi)合作社和區(qū)級的運(yùn)銷合作社，這些合作社“對于農(nóng)民文化素質(zhì)的提高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)民生活的改善和農(nóng)民互助合作精神的弘揚(yáng)，均起到了積極的作用”，洪遠(yuǎn)朋主編：《合作經(jīng)濟(jì)的理論與實(shí)踐》，復(fù)旦大學(xué)出版社，1996年，第139頁。特別是以資金合作為突破口的信用合作社，有效地緩解了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最棘手的資金問題。

除了興辦合作社為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品銷售提供服務(wù)外，梁氏和晏氏還把鄉(xiāng)村建設(shè)重點(diǎn)放在創(chuàng)辦教育上。梁漱溟認(rèn)為“單從經(jīng)濟(jì)上做功夫，是解決不了經(jīng)濟(jì)問題的”，經(jīng)濟(jì)上的事情“要靠人做”，“人的問題”要當(dāng)先，惟有教育才能解決人的問題?！读菏槿返?卷，山東人民出版社，1990年，第425頁。他在鄒平創(chuàng)辦鄉(xiāng)學(xué)、村學(xué)，為農(nóng)民讀書、識(shí)字，以及學(xué)習(xí)鄉(xiāng)政、自衛(wèi)、農(nóng)、工、商、貿(mào)等知識(shí)提供服務(wù)，以喚醒農(nóng)民、指導(dǎo)農(nóng)民、教育農(nóng)民。晏陽初認(rèn)為中國農(nóng)村問題千頭萬緒，但主要是愚、窮、弱、私，因此他在鄉(xiāng)村建設(shè)中嘗試發(fā)展文藝教育、生計(jì)教育、衛(wèi)生教育和公民教育，為農(nóng)民擺脫“愚、貧、弱、私”提供服務(wù)。

無論是鄒平的鄉(xiāng)學(xué)、村學(xué)還是定縣的平民教育，其服務(wù)功能都不僅僅是教農(nóng)民識(shí)字、學(xué)文化、學(xué)技術(shù)，兩地學(xué)校尤其是鄒平的學(xué)校甚至還成為準(zhǔn)行政單位，具有一定的行政管理與服務(wù)功能。梁漱溟以鄉(xiāng)學(xué)、村學(xué)為依托，在農(nóng)村社區(qū)設(shè)立圖書館、閱報(bào)處、講演所、農(nóng)民茶園、教育館、咨詢處、代筆處等公共教育場所，推廣社會(huì)教育；設(shè)立農(nóng)民醫(yī)院或診療所，定時(shí)清潔道路溝渠，改良廁所，檢查飲食衛(wèi)生、接種疫苗，設(shè)立公墓區(qū)，消滅蚊蠅等，開展衛(wèi)生工作；組織戲劇場、農(nóng)民公園、讀書處、同樂會(huì)、納涼會(huì)、消暑會(huì)、慶祝會(huì)等，提倡休閑教育；舉辦特約農(nóng)產(chǎn)品陳列所、農(nóng)藝競技團(tuán)、農(nóng)產(chǎn)品展覽會(huì)，提倡生計(jì)教育；設(shè)立養(yǎng)老院、慈幼院、游民同藝所，提倡救濟(jì)事業(yè)；實(shí)行短期訓(xùn)練、擴(kuò)大訓(xùn)練和專門訓(xùn)練，增強(qiáng)農(nóng)民體質(zhì)。楊金衛(wèi)：《梁漱溟鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn)的主旨及其當(dāng)代價(jià)值》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社科版）2006年第5期。晏陽初的鄉(xiāng)村教育的服務(wù)功能也比較多：文藝教育居首，采取廣播、攝影、繪畫、幻燈等形式，為平民識(shí)字提供服務(wù)；生計(jì)教育居次，采用推廣優(yōu)良品種、舉辦各種合作社等方式，為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供服務(wù)；衛(wèi)生教育居第三，通過建立保健院，培養(yǎng)各鄉(xiāng)設(shè)保健員和畜牧獸醫(yī)，為農(nóng)民提供衛(wèi)生宣傳、沙眼預(yù)防和疾病醫(yī)治服務(wù)；最后是公民教育，為農(nóng)民形成團(tuán)結(jié)互助、樹立民族精神提供服務(wù)。晏陽初還將學(xué)校式、社會(huì)式和家庭式教育結(jié)合起來，采取舉辦讀書會(huì)、演講比賽、體育比賽、農(nóng)產(chǎn)品展覽會(huì)、傳授環(huán)境清潔知識(shí)等服務(wù)形式，提高農(nóng)民生計(jì)能力，培養(yǎng)良好的衛(wèi)生習(xí)慣。四川省政協(xié)文史資料委員會(huì)合編：《平民教育家晏陽初》，四川大學(xué)出版社，1990年，第8～9頁。

20世紀(jì)二三十年代的政府與農(nóng)村社會(huì)是弱政府-強(qiáng)社會(huì)的關(guān)系，鄉(xiāng)村建設(shè)和社區(qū)服務(wù)主要由社會(huì)力量推動(dòng)進(jìn)行。處于內(nèi)亂與戰(zhàn)爭狀況下國民政府，鑒于自身管理力量不足和鄉(xiāng)村行政建制不健全等方面原因，沒有深度介入鄉(xiāng)村建設(shè)與管理事務(wù)，對農(nóng)村社區(qū)服務(wù)有心無力。民國政府在鄉(xiāng)村建設(shè)及其社區(qū)服務(wù)中幾乎就是一個(gè)“甩手大爺”，將建設(shè)與服務(wù)責(zé)任推給鄉(xiāng)紳和諸如華洋義賑會(huì)、平民教育促進(jìn)會(huì)、鄉(xiāng)村建設(shè)研究院等社會(huì)團(tuán)體組織。地方鄉(xiāng)紳們?yōu)榱司S護(hù)自己在鄉(xiāng)村社會(huì)主導(dǎo)地位，也為了減少、避免外力進(jìn)入鄉(xiāng)村沖擊自己的既得利益，他們一般會(huì)按照政府要求主動(dòng)承擔(dān)一些鄉(xiāng)村建設(shè)和服務(wù)責(zé)任。國民政府把鄉(xiāng)村建設(shè)主要重?fù)?dān)委托給社會(huì)團(tuán)體，冀望它們帶領(lǐng)鄉(xiāng)村社會(huì)開展以“復(fù)興農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)業(yè)為當(dāng)前之急務(wù)”的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)。秦孝儀：《革命文獻(xiàn)》第84輯，臺(tái)北：中央文物供應(yīng)社，1980年，第235頁。這些社會(huì)團(tuán)體里的一些知識(shí)分子對自身能力充滿自信，而對政府參與鄉(xiāng)村建設(shè)的目的、能力、效果持有偏見，不主張政府直接到鄉(xiāng)村開展鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，梁漱溟就是其中之一。梁氏的鄉(xiāng)村建設(shè)雖然得到當(dāng)時(shí)的山東省政府鼎力支持，鄒平鄉(xiāng)村建設(shè)是在韓復(fù)榘政府支持下進(jìn)行的，時(shí)人曾評說，梁先生“最好的環(huán)境，就是韓主席信之甚深，聽說只要是鄒平研究院的方案，無有不照準(zhǔn)的，并且吩咐省政府的人員，一體注意，不得稍有留難?！鞭D(zhuǎn)引自楊菲蓉：《梁漱溟合作理論與鄒平合作運(yùn)動(dòng)》，重慶出版社，2001年，第221頁。但他在鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中反對政府力量建設(shè)鄉(xiāng)村，認(rèn)為借助政府力量實(shí)施鄉(xiāng)村改造“非失敗不可”。⑤⑥《梁漱溟全集》第2卷，山東人民出版社，1990年，第330～335、393、573頁。他強(qiáng)調(diào)，鄉(xiāng)村建設(shè)只要“眼前不與政府的法令抵觸末后冀得政府的承認(rèn)”就可以，⑤“不應(yīng)當(dāng)接近政權(quán)，依靠政權(quán)”。⑥梁漱溟、晏陽初等知識(shí)分子以“農(nóng)民能夠自救”為前提，認(rèn)為只要教育、引導(dǎo)農(nóng)民加入合作社，就能把農(nóng)民組織起來，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，恢復(fù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，并能擺脫貧困。

盡管民國時(shí)期一些地方的鄉(xiāng)村建設(shè)搞得風(fēng)生水起，也出現(xiàn)如鄒平、定縣的鄉(xiāng)村建設(shè)典型，但鄉(xiāng)村建設(shè)并沒有在全國普遍展開，并且農(nóng)村社區(qū)服務(wù)比較零散，幾乎沒有形成完整體系，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民生活從鄉(xiāng)村建設(shè)和社區(qū)服務(wù)中得到的“利好”十分有限。再者，民國時(shí)期各地開展的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)主要就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題而展開，至于農(nóng)民生活上的困難及其需求，鄉(xiāng)村建設(shè)的組織者們無暇顧及。盡管一些地方在鄉(xiāng)村建設(shè)中開展文化、教育、衛(wèi)生、疾病預(yù)防等服務(wù)活動(dòng)，但這些活動(dòng)基本上圍繞合作社的建立和經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行，沒有形成服務(wù)體系，更缺乏有效的服務(wù)手段。并且，當(dāng)時(shí)的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)仍局限于自我服務(wù)、互助服務(wù)，政府提供的公共服務(wù)、社會(huì)團(tuán)體提供的公益服務(wù)和市場提供的經(jīng)營服務(wù)都十分不足。

三、集體化農(nóng)村建設(shè)時(shí)期：先生產(chǎn)-后生活的服務(wù)模式

中華人民共和國建立后，嚴(yán)格地說，農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造完成后，中央主要領(lǐng)導(dǎo)曾在不同場合提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。1956年，中央領(lǐng)導(dǎo)在審議《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》時(shí)指出，這個(gè)《章程》是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一個(gè)重要法規(guī)。1960年主管農(nóng)村工作的譚震林副總理向人民代表大會(huì)介紹《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》中指出，《綱要》能夠調(diào)動(dòng)最廣大群眾發(fā)展我國農(nóng)業(yè)、建設(shè)我國社會(huì)主義新農(nóng)村的積極性。1963年12月，中共中央國務(wù)院在《關(guān)于動(dòng)員和組織城市知識(shí)青年參加農(nóng)村社會(huì)主義建設(shè)的決定（草案）》中使用了“社會(huì)主義新農(nóng)村”，號召城市知識(shí)青年到農(nóng)村去，走與工農(nóng)相結(jié)合的道路，“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”。集體化時(shí)期的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，由于沒有現(xiàn)成模式可以借鑒，只能根據(jù)革命導(dǎo)師們的社會(huì)主義描述和前蘇聯(lián)集體農(nóng)莊的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探索。當(dāng)時(shí)中國農(nóng)村物質(zhì)生活條件差，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民生活貧窮，分得土地、翻身解放的農(nóng)民群眾對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)充滿信心和期待。在此有利條件下，政府為農(nóng)民描繪了社會(huì)主義新農(nóng)村圖景：“樓上樓下，電燈電話，良好的物質(zhì)條件，平等和諧的社會(huì)，幸福美好的生活”。張樂天：《告別理想——人民公社制度研究》，上海人民出版社，2005年，第61頁。這一圖景與當(dāng)時(shí)《人民日報(bào)》宣傳的蘇聯(lián)農(nóng)村場景基本一致：集體農(nóng)民和國家農(nóng)場工人都住在整潔舒適的房屋里，家里有自來水、電燈、收音機(jī)，農(nóng)場有俱樂部、圖書館、托兒所、幼兒園和國家設(shè)立的學(xué)校、醫(yī)務(wù)所、助產(chǎn)房，耕地使用比人工效率高幾倍、幾十倍的拖拉機(jī)和聯(lián)合收割機(jī)，集體化農(nóng)民吃的是面包、牛奶，睡的是鋼絲床。高凌：《〈人民日報(bào)〉農(nóng)業(yè)合作社宣傳始末》（1950-1957），《中國農(nóng)業(yè)合作史資料》1990年第6期。《人民日報(bào)》向廣大民眾宣傳蘇聯(lián)集體農(nóng)莊，起初旨在動(dòng)員、引導(dǎo)農(nóng)民走合作化道路，沒有建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的意圖，但與當(dāng)時(shí)中國農(nóng)村相比較，蘇聯(lián)集體農(nóng)莊的“幸福”生活簡直就是天堂，它讓千千萬萬中國農(nóng)民魂?duì)繅艨M。

“三大改造”“三大改造”，即中華人民共和國建立后，中國進(jìn)行的農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造。完成后，中國正式步入社會(huì)主義社會(huì)，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)帷幕也從此拉開。1955年毛澤東組織制定的《一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》，是黨中央發(fā)展社會(huì)主義農(nóng)業(yè)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村最早的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)。《綱要》主要內(nèi)容有兩個(gè)部分，一是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造的具體計(jì)劃；二是發(fā)展農(nóng)業(yè)的長期奮斗的目標(biāo)。在“目標(biāo)”部分，《綱要》提出今后農(nóng)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)任務(wù)，如發(fā)展農(nóng)業(yè)合作化、增加農(nóng)作物的產(chǎn)量、造林綠化、發(fā)展畜牧業(yè)、發(fā)展?jié)O業(yè)和手工業(yè)、掃除文盲、辦小學(xué)、安裝收聽廣播的工具、發(fā)展文化娛樂和體育活動(dòng)、發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)、改善居住條件以及吸收城市失業(yè)人員等?？梢钥闯?，《綱要》中的每一項(xiàng)任務(wù)都與農(nóng)村服務(wù)事業(yè)相關(guān)涉。

《綱要》在總體上規(guī)約了集體化時(shí)期尤其是人民公社時(shí)期農(nóng)村建設(shè)及社區(qū)服務(wù)走向，即農(nóng)村建設(shè)的主要任務(wù)和中心工作是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，社區(qū)服務(wù)活動(dòng)必須圍繞發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量進(jìn)行。雖然人民公社是政社合一的生產(chǎn)和生活單位，生產(chǎn)與生活相互套嵌在一起，很難將二者完全分開，但無論人民公社組織本身，還是它下屬的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)，都需要按照“以糧為綱”的方針從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，特別是糧食生產(chǎn)活動(dòng)。公社在后期階段創(chuàng)辦的榨油廠、機(jī)械廠、糧食加工廠、飼料廠、維修廠，以及供銷合作社、食品店、糧站等企業(yè)，也是為了更好地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展提供服務(wù)。盡管一些地方的公社曾嘗試創(chuàng)辦公共服務(wù)，但除學(xué)校的教育服務(wù)、農(nóng)村合作醫(yī)療衛(wèi)生健康服務(wù)有一定發(fā)展外，其他服務(wù)幾乎半途而廢。誠如張樂天研究發(fā)現(xiàn)的，“大公社辦起了幼兒園和敬老院，試圖實(shí)行撫養(yǎng)和贍養(yǎng)的社會(huì)化，但不景氣的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)迫使這些機(jī)構(gòu)先后關(guān)閉”。張樂天：《告別理想——人民公社制度研究》，上海人民出版社，2005年，第63頁。

人民公社時(shí)期的農(nóng)村社區(qū)，一方面由于政府不重視發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)和公共服務(wù)，包括最基本的公共服務(wù)，政府將社區(qū)服務(wù)的大部分責(zé)任推給農(nóng)村集體組織——社隊(duì)，如鄉(xiāng)村的中小學(xué)校、醫(yī)院、衛(wèi)生診所、水利設(shè)施、道路交通等都需要鄉(xiāng)村自己解決，國家只在特殊情況下給予少量補(bǔ)助；另一方面，由于農(nóng)村實(shí)行的是高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府取締了市場經(jīng)濟(jì)、商品經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都被納入“計(jì)劃”中，沒有獨(dú)立性、自主權(quán)，農(nóng)戶及其成員生活方式單調(diào)，服務(wù)需求基本一致，并且被集體化制度壓縮、簡化，甚至被集體化組織取代。由此，缺失公共服務(wù)、公益服務(wù)和經(jīng)營服務(wù)的農(nóng)村社區(qū)及其居民不可能主張服務(wù)權(quán)益，更不能借口本社區(qū)服務(wù)缺乏就到其他地方尋求服務(wù)。社區(qū)居民的多數(shù)服務(wù)只能依靠熟人社會(huì)的鄰里和親戚提供。

集體化時(shí)期的政府與農(nóng)村社會(huì)是強(qiáng)政府-弱社會(huì)的關(guān)系，農(nóng)村建設(shè)與社區(qū)服務(wù)都由政府統(tǒng)一安排。共產(chǎn)黨政權(quán)通過“打土豪、分田地”運(yùn)動(dòng)贏得絕大多數(shù)農(nóng)民的充分信任，正是擁有了“社會(huì)最主要的凝聚力之一”的信任，轉(zhuǎn)引自卜長莉：《社會(huì)資本與社會(huì)和諧》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005年，第105頁。共產(chǎn)黨及其政府才能很方便地駕馭農(nóng)村社會(huì)，使分散、無組織的農(nóng)民組織起來，按照黨和政府的意志進(jìn)行社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。強(qiáng)政府能方便地將集體化時(shí)期的農(nóng)村建設(shè)變成為全國性經(jīng)濟(jì)、政治運(yùn)動(dòng)，并能低成本地調(diào)動(dòng)人民群眾的建設(shè)熱情，不斷掀起新農(nóng)村建設(shè)高潮。但弱社會(huì)讓農(nóng)村、農(nóng)民失去了自我，一切活動(dòng)都必須在政府規(guī)約下進(jìn)行，即使是正當(dāng)、合理的權(quán)益，包括服務(wù)表達(dá)權(quán)，也被強(qiáng)政府剝奪。強(qiáng)政府-弱社會(huì)使重生產(chǎn)-輕服務(wù)、先生產(chǎn)-后生活成為農(nóng)村社會(huì)常態(tài)。如此情況下，農(nóng)民幾乎很難從外界獲得自己需要的服務(wù)，只能不斷加大自我剝削，從而讓生活過下去。

換言之，在集體化時(shí)期的農(nóng)村建設(shè)與服務(wù)發(fā)展中，政府與農(nóng)村社會(huì)的權(quán)責(zé)是不對等的，政府對農(nóng)村建設(shè)要求多、管理多，而支持少、服務(wù)少。這可以從廖魯言《關(guān)于“一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）”的說明》中看出：（1）各項(xiàng)任務(wù)除了一部分國家舉辦或由國家協(xié)助農(nóng)民舉辦外，大部分由農(nóng)民自己辦，并且認(rèn)為，“農(nóng)民有大量的人力，這是沒有人懷疑的”；（2）國家要盡可能地在財(cái)政上、經(jīng)濟(jì)上和技術(shù)上支援農(nóng)民，但“國家所花的錢不可能太多”，否則國家的財(cái)力將“不能勝任”，如果“把國家的財(cái)力大量地使用到這些方面來”，“就會(huì)推遲我國的社會(huì)主義工業(yè)化”；（3）《綱要》的中心是“要求在農(nóng)業(yè)合作化的基礎(chǔ)上，迅速地、大量地增加農(nóng)作物的產(chǎn)量，發(fā)展農(nóng)、林、牧、副、漁等生產(chǎn)事業(yè)”；（4）在城鄉(xiāng)關(guān)系上，要“工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)業(yè)，城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村，工人領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民，這是社會(huì)主義的確定不移的根本原則”，這是“無可懷疑的，是不能動(dòng)搖的”。廖魯言：《關(guān)于“一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）”的說明》，《人民日報(bào)》1956年1月26日。這個(gè)《說明》從另一個(gè)角度說明，國家推行社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，國家權(quán)力控制農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村要走社會(huì)主義合作化道路，要服從城市領(lǐng)導(dǎo)，但國家發(fā)展重點(diǎn)在城市、工業(yè)，不能過多“支援”農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村建設(shè)的責(zé)任在于農(nóng)民。

集體化時(shí)期的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)內(nèi)容并不比民國時(shí)期多多少，但這兩個(gè)時(shí)期的農(nóng)村建設(shè)各有特色。民國時(shí)期的鄉(xiāng)村建設(shè)采用由下而上方式進(jìn)行，建設(shè)和服務(wù)活動(dòng)貼近農(nóng)村實(shí)際與農(nóng)民需求；而集體化時(shí)期的新農(nóng)村建設(shè)，是政府采用自上而下的運(yùn)動(dòng)推進(jìn)，政治效應(yīng)遠(yuǎn)大于社會(huì)效應(yīng)。具體地說：首先，民國時(shí)期的鄉(xiāng)村建設(shè)由鄉(xiāng)村社會(huì)力量主導(dǎo)，或在知識(shí)分子、社會(huì)團(tuán)體幫助下進(jìn)行，政府除了制定相關(guān)的政策加以規(guī)范外，很少干涉農(nóng)村建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的具體活動(dòng)，并且“干涉”更多表現(xiàn)為支持或扶持。如考慮“農(nóng)民最缺乏的是錢，無錢故不能改良農(nóng)業(yè)，提高生活”的現(xiàn)狀，孔雪雄：《中國今日之農(nóng)村運(yùn)動(dòng)》，中山文化教育館，1934年，第219～220頁。政府興辦了地方農(nóng)業(yè)銀行據(jù)中國銀行總管理處經(jīng)濟(jì)研究室編的《全國銀行年鑒》1937年年刊記載，到1937年，全國農(nóng)業(yè)銀行約有29家。或動(dòng)員金融機(jī)構(gòu)借錢給農(nóng)民，讓農(nóng)民買耕牛、鑿水井、改良土地等，進(jìn)而不斷改善農(nóng)村人的生存“境遇”。而集體化時(shí)期的農(nóng)村建設(shè)，政府全面介入農(nóng)村生產(chǎn)生活，村莊、農(nóng)田、莊稼都不屬于農(nóng)民自己，農(nóng)民的日常生活也受到嚴(yán)格管制，至于如何建設(shè)農(nóng)村，農(nóng)民只能按照上級意志執(zhí)行，所有的建設(shè)活動(dòng)必須在政府指導(dǎo)下進(jìn)行，或在政府同意、授權(quán)下進(jìn)行。其次，民國時(shí)期政府允許、支持各式各類合作組織帶領(lǐng)農(nóng)民建設(shè)農(nóng)村，政府的合作社領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)責(zé)任是制定一系列法律法規(guī)，以規(guī)范、鼓勵(lì)合作組織參與農(nóng)村建設(shè)和服務(wù)活動(dòng)。即使在抗戰(zhàn)期間，國民政府為了穩(wěn)定國家財(cái)源和更好地維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序，利用農(nóng)村家族制，將合作組織與鄉(xiāng)村治理的保甲制度結(jié)合起來，推行地方自治和鄉(xiāng)村建設(shè)，但由于受到戰(zhàn)爭的牽制，國家權(quán)力也沒有完全滲透到鄉(xiāng)村底層，控制鄉(xiāng)村建設(shè)和服務(wù)活動(dòng)。而集體化時(shí)期的農(nóng)村建設(shè)都是由政府直接實(shí)施的。政府能這樣做，一方面在于，國家權(quán)力在利用暴力方式摧毀鄉(xiāng)紳權(quán)力體系的基礎(chǔ)上，已經(jīng)在“苦大仇深”的農(nóng)民中扶持、培養(yǎng)了一批聽黨話、跟黨走的鄉(xiāng)村骨干，他們能忠心耿耿地按照上級黨委和政府的要求進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)；另一方面在于，雖然鄉(xiāng)村缺少類似于民國時(shí)期的社會(huì)團(tuán)體，但跟隨黨和政府的婦聯(lián)、共青團(tuán)、民兵組織已經(jīng)成長起來，成為新農(nóng)村建設(shè)和服務(wù)活動(dòng)的中堅(jiān)力量，能協(xié)助鄉(xiāng)村政治骨干或精英建設(shè)新農(nóng)村。此外，民國時(shí)期的鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)簡單，就是恢復(fù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，解決民生問題；而集體化時(shí)期的農(nóng)村建設(shè)不僅有發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、支持城市工業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，還有帶領(lǐng)農(nóng)民走社會(huì)主義道路，改造小農(nóng)、改變農(nóng)村面貌的政治目標(biāo)。

四、改革開放后及當(dāng)下：公共服務(wù)下鄉(xiāng)的服務(wù)模式

改革開放后，國家逐步推行新一輪農(nóng)村建設(shè)。1981年國家農(nóng)委在給黨中央國務(wù)院的《關(guān)于積極發(fā)展農(nóng)村多種經(jīng)營的報(bào)告》中指出，經(jīng)過二三十年的努力，要建設(shè)“環(huán)境優(yōu)美，生活富裕，文化發(fā)達(dá)的新農(nóng)村”。1998年黨的十五屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》提出，到2010年實(shí)現(xiàn)“建設(shè)有中國特色社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)”。2005年十六屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出：“堅(jiān)持把解決好‘三農(nóng)問題作為全黨工作的重中之重，實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”；并且，要從推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、全面深化農(nóng)村改革、大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)和千方百計(jì)增加農(nóng)民收入等五個(gè)方面開展新農(nóng)村建設(shè)，使社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處。2006年中央頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》“一號”文件，對今后扎實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)作了全面、系統(tǒng)部署。

總的來說，改革開放后中國農(nóng)村建設(shè)與社區(qū)服務(wù)的境遇比以往都好。首先，由于落后的農(nóng)村成為全面建成小康社會(huì)和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的制約瓶頸，國家從戰(zhàn)略高度設(shè)計(jì)新農(nóng)村建設(shè)，借此縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力日趨強(qiáng)大，有能力在保持城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的同時(shí)，支持農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展。如此，國家及時(shí)調(diào)整重城市-輕農(nóng)村、重工業(yè)-輕農(nóng)業(yè)、重市民-輕農(nóng)民的城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，制定一系列優(yōu)惠政策推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村綜合體制改革的實(shí)施，不僅有效地促進(jìn)了農(nóng)村基層政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位也在“以錢養(yǎng)事”的改革中轉(zhuǎn)變職能，主動(dòng)投身到新農(nóng)村建設(shè)和社區(qū)服務(wù)發(fā)展中。第四，農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)日趨發(fā)達(dá)，市場主體為農(nóng)村建設(shè)的服務(wù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，市場服務(wù)已經(jīng)全面滲透到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民日常生活中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)，以及農(nóng)村社區(qū)的商業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老、金融、維修等越來越離不開市場服務(wù)。第五，和諧社會(huì)建設(shè)戰(zhàn)略實(shí)施，尤其是國家將改善民生作為社會(huì)建設(shè)重點(diǎn)方略的提出，使新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)更加明確，即新農(nóng)村建設(shè)要以保障和改善民生為重點(diǎn)，多謀民生利，多解民生憂，大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)，以解決農(nóng)村居民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。

新農(nóng)村建設(shè)背景下的社區(qū)服務(wù)更注重政府介入和推動(dòng)。改革開放后，中國政府與農(nóng)村社會(huì)力量發(fā)生了較大變化，20世紀(jì)八九十年代它們之間為強(qiáng)政府-弱社會(huì)關(guān)系，進(jìn)入新世紀(jì)后，尤其在國家取消農(nóng)業(yè)稅前后幾年中，政府逐漸上收一些行政權(quán)力，農(nóng)村基層出現(xiàn)政府權(quán)力暫時(shí)弱化現(xiàn)象，政府與農(nóng)村社會(huì)進(jìn)入弱政府-弱社會(huì)關(guān)系狀態(tài)。2006年新農(nóng)村建設(shè)實(shí)施后，政府不斷強(qiáng)化社會(huì)管理與公共服務(wù)職能，并且將管理與服務(wù)送到農(nóng)村基層，政府權(quán)力不斷走強(qiáng)；與此同時(shí)，由于國家取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民變得更輕松、更自由、更散漫，農(nóng)村社會(huì)進(jìn)一步分散，甚至一些地區(qū)的農(nóng)村組織出現(xiàn)癱瘓，農(nóng)村社會(huì)并沒有因?yàn)闇p輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)而變強(qiáng)，仍然處于“散弱”狀態(tài)。如是，政府與農(nóng)村社會(huì)力量對比再次轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)政府-弱社會(huì)關(guān)系。在新農(nóng)村建設(shè)的舞臺(tái)上，盡管政府與社會(huì)不再是對立、博弈的雙方，但它們也不再是利益共同體；盡管政府與社會(huì)不再是領(lǐng)導(dǎo)與服從的上下級關(guān)系，但它們也不再是協(xié)作的伙伴雙方。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)村基層政府與農(nóng)民在農(nóng)村建設(shè)上同床異夢——基層政府出于行政壓力，不得不盡力建設(shè)新農(nóng)村；而農(nóng)民很現(xiàn)實(shí)，只想搭便車獲取服務(wù)，卻不愿意出人出力參與建設(shè)，甚至準(zhǔn)備隨時(shí)撤離農(nóng)村。

鑒于此，維系政府強(qiáng)勢狀態(tài)并借此推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)是必要的。正如上文指出的，在新農(nóng)村建設(shè)開展前，中國農(nóng)村社會(huì)并沒有因農(nóng)業(yè)稅和“三提、五統(tǒng)”的取消和政府權(quán)力部分退出而形成強(qiáng)社會(huì)，反而社會(huì)問題更多，如：道路設(shè)施年久失修，村民出行更難；農(nóng)田水利設(shè)施破舊，農(nóng)業(yè)抗旱抗?jié)衬芰Ω?；社?huì)治安惡化，村莊偷盜泛濫；社會(huì)保障缺乏，農(nóng)村老弱病殘群體不能得到應(yīng)有社會(huì)幫扶等等。要想把弱社會(huì)整合起來，形成農(nóng)村的建設(shè)力，唯有強(qiáng)政府才可以。亨廷頓說，“一個(gè)缺乏權(quán)威的弱政府是不能履行其職責(zé)的，同時(shí)它還是一個(gè)不道德的政府”。[美]亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海人民出版社，2008年，第22頁。誠然，強(qiáng)政府并非就要擴(kuò)大政府機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)政府的行政管理能力。新形勢下，相對分散、弱勢的農(nóng)村社會(huì)，保持政府強(qiáng)勢和足夠的權(quán)威主要在于推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)和社區(qū)服務(wù)發(fā)展。具體地說：其一，唯有強(qiáng)政府，才能貫徹落實(shí)中央的新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，有效地帶領(lǐng)仍舊分散的村民建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村；其二，唯有強(qiáng)政府，才能強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，將公共服務(wù)送到鄉(xiāng)下；其三，唯有強(qiáng)政府，才能根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化趨勢要求，整合農(nóng)村居住空間和公共資源，又好又快地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

在政府強(qiáng)力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的過程中，農(nóng)村公共設(shè)施、社區(qū)服務(wù)在短短幾年間發(fā)生了顯著變化。新形勢下新農(nóng)村建設(shè)在生產(chǎn)、生活、文化、生態(tài)和管理等方面都取得了可喜的成就，特別是，政府對農(nóng)村社區(qū)服務(wù)投入明顯增多，農(nóng)村社區(qū)中的道路、供排水設(shè)施等有形服務(wù)和社會(huì)保障、文化教育、衛(wèi)生健康等無形服務(wù)都有所改善，農(nóng)村居民的生活水平和服務(wù)質(zhì)量也有較大提高。這與以往農(nóng)村建設(shè)有很大不同。20世紀(jì)二三十年代的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)側(cè)重于組織經(jīng)濟(jì)合作社，恢復(fù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，克服農(nóng)村貧困。五六十年代實(shí)施的農(nóng)村建設(shè)著力于建設(shè)社會(huì)主義社會(huì)，政治建設(shè)和思想建設(shè)的力度超過經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)，農(nóng)民的生活水平?jīng)]有明顯提高。20世紀(jì)八九十年代的新農(nóng)村建設(shè)圍繞家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和村民自治兩大環(huán)節(jié)進(jìn)行，國家有意在經(jīng)濟(jì)和管理上放權(quán)，讓農(nóng)民自己建設(shè)農(nóng)村，但“給予”沒有大幅度提高，反而由于地方政府不斷加大經(jīng)濟(jì)汲取，造成農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)日趨沉重。當(dāng)下的新農(nóng)村建設(shè)，政府建設(shè)農(nóng)村與提供服務(wù)是同步的，政府在規(guī)模大的行政村，或中心村，或集中村的建設(shè)中建立社區(qū)服務(wù)中心，或社區(qū)公共服務(wù)，或社區(qū)鄰里服務(wù)中心，由政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位工作人員為居民提供一站式、一條龍式服務(wù)。即使在一些經(jīng)濟(jì)落后的、居住分散的老少邊窮農(nóng)村，缺少建立服務(wù)中心的條件，政府也采取代理服務(wù)、上門送服務(wù)等方式為農(nóng)村居民提供公共服務(wù)。

五、討論與展望：未來農(nóng)村社區(qū)服務(wù)可能模式

鑒于農(nóng)村社區(qū)服務(wù)是農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，以及在某種程度上農(nóng)村建設(shè)就是社區(qū)服務(wù)活動(dòng)的事實(shí)，本文用相當(dāng)多的文字闡述民國時(shí)期、集體化時(shí)期和改革開放后的農(nóng)村建設(shè)，冀望從農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中展現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)狀況，并將其概括為合作社與教育共同驅(qū)動(dòng)的服務(wù)模式、先生產(chǎn)-后生活的服務(wù)模式和公共服務(wù)下鄉(xiāng)的服務(wù)模式。前人對農(nóng)村建設(shè)的研究比較多，研究成果相對成熟，而少有學(xué)者對農(nóng)村社區(qū)服務(wù)近百年的發(fā)展歷程進(jìn)行專門、系統(tǒng)研究，更缺乏將每一個(gè)時(shí)期農(nóng)村社區(qū)服務(wù)概括為一個(gè)模式的嘗試，因此有必要簡單說明一下本研究的“模式”。

本文提及的三個(gè)模式是就當(dāng)時(shí)農(nóng)村場景下社區(qū)服務(wù)的主要活動(dòng)而言的。雖然提出的模式具有一定概括性，也力求更廣泛地反映農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的全貌，但由于中國幅員廣闊，農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程和建設(shè)狀況不可能一致——即使在人民公社時(shí)期中央對農(nóng)村建設(shè)做出統(tǒng)一部署，也因各地干部水平和素質(zhì)參差不齊而導(dǎo)致執(zhí)行農(nóng)村建設(shè)政策的差異。如此，本研究只是籠統(tǒng)地概括農(nóng)村社區(qū)服務(wù)模式，以體現(xiàn)當(dāng)時(shí)社會(huì)情境下社區(qū)服務(wù)特征。如民國時(shí)期，雖然國民政府推行鄉(xiāng)村建設(shè)，鄉(xiāng)村建設(shè)也在一些地方開展起來并取得一定成效，但由于20世紀(jì)二三十年代國家權(quán)力還沒有完全將農(nóng)村統(tǒng)轄到行政序列中，國家推行的鄉(xiāng)村建設(shè)政策在農(nóng)村執(zhí)行得不徹底：由于缺乏強(qiáng)有力的行政管制，地方官員按照多一事不如少一事邏輯，或拖延不辦，或打折扣地執(zhí)行；由于國家少有物質(zhì)、資金支持，鄉(xiāng)紳們難從中“贏利”，他們建設(shè)鄉(xiāng)村的動(dòng)力一般不大。本研究中的合作社與教育共同驅(qū)動(dòng)服務(wù)模式主要是針對已經(jīng)開展鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)的鄉(xiāng)村而言的。再者，本研究將民國時(shí)期的國家與社會(huì)博弈力量概括為弱國家-強(qiáng)社會(huì)的關(guān)系，也是針對這些鄉(xiāng)村，唯有在這些農(nóng)村中，社會(huì)團(tuán)體或鄉(xiāng)紳力量才比較活躍。換言說，唯有社會(huì)團(tuán)體、鄉(xiāng)紳力量強(qiáng)的農(nóng)村，鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)才能搞得起來。因此，本研究提出的社區(qū)服務(wù)模式是當(dāng)時(shí)社會(huì)的主流模式，或者說是那個(gè)時(shí)代的代表模式，而不是全部。

不僅如此，有的模式不是所在時(shí)代全過程的服務(wù)形式，只能反映所在時(shí)代服務(wù)模式演進(jìn)方向。如本研究將改革開放的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)模式歸結(jié)為“公共服務(wù)下鄉(xiāng)的服務(wù)模式”，主要是針對新農(nóng)村建設(shè)開展后而言的。嚴(yán)格意義上看，改革開放后農(nóng)村建設(shè)分為三個(gè)階段，即20世紀(jì)八九十年代、上世紀(jì)末至2005年和2006年后。八九十年代的農(nóng)村建設(shè)由家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和村民自治制度兩項(xiàng)改革推進(jìn)，國家在經(jīng)濟(jì)、管理上放權(quán)給農(nóng)村，但無論國家還是農(nóng)村社會(huì)都沒有采取有效措施發(fā)展農(nóng)村社區(qū)服務(wù)，農(nóng)村社區(qū)仍在利用集體化時(shí)期服務(wù)設(shè)施和服務(wù)項(xiàng)目，道路交通、農(nóng)田水利基本沒有大的發(fā)展，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)出現(xiàn)了一定程度的退化，甚至像人民公社時(shí)期建立起來的農(nóng)村合作醫(yī)療服務(wù)，除了少數(shù)經(jīng)濟(jì)好的鄉(xiāng)村外，全國大部分農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)沒有了這項(xiàng)服務(wù)。上世紀(jì)末至2005年新農(nóng)村建設(shè)開展前，國家針對前階段農(nóng)村存在問題和發(fā)展需要，調(diào)整相關(guān)政策。如實(shí)施稅費(fèi)制度改革、取消農(nóng)業(yè)稅、推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療等，一方面為農(nóng)民減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，支持農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展，另一方面著手化解農(nóng)村民生問題，推進(jìn)農(nóng)村和諧社會(huì)建設(shè)。但客觀地說，這個(gè)階段農(nóng)村社區(qū)服務(wù)處于起步階段，養(yǎng)老、健康、文化、就業(yè)等諸多社區(qū)服務(wù)在新農(nóng)村建設(shè)開展后才走上前臺(tái)，并成為新農(nóng)村建設(shè)重要內(nèi)容之一。

2006年新農(nóng)村建設(shè)開展后，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)迎來“利好”機(jī)遇期。從國家層面上看，政府不僅將解決“三農(nóng)”問題放到關(guān)系全局的發(fā)展高度上，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)興，則全國興，農(nóng)民富，則國家富，農(nóng)村穩(wěn)，則天下穩(wěn)，而且取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，不斷增加“多予”“反哺”的力度，特別是將公共事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村社區(qū)公共設(shè)施和服務(wù)條件得到進(jìn)一步改善。從基層政府層面上看，政府由“要錢”“要糧”“招商引資”的全能型轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕男薪?jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四大職能的有限型，政府及其相關(guān)部門服務(wù)基層、服務(wù)社區(qū)、為民辦實(shí)事的意識(shí)日趨增強(qiáng)，基層政府官員能自覺地把建設(shè)好農(nóng)村社區(qū)，更好為農(nóng)村社區(qū)居民提供服務(wù)看成為自己的本職工作。從農(nóng)村社區(qū)層面上看，隨著農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活水平的不斷提高，社區(qū)居民的服務(wù)需求越來越多，需要政府和農(nóng)村基層社會(huì)組織開發(fā)、整合社區(qū)服務(wù)資源，為他們提供更好更多的社區(qū)服務(wù)。

然而，新農(nóng)村建設(shè)后開展的社區(qū)服務(wù)更多是以政府為主體進(jìn)行的，農(nóng)村社會(huì)力量并沒有被充分組織和動(dòng)員起來。一方面，基于中國是人口大國，即使未來中國城市化程度很高，也有幾億的人口居住在農(nóng)村的認(rèn)識(shí)，政府從整體上規(guī)劃城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，提出讓改革開放的成果惠及農(nóng)村居民，讓他們享有與城市居民基本均等化公共服務(wù)的發(fā)展策略。而廣大農(nóng)村尤其是中西部或城市遠(yuǎn)郊農(nóng)村的一些村委會(huì)干部和村民，對農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)的空心化、老人化、離鄉(xiāng)化存在顧慮，沒有信心或覺得沒有必要建設(shè)農(nóng)村。如此，當(dāng)下的新農(nóng)村建設(shè)在不少地方被農(nóng)民群眾看做是政府的政治行動(dòng)，不愿意參與其中，李勇華：《公共服務(wù)下沉背景下農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新模式比較研究——來自浙江的調(diào)研報(bào)告》，《中州學(xué)刊》2009年第6期。對政府的建設(shè)，他們評頭論足，甚至嘲笑政府在“瞎折騰”。另一方面，農(nóng)村除了半官方、半行政的黨支部和村委會(huì)外，真正民辦、民管的社會(huì)組織/團(tuán)體非常缺乏，不能為農(nóng)村居民提供公益服務(wù)。即使國家大力扶持農(nóng)民專業(yè)合作社組織，仍有10%是“空殼”合作社，根本不開展活動(dòng)，在有些地方，“有50%的合作社沒有開展活動(dòng)”。潘勁：《中國農(nóng)民專業(yè)合作社：數(shù)據(jù)背后的解讀》，《中國農(nóng)村觀察》2011年第6期。當(dāng)然，一些地方在新農(nóng)村建設(shè)中也成立了諸如村民議事會(huì)、快樂調(diào)解俱樂部、紅白事理事會(huì)、巾幗義工隊(duì)等社會(huì)團(tuán)體，但筆者在2013年進(jìn)行的40個(gè)行政村或農(nóng)村社區(qū)實(shí)地調(diào)查中并沒有發(fā)現(xiàn)多少這類社會(huì)組織，有的即使有組織，也很少開展服務(wù)活動(dòng)。目前農(nóng)村社會(huì)組織化程度甚至不如集體化時(shí)期，那時(shí)農(nóng)村社會(huì)活躍著共青團(tuán)、婦聯(lián)、民兵組織，這些組織在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了較大作用。

農(nóng)民沒有建設(shè)農(nóng)村和開展社區(qū)服務(wù)的動(dòng)力，加上農(nóng)村社會(huì)團(tuán)體少且弱，政府勢必要承擔(dān)更多的農(nóng)村建設(shè)和社區(qū)服務(wù)責(zé)任。姑且不論中國還是個(gè)發(fā)展國家，政府財(cái)力和服務(wù)能力都有限，就是一個(gè)發(fā)達(dá)國家，政府也沒有能力承擔(dān)全部的建設(shè)和服務(wù)事務(wù)。中國農(nóng)村社區(qū)服務(wù)及城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)一體化建設(shè)必須依靠社會(huì)力量。農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展，要求政府大力扶持、培育社會(huì)團(tuán)體，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)力量成長。擁有發(fā)達(dá)、完善社會(huì)團(tuán)體的強(qiáng)社會(huì)對發(fā)展農(nóng)村社區(qū)服務(wù)有著重要意義：其一，唯有強(qiáng)社會(huì)，村民才能與強(qiáng)政府進(jìn)行平等對話，公正博弈，從而增強(qiáng)村民服務(wù)表達(dá)權(quán)，維護(hù)村民服務(wù)權(quán)益；其二，唯有強(qiáng)社會(huì)，村民才能有效地履行自我服務(wù)、自我管理的治理權(quán)，將農(nóng)村社會(huì)建設(shè)成為市民社會(huì)；其三，唯有強(qiáng)社會(huì)，村民才能在農(nóng)村培育自己的社會(huì)組織，如合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)、志愿服務(wù)團(tuán)體等，為農(nóng)村提供更多的公益服務(wù)。

鑒于此，新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的農(nóng)村社會(huì)與國家應(yīng)該是強(qiáng)社會(huì)-強(qiáng)政府的關(guān)系，由社會(huì)力量和政府力量共同推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展。當(dāng)然，這并非說，有政府和社會(huì)團(tuán)體協(xié)作，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)就萬事大吉。隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，政府和社會(huì)在農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中仍可能出現(xiàn)失靈，需要市場力量彌補(bǔ)。面對強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)的態(tài)勢，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)對市場的要求不比對政府和社會(huì)團(tuán)體的要求少，需要強(qiáng)市場力量的支持和配合。強(qiáng)政府-強(qiáng)社會(huì)-強(qiáng)市場三種力量聯(lián)手下農(nóng)村社區(qū)服務(wù)更能適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展趨勢要求，更能滿足農(nóng)村居民不斷增長的服務(wù)需求，更能促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)一體化發(fā)展。綜上而言，未來農(nóng)村社區(qū)服務(wù)應(yīng)該走向強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手、多元合作的模式。

作者單位：南京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院、國家治理與政府創(chuàng)新研究中心

責(zé)任編輯：秦開鳳