徐玉裕

“五水共治”是省委、省政府作出的重大決策，杭州市在“五水共治”開展過程中，取得了顯著成績(jī)。“五水共治”以來，杭州市已消除102條城市河道黑臭現(xiàn)象，2015年底基本消除城市河道黑臭現(xiàn)象。部分城市河道水質(zhì)得到有效改善，打造形成了一批生態(tài)示范城市河道。但是，隨著“五水共治”工作的深入開展，有效、合理使用政府資金成為當(dāng)前亟待解決的一個(gè)重大問題。

當(dāng)前，城市河道“五水共治”一方面需要資金的大量投入，另一方面，還存在不同程度的資金投入無效或不足的情況。這種狀況不但加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，更不利于“五水共治”工作的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)?？偨Y(jié)杭州市城市河道“五水共治”資金投入，還存在以下幾個(gè)問題：

一是“五水共治”部分項(xiàng)目建設(shè)缺乏合理性。部分區(qū)域投入“治污水”項(xiàng)目，是否必要以及是否能從根本上解決問題等都還缺乏科學(xué)論證。例如，部分未整治城市河道，由于治污水工作的深入，先行進(jìn)行了清淤疏浚工作。

二是城市河道長(zhǎng)效管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)不堪重負(fù)。根據(jù)市委、市政府的生態(tài)立市、建設(shè)“美麗杭州”的要求，杭州市城市河道的長(zhǎng)效管養(yǎng)工作早已經(jīng)從先前的河面河岸保潔轉(zhuǎn)為以水質(zhì)改善為核心的河面、河岸、綠化三位一體的設(shè)施維護(hù)改善，因此杭州市城市河道長(zhǎng)效管養(yǎng)工作面廣量大，政府為了城市河道的“水清、景美、岸綠、宜居”的美麗目標(biāo)投入了大量的資金，而且隨著城市河道管理養(yǎng)護(hù)面積的擴(kuò)大，需要年年加大資金投入，這給財(cái)政帶來沉重的負(fù)擔(dān)。

三是城市河道行業(yè)管理費(fèi)用不到位。城市河道除了提供環(huán)境生態(tài)美觀作用之外，還兼具通航、行洪、排澇、水資源提供等功能。因此，港航、林水、環(huán)保、建設(shè)等職能部門都享受了城市河道的功能，城市河道的長(zhǎng)效管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)理應(yīng)由這些部門進(jìn)行合理的分擔(dān)。但是這一問題一直得不到有效解決。

城市基礎(chǔ)設(shè)施及城市河道長(zhǎng)效管養(yǎng)發(fā)展的方向

隨著社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的體制機(jī)制也發(fā)生著巨大的變化。黨中央的全面深化改革的舉措中，要求最大限度發(fā)揮市場(chǎng)配置創(chuàng)新資源的決定性作用。因此，政府在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)揮的作用將主要是作為維護(hù)公眾利益的監(jiān)督者和執(zhí)法者，而把公共服務(wù)的質(zhì)量交由社會(huì)提供。未來，隨著城市的發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施的量不斷增加，而政府的財(cái)政預(yù)算與人員編制會(huì)隨著改革的推進(jìn)不斷削減。因此，包括城市河道在內(nèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施量管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)的不斷增加與日益減少的財(cái)政資金之間的矛盾，需要進(jìn)行探討分析尋找解決的路徑。

在杭州，近20年城市化進(jìn)程飛快，至2014年全市城市化率達(dá)75%左右。至2013年底，常住人口已達(dá)884.4萬，市區(qū)常住人口635.62萬人，人口密度為2072人每平方千米。與此同時(shí)，城市化的推進(jìn)與人口的大量增長(zhǎng)促成了大量城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行，因此城市基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行需要一大筆財(cái)政支出，但包括城市河道在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施的長(zhǎng)效管理經(jīng)費(fèi)保障卻嚴(yán)重滯后。比如2014年在“五水共治”背景下的城市河道長(zhǎng)效管養(yǎng)需要進(jìn)行截污納管、清淤疏浚、生態(tài)治理、綠化提升等水質(zhì)改善措施手段，需要大量經(jīng)費(fèi)開支，而政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)定額卻還是2008年以河面垃圾保潔為主的標(biāo)準(zhǔn)，且城市河道養(yǎng)護(hù)的定額缺失生態(tài)治理、河道綠化等內(nèi)容。

在這種情況下，根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施、投資和運(yùn)營(yíng)”的改革舉措，在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣運(yùn)用PPP（政府與社會(huì)資本合作）模式，杭州市可響應(yīng)國(guó)家在城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式建設(shè)，用經(jīng)營(yíng)城市河道的理念積極探索研究城市河道以水質(zhì)改善為核心的PPP模式建設(shè)。這種建設(shè)模式不僅能加快轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)杭州市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，還可達(dá)到城市河道水質(zhì)提升工作效能的最大化，確保城市河道水質(zhì)改善的長(zhǎng)效化，最后還可破解財(cái)政資金壓力、提高財(cái)政資金使用效率。

“五水共治”的事實(shí)也證明，城市河道的長(zhǎng)效管養(yǎng)是一個(gè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)，不僅能為轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展提供倒逼機(jī)制和發(fā)展方向，自身更是一個(gè)綠色“新引擎”，為拉動(dòng)投資增長(zhǎng)和消費(fèi)需求、保障和改善民生等方面成為一個(gè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。城市河道長(zhǎng)效管養(yǎng)與其他經(jīng)濟(jì)部門相互交叉、相互滲透，形成一個(gè)綜合性的新興產(chǎn)業(yè)，可以帶動(dòng)上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過不斷的發(fā)展，可以在杭州市本土或周邊形成一大批產(chǎn)業(yè)裝備制造商、信息技術(shù)裝備及產(chǎn)品、資源循環(huán)利用技術(shù)及產(chǎn)品、環(huán)境保護(hù)裝備等企業(yè)，形成一批標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；?、智慧化的企業(yè)，起到拉動(dòng)增長(zhǎng)的作用。

杭州市城市河道PPP模式建設(shè)建議

為解決城市河道管養(yǎng)長(zhǎng)效資金保障的問題，建議在杭州市城市河道開展以水質(zhì)改善為核心的PPP模式建設(shè)：

一是利用城市河道圩區(qū)概念，大力推進(jìn)城市河道建設(shè)與管理的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)編制與制定，通過制定一系列政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)變政府大包大攬的大管家職能，變?yōu)榫S護(hù)社會(huì)公眾利益的底線原則的政策制定者和監(jiān)管者，借由第三方獨(dú)立檢測(cè)機(jī)構(gòu)檢測(cè)報(bào)告考核實(shí)施主體（社會(huì)資本）水質(zhì)改善目標(biāo)的前提下，將河道水質(zhì)改善的政府責(zé)任通過購(gòu)買服務(wù)的形式由社會(huì)資本進(jìn)行實(shí)施。

二是通過政府購(gòu)買服務(wù)方式，真正做到從城市河道水系統(tǒng)建設(shè)、區(qū)域水循環(huán)體系構(gòu)建和水生態(tài)安全功能健全角度出發(fā)，改變單純依靠工程措施改善河道水質(zhì)的固有思維模式，改變企業(yè)單一技術(shù)“一招鮮”思維模式，促成企業(yè)進(jìn)行技術(shù)綜合，本著“綜合措施、技術(shù)集成”的原則對(duì)城市河道的治理進(jìn)行長(zhǎng)效管理和運(yùn)行。

三是利用經(jīng)營(yíng)城市河道的理念，通過提供特許經(jīng)營(yíng)（包括經(jīng)營(yíng)性水生植物種植、垂釣區(qū)、游樂園等）和結(jié)合沿河綠化帶更新經(jīng)營(yíng)性樹種等方式方法，補(bǔ)充實(shí)施主體（社會(huì)資本）進(jìn)行長(zhǎng)效水質(zhì)改善的經(jīng)費(fèi)需求及資本利潤(rùn)需求，破解政府財(cái)政資金壓力。

四是全面推進(jìn)城市河道管理信息化建設(shè)。通過城市河道信息化建設(shè)，利用機(jī)器換人、信息換錢的理念，利用信息化帶動(dòng)城市河道建設(shè)與管理終端設(shè)備的更新與添置的需求，繼而推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)也利用信息化平臺(tái)、大數(shù)據(jù)分析等功能，實(shí)現(xiàn)城市河道管理提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級(jí)。

五是通過大部門改革，成立市政府城市河道管理工作部門，統(tǒng)一河道行業(yè)的各項(xiàng)專項(xiàng)資金管理，解決城市河道管理行業(yè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)無法到位的局面。比如實(shí)行一個(gè)統(tǒng)一的工作部門管理后，城市河道貼沙河作為一級(jí)飲用水源保護(hù)區(qū)，可以使用環(huán)保部門有設(shè)置物理隔離的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，通過區(qū)政府財(cái)政落實(shí)到屬地，也可以降低城管部門對(duì)垂釣、游泳等危害水體行為實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法的成本。

（作者單位：杭州市城管委）