王清海

摘 要：我國(guó)人口眾多、人均資源相對(duì)不足，后備資源十分稀缺，人多地少的矛盾突出。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，也是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的重要時(shí)期，耕地保護(hù)面臨前所未有的壓力與挑戰(zhàn)。如何保護(hù)耕地，能不能守住18億畝耕地紅線？成了對(duì)地方各級(jí)政府尤其是各級(jí)國(guó)土資源管理部門的考驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：保護(hù)耕地；對(duì)策研究；

中圖分類號(hào)：K92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-3520（2015）-01-00-01

耕地保護(hù)面臨的壓力與挑戰(zhàn)分析

非農(nóng)用地需求呈擴(kuò)張態(tài)勢(shì)。

一是城市化快速發(fā)展致使城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾尖銳。改革開放以來(lái)，城市化水平快速提高，已由 1978年的 18%上升到 2009年的 46%，平均每年增長(zhǎng) 0.9個(gè)百分點(diǎn)。在城市化快速發(fā)展的同時(shí)，城市建設(shè)用地的面積也在迅速增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1981年～2003年，我國(guó)城市建設(shè)用地面積以年均6.87%的速度遞增，由1981年的6720平方公里，增加到 2003年的 2.8萬(wàn)平方公里，增長(zhǎng)了4.3倍。而且，城市用地的外延性擴(kuò)張多為近郊區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地。

二是“開發(fā)區(qū)熱 ”導(dǎo)致建設(shè)用地出現(xiàn)了嚴(yán)重的浪費(fèi)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，各地都掀起了開發(fā)園區(qū)熱潮，并占用了大量耕地。同時(shí)，開發(fā)區(qū)土地征而不用的現(xiàn)象十分普遍，造成大量土地“撂荒”.另外，農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化程度偏低。目前農(nóng)村人均住宅用地已達(dá)220多平方米，遠(yuǎn)高于國(guó)家規(guī)定最高值 150平方米 /人。同時(shí)，大量農(nóng)村居民進(jìn)入城鎮(zhèn)后，因農(nóng)村宅基地不能上市交易，存在著“雙重占地”或者“多重占地”現(xiàn)象，從而造成了城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地結(jié)構(gòu)不合理。

人口持續(xù)上漲加大用地需求。耕地保護(hù)政策難以完全落實(shí)。究其原因主要有以下情況：一是不少地方政府片面追求“以地生財(cái)”，對(duì)于耕地保護(hù)，多是口頭上講得多，行動(dòng)上落實(shí)少，甚至非法干預(yù)土地執(zhí)法工作。二是不同產(chǎn)業(yè)部門對(duì)用地結(jié)構(gòu)、布局的要求不同，導(dǎo)致了政府各行政主管部門對(duì)耕地保護(hù)的不同態(tài)度。《土地管理法》規(guī)定 “縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的土地統(tǒng)一管理工作”，而實(shí)際上，國(guó)土資源管理部門常因受其他部門的牽制而難以有效行使土地統(tǒng)一管理的職能。

現(xiàn)有土地承包經(jīng)營(yíng)模式存在缺陷。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新變化，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)村耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 30年不變?yōu)榇淼霓r(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式，其不足和弊端日益明顯。一是不利于耕地的統(tǒng)一規(guī)劃和保護(hù)，耕地利用效率低；二是地塊零碎、涉及權(quán)屬眾多，導(dǎo)致違法占用或破壞耕地現(xiàn)象嚴(yán)重，量大面廣，難以查處；三是束縛了農(nóng)村勞動(dòng)人口的完全解放，又因農(nóng)地承包權(quán)長(zhǎng)期不變所導(dǎo)致的社會(huì)不公現(xiàn)象日漸顯現(xiàn)。

對(duì)策研究

增強(qiáng)國(guó)人“耕地危機(jī)”意識(shí)。首先要開展“耕地危機(jī) ”教育，增強(qiáng)國(guó)人對(duì)耕地問(wèn)題的憂患意識(shí)。二是增強(qiáng)人們的國(guó)情、國(guó)策和法制觀念。通過(guò) “6·25“土地日、“4·22”世界地球日、“12·4”全國(guó)法制宣傳日以及普法教育等，多渠道、全方位宣傳耕地保護(hù)的重要意義及有關(guān)法律法規(guī)，營(yíng)造強(qiáng)大的聲勢(shì)和社會(huì)輿論氛圍。三是國(guó)土資源管理部門要積極主動(dòng)與教育部門配合，從娃娃抓起，從基礎(chǔ)做起，深化國(guó)土觀念教育。

發(fā)揮農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。農(nóng)民是耕地的直接使用者和第一責(zé)任人，做好耕地保護(hù)，首先要發(fā)揮農(nóng)民群眾的積極作用。一是通過(guò)建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，切實(shí)增加農(nóng)民收入；二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)收益分配，加快建立農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，從根本上解決農(nóng)民的后顧之憂，培養(yǎng)農(nóng)民對(duì)耕地的深厚感情；三是進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)投入，扶植農(nóng)業(yè)發(fā)展，從種植、管理、產(chǎn)銷等方面進(jìn)行扶持，幫助農(nóng)民解決生產(chǎn)生活中的主要問(wèn)題；四是從法律、政策等方面加大維護(hù)農(nóng)民權(quán)益力度，切實(shí)改變農(nóng)民的弱勢(shì)群體地位，讓農(nóng)民活得更有尊嚴(yán)。發(fā)揮地方政府的積極性。各級(jí)地方政府既是耕地保護(hù)政策法律的實(shí)施主體，又是依法保護(hù)耕地的責(zé)任主體，因此，要有效發(fā)揮地方政府的積極性。

嚴(yán)格耕地保護(hù)執(zhí)法。目前，國(guó)家層面的耕保政策體系已初步建立，但再好的政策，如果不能嚴(yán)格執(zhí)行，其效力將大打折扣。所以，一要堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于耕地保護(hù)、非農(nóng)建設(shè)用地審批以及加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控的一系列政策法規(guī)；二要依法查處和嚴(yán)厲打擊違法用地行為，使違法用地者付出沉重的代價(jià)，讓違法用地成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于守法成本；三要認(rèn)真落實(shí)國(guó)家關(guān)于節(jié)約集約用地的相關(guān)政策文件，盡可能的減少建設(shè)用地總量；四要認(rèn)真落實(shí)耕地保護(hù)地方政府負(fù)責(zé)制等政策法規(guī)，使三位一體的耕地保護(hù)法律體系落實(shí)到位。

加大土地綜合整治，增加耕地面積，保證新增耕地質(zhì)量，是耕地保護(hù)的有效途徑。目前，土地綜合整治工作面臨難得的政策、資金以及城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展機(jī)遇，應(yīng)切實(shí)加大土地綜合整治力度。保障合理的非農(nóng)建設(shè)用地需求。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新時(shí)期，非農(nóng)建設(shè)用地需求不可避免，強(qiáng)行禁止將有悖工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)，保障合理的非農(nóng)建設(shè)用地需求，科學(xué)疏導(dǎo)用地矛盾，才是解決問(wèn)題的根本之策。

一是要貫徹落實(shí) “有保有壓 ”的供地方針，保證重點(diǎn)工程、民生工程以及符合可持續(xù)發(fā)展方向的項(xiàng)目用地；二是要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地的審批管理，嚴(yán)格把關(guān)，避免亂占亂用土地現(xiàn)象發(fā)生；三是要嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，開展閑置土地清理，盤活存量土地，避免土地浪費(fèi)；四是地方政府面對(duì)用地需求，要主動(dòng)有為，克服 “無(wú)所作為 ”、消極應(yīng)付的觀念。

構(gòu)建耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，主要是從戰(zhàn)略和全局的觀點(diǎn)出發(fā)，讓保護(hù)耕地的地方各級(jí)政府及農(nóng)民群眾“不吃虧 ”。

一是要有確定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金來(lái)源，建立長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制。建議從土地出讓金、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)中拿出一定比例的資金，專門用于耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使補(bǔ)償政策有長(zhǎng)遠(yuǎn)的合理的資金保障。二是要制訂合理的補(bǔ)償制度，對(duì)地方政府和農(nóng)戶實(shí)行合理補(bǔ)償，提高基層政府和農(nóng)戶保護(hù)耕地的積極性。

加快農(nóng)村建設(shè)用地使用制度改革。農(nóng)村集體建設(shè)用地低效粗放利用以及大量空心村的出現(xiàn)，是變相對(duì)現(xiàn)有耕地的侵占或破壞。因此，要適當(dāng)改革現(xiàn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)制度，提高土地利用率，釋放土地和勞動(dòng)力的潛能。