農(nóng)墾改革終于迎來最大契機。

10月13日，中央全面深化改革領導小組召開第十七次會議，審議通過《關于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》（下稱《意見》）。12月1日晚，《意見》正式發(fā)布，這意味著新一輪的農(nóng)墾改革正式啟動。

實際上，相關部門為此次改革已做足準備。

2015年1月30日，農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局與北京大學管理科學研究中心聯(lián)合啟動了“新形勢下農(nóng)墾改革發(fā)展重大戰(zhàn)略問題研究”課題，由北京大學教授厲以寧擔任顧問，聚焦農(nóng)墾集團化改革、混合所有制改革和新型城鎮(zhèn)化建設等重點難點問題進行研究。

頗具中國特色的農(nóng)墾制度，在新中國建設初期曾發(fā)揮重要作用，但舊有體制沿用至今業(yè)已病疾纏身。為了祛除頑疾，《意見》開出藥方，將改革方向明確為堅持社企分開，主導方向則是集團化。

“改革的方向是對的?！眳栆詫幗邮堋敦斀?jīng)》記者專訪時肯定了這一改革思路。他考察黑龍江、河南等多個重要墾區(qū)發(fā)現(xiàn)，墾區(qū)改革的核心問題在于理順墾區(qū)體制，建立起兩個層次的墾區(qū)國有資本管理體制。

“一個層次是建立國有資產(chǎn)投資公司管資本，另一層次是將農(nóng)場企業(yè)改為混合所有制企業(yè)后管經(jīng)營?！眳栆詫幷f：“這是改革的核心。如果按照這個思路穩(wěn)步推進，舊有體制帶來的問題會慢慢迎刃而解，而改革后的農(nóng)墾企業(yè)也將會在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設、城鎮(zhèn)化建設等方面發(fā)揮出巨大潛力?！?/p>

社企必須分離

《財經(jīng)》：在新中國成立后的經(jīng)濟發(fā)展初期，農(nóng)墾制度曾發(fā)揮了舉足輕重的作用，在您看來，這些作用和影響都包括哪些方面？

厲以寧：農(nóng)墾制度在建國后起到了非常重要的作用。歸結起來，有四個方面，其中最重要的是，保障我們國家商品糧的供應，特別是“北大荒”，完全是由荒地開墾起來，這些糧食幫助國家度過了困難時期;第二，保障了國家稀缺產(chǎn)品的生產(chǎn)，比如海南的橡膠、新疆的薰衣草等，很早就已經(jīng)開始規(guī)模化生產(chǎn);第三，幫助把地方經(jīng)濟建設起來，包括公路、鐵路、水電站等基礎設施;第四，農(nóng)墾地區(qū)多在邊疆，這也起到很好的戍邊作用，除去黑龍江、廣東等大型墾區(qū)外，云南、海南等地墾區(qū)的戍邊作用明顯。在農(nóng)墾的發(fā)展中，曾經(jīng)還有一個積極作用，后來慢慢沒有了，就是當時的畢業(yè)生找不到工作，就去墾區(qū)工作，在某種程度上解決了就業(yè)問題，后來隨著政策的變化，就沒有這個作用了。

《財經(jīng)》：農(nóng)墾制度發(fā)展至今，表現(xiàn)為幾種不同的體制，這常常會對不熟悉墾區(qū)體制的人造成困惑。

厲以寧：中國目前農(nóng)墾體制大體上分為三大類。一是新疆生產(chǎn)建設兵團，實行黨政軍企合一的體制，由中央直接管理;二是中央直屬墾區(qū)，包括黑龍江墾區(qū)和廣東墾區(qū)，實行“部省雙重領導、以省為主”的管理體制，即只有財政預算、部分基建投資和國資監(jiān)督等由中央部門負責，干部管理、黨的關系和其他各項工作均由地方黨委、政府負責;三是地方管理墾區(qū)，又分為農(nóng)場由省直屬和市縣管理兩種體制?，F(xiàn)階段的改革主要在中央直屬墾區(qū)內(nèi)推進，墾區(qū)管理體制由原來的以行政管理為主大多數(shù)轉為企業(yè)集團體制，并成為農(nóng)墾的主體和骨干。

《財經(jīng)》：隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)墾系統(tǒng)這一獨立體系越來越不適應社會經(jīng)濟形勢的發(fā)展，比如經(jīng)營機制不夠靈活、社會負擔重、權力難受制約，甚至貧富兩極分化嚴重等等，核心問題是什么？

厲以寧：農(nóng)墾需要改革的原因，主要是因為體制不順。墾區(qū)剛建立時，農(nóng)墾企業(yè)就承擔了若干社會職能，主要包括公、檢、法、文化、教育、衛(wèi)生、交通、電訊、濟貧、救助等工作。這是農(nóng)墾企業(yè)發(fā)展初期的必然情況，因為當時的地方政府也在初建之中，理應由地方政府承擔的上述這些社會職能，轉給農(nóng)墾企業(yè)來承擔是不得已而為之的事情。

但到了后來，地方政府體系建立起來了，農(nóng)墾企業(yè)所承擔的社會職能就需要“剝離”，即把這些社會職能移交給地方政府，使它們盡到政府的責任，而農(nóng)墾企業(yè)只管使用農(nóng)墾區(qū)內(nèi)的國有資源，為國有資源的使用效率不斷提高而為國家做出貢獻。但在現(xiàn)實中，卻并不容易。

《財經(jīng)》：農(nóng)墾企業(yè)轉交社會職能給地方政府，本應順理成章，但為何遲遲難以“剝離”？

厲以寧：從地方政府的角度來說，主要困難是經(jīng)費不足，人才也不足。照理說，社會職能剝離后，地方政府的經(jīng)費應由中央財政支付，農(nóng)墾企業(yè)認為自己已經(jīng)把利潤按規(guī)定上繳給財政了，所以財政負擔社會職能轉交后的經(jīng)費來源是無須討論的問題。然而在地方政府看來，中央財政撥付給地方政府承擔社會職能的經(jīng)費是不足的，在地方人口不斷增加的過程中，難以應付這么大的開支。加之地方政府的人才不足，要地方政府承擔的費用中包括文化、教育、衛(wèi)生、交通、電訊等支出，不僅經(jīng)費不夠，而且地方政府短期內(nèi)怎樣籌組這些部門，如何聘請到這么多人才呢？

再從人員自身的角度來看，某些部門過去在歸農(nóng)墾企業(yè)管理時，人員從農(nóng)墾企業(yè)取得工資和福利。如果是效益較好的農(nóng)墾企業(yè)，給予下屬工作人員的工資較高，福利較多。一旦把社會職能劃歸地方政府后，能保持剝離前的工資和福利標準嗎？這就很難說了。于是在農(nóng)墾企業(yè)向地方政府轉交社會職能時，在某些要從農(nóng)墾編制轉到地方政府編制的人員中，會遇到上述問題。這些人員認為，寧肯在農(nóng)墾區(qū)工作，也不愿轉到地方政府工作。

未來的改革方向是正確的。農(nóng)墾企業(yè)把不該承擔的社會職能剝離出去，是改革農(nóng)墾企業(yè)必須進行的措施。農(nóng)墾企業(yè)作為一個企業(yè)，不能不對承擔社會職能這一政企不分的現(xiàn)象做一個了結，問題拖得越長，困難會繼續(xù)增加，改革的成本也越大。但步子要穩(wěn)一些，逐步移交是可行的。關鍵是先易后難，而且要多做協(xié)調工作，以求社會的安定。

健全法人治理結構

《財經(jīng)》：政企分開是改革中最難的部分嗎？

厲以寧：不是。要推進農(nóng)墾體制改革，并非易事。即使在中央直屬墾區(qū)，深化改革也是困難重重的。此次改革的核心是要建立起兩個層次的墾區(qū)國有資本管理體制。這是改革的核心及方向，也是最難之處。

困難主要體現(xiàn)于，國有農(nóng)墾資產(chǎn)和資源的產(chǎn)權管理體制不清楚，股份制實現(xiàn)過程中未能使產(chǎn)權清晰界定。在中央直屬墾區(qū)，“母公司—子公司”體制仍然不明確。比如，黑龍江北大荒農(nóng)墾集團總公司成立后，法人治理結構根本沒有建立，更談不到發(fā)揮作用，從而起不到使農(nóng)墾企業(yè)真正成為現(xiàn)代企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、發(fā)展、管理的樣板。

改革的第一層次，是及早建立國有資產(chǎn)投資公司（或稱國有資產(chǎn)投資基金公司、國有資本運營公司），使國有資本產(chǎn)權明確、清晰，國有資本投資公司就是所有人，或稱所有權的代表，它只管國有資產(chǎn)的保值增值、增持減持，只管國有資本的配置，注重國有資本配置效率的提高，也只管投資的盈虧狀況，而不管具體的農(nóng)墾業(yè)務和經(jīng)營活動。

第二層次，就是農(nóng)墾企業(yè)經(jīng)營管理體制改革，即建立新的農(nóng)墾企業(yè)集團公司。在國有資本清晰界定并由國有資產(chǎn)投資公司作為所有人（所有權代表者）的前提下，農(nóng)墾企業(yè)集團公司對國有資本投資公司負責，因為資本來自國有資本投資公司和其他投資者。農(nóng)墾企業(yè)集團公司應當建立完善的法人治理結構，并使之正常發(fā)揮作用。經(jīng)過上述改革，農(nóng)墾企業(yè)集團公司就是自主經(jīng)營的市場主體，不再等同改革前的集團公司。它同政府之間的關系，同其他自主經(jīng)營的市場主體一樣，依法守法，按規(guī)定納稅繳費，向社會提供產(chǎn)品和服務，并承擔為社會公益事業(yè)出力，為社會培養(yǎng)人才等任務。

這表明，最有效的深化農(nóng)墾體制改革，一是要讓國有資本投資公司切實地擔負起運用好和管理好國有資本的任務;二是讓農(nóng)墾企業(yè)集團公司成為名副其實的、自主經(jīng)營的市場主體，參與市場競爭，在競爭中提高自己的市場份額，并樹立自己的品牌。

改制后的農(nóng)墾集團公司依照現(xiàn)代企業(yè)制度建立“母公司—子公司”體制，取消以往的上級公司對下級公司的行政管理體制。建議今后建立現(xiàn)代企業(yè)體制，即“集團母公司—專業(yè)子公司—生產(chǎn)基地”的縱向公司體制。子公司也應有自己的法人治理結構，并正常運作。

《財經(jīng)》：按照這種改革思路，能否從根源上解決農(nóng)墾企業(yè)普遍效率不高的問題？能否將上下級公司的關系去行政化？

厲以寧：國有農(nóng)墾集團總公司實行的是可以充分提高效率的公司形式，關鍵在于法人治理結構健全，并能真正發(fā)揮作用。為了政企分開，改制后的墾區(qū)集團總公司將是有國家持股、民間資本持股、職工持股、高管獎勵持股等多種形式參股的混合所有制企業(yè)，公司對投資者負責，自主經(jīng)營，自負盈虧。總公司與子公司之間的關系，不是行政隸屬關系，而是控股或參股關系，并且控股還分為絕對控股和相對控股，一切按具體情況而定。這樣，“總公司—子公司”之間的關系就明確了，即不是行政管理關系，而是資本經(jīng)營關系。

《財經(jīng)》：曾有人提出將農(nóng)場全部變?yōu)槌邪频母母锝ㄗh，這是否適合農(nóng)墾如今的體制和發(fā)展形勢？

厲以寧：農(nóng)場承包制已是過時的、落后的管理模式。20世紀80年代內(nèi)工業(yè)、商業(yè)、服務業(yè)中也曾出現(xiàn)過承包制。結果如何？出現(xiàn)了“以包代管”現(xiàn)象。甚至出現(xiàn)拼設備、啃老本，使機器設備耗盡等短期行為。因此，在農(nóng)墾體制深化改革的今天，是不宜再回頭走承包制之路的。

還應當指出，農(nóng)墾中出現(xiàn)的“大農(nóng)場套小農(nóng)場（家庭農(nóng)場）”的做法，是根據(jù)農(nóng)墾區(qū)實際情況而采取的：墾區(qū)面積大、職工人數(shù)有限和資本不足，而附近的農(nóng)民（有些來自外省市縣）閑著沒工作可做，于是他們得到農(nóng)場的許可，開始經(jīng)營小塊土地，這就是“大農(nóng)場套小農(nóng)場”，后來才稱家庭農(nóng)場，所以這同那種建議整個農(nóng)場改為承包制，承包給某個企事業(yè)單位或某個人經(jīng)營，在性質上是不同的，也不能把二者混為一談。

妥善處理墾區(qū)和人員的關系

《財經(jīng)》：墾區(qū)和農(nóng)民、職工的關系是近年來矛盾集中爆發(fā)的焦點，應該如何處理他們的關系？

厲以寧：我曾經(jīng)去過一些農(nóng)場，發(fā)現(xiàn)有的農(nóng)場周圍的農(nóng)民經(jīng)常把農(nóng)場中的路挖斷，農(nóng)民和農(nóng)場的關系緊張，原因是過去當?shù)匕l(fā)生洪災，農(nóng)田被淹，農(nóng)民搬遷，被淹的農(nóng)田變成了荒地，于是農(nóng)場進行開荒，但之后農(nóng)民又陸續(xù)搬回，在土地的權屬上和農(nóng)場發(fā)生了爭議，以致造成關系緊張的局面。還有一種情況是，農(nóng)民占了國有農(nóng)場的地，造成國有資產(chǎn)流失。這兩種情況，大多數(shù)都是歷史遺留問題，需要慢慢地妥善解決。

還有墾區(qū)和農(nóng)墾職工的關系。農(nóng)墾區(qū)的社會保障問題一直沒有妥善解決，盡管20世紀50年代初，剛建立農(nóng)場時，對農(nóng)墾職工工傷撫恤和醫(yī)療保險都有所規(guī)定，但并未規(guī)范化、制度化。當時職工收入少，家屬中有些人也是農(nóng)墾職工，所以統(tǒng)統(tǒng)納入農(nóng)場的社會保障范圍，是可行的。

到2003年，農(nóng)墾職工和家屬已越來越多，他們的工資等收入也比建場初期增長了，農(nóng)墾當局于是對職工的社會保障作了規(guī)定，即先落實農(nóng)墾職工的戶籍，再落實職工基本養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌，最后落實醫(yī)療、生育、失業(yè)、工商的保險，以及最低生活保障等問題。但這些還只是初步覆蓋，而且社會保障水平有待進一步提高。

《財經(jīng)》：在處理這些焦點矛盾時，如何妥善解決墾區(qū)和人員的關系，使得改革可以穩(wěn)步推進？

厲以寧：要慎重處理歷史遺留下來的問題，如農(nóng)墾系統(tǒng)中因各種原因未加入社會保險的人員，應盡早讓他們參加到居民的社會保險統(tǒng)籌之中，并逐步提高社會保障水平。最困難的家庭、屬于社會救助范圍的家庭，應納入屬地管理范圍，由地方救助，農(nóng)場協(xié)助。

今后，在農(nóng)墾區(qū)范圍內(nèi)，應擴大社會保障范圍，讓非農(nóng)場職工系列的農(nóng)民身份的工作人員也納入社會保險統(tǒng)籌保障，同時還應當把農(nóng)墾系統(tǒng)中至今沒有參加保障的職工納入社會保險的統(tǒng)籌之中，并逐步提高整個農(nóng)墾系統(tǒng)內(nèi)人員的社會保障水平。

當然，由于農(nóng)墾區(qū)的情況復雜，在這里工作的，有正式職工，也有臨時工、農(nóng)民工，以及居住在墾區(qū)內(nèi)的農(nóng)民，還有他們的家屬，因此，如何完善墾區(qū)內(nèi)的社會保障并使之制度化，還需要專門研究，不宜一刀切，也不能聽之任之，不管不問。這是有利于邊疆社會穩(wěn)定的一個重要問題。

《財經(jīng)》：隨著中國城鎮(zhèn)化的逐步推進，如何把農(nóng)場建設與墾區(qū)的小城鎮(zhèn)建設統(tǒng)一考慮？

厲以寧：以黑龍江為例。黑龍江墾區(qū)面積大，人口相對稀少，這里過去長時期內(nèi)是濕地、荒灘，沒有小城鎮(zhèn)?，F(xiàn)在黑龍江墾區(qū)的一些小城鎮(zhèn)主要是在農(nóng)墾過程中陸續(xù)建設起來的，它們是在退伍軍人家屬的居住區(qū)，以及后來墾區(qū)招收的職工及其家屬的居住區(qū)的基礎上逐步形成。此外，在自然災害嚴重的年份，還有一些逃荒到這里的內(nèi)地農(nóng)民，當時稱作“盲流”，也在這里定居下來，這樣，小城鎮(zhèn)才稀稀拉拉地出現(xiàn)。有些當?shù)氐霓r(nóng)民，在本村劃歸農(nóng)墾體制管理以后，也有遷移到小城鎮(zhèn)居住的，小城鎮(zhèn)上的住戶才多了起來。因此，墾區(qū)小城鎮(zhèn)的形成有自己的特點，它們往往是自發(fā)形成的。

2006年8月，我曾帶領北京大學光華管理學院一些年輕教師和博士生，從牡丹江到興凱湖邊，一直沿烏蘇里江中國一邊的邊境到寶泉嶺，再經(jīng)鶴崗、依蘭到哈爾濱，看到一路上村落稀少，小城鎮(zhèn)沒有幾個，可見小城鎮(zhèn)建設根本沒有被提到議事日程上來。

因此，我在哈爾濱曾向當時的黑龍江省政府和農(nóng)墾集團公司都提到，推進小城鎮(zhèn)建設同加快墾區(qū)建設是密切聯(lián)系在一起的。未來應當有更多的小城鎮(zhèn)在墾區(qū)內(nèi)成長起來。城鎮(zhèn)化有三個好處，第一，促進墾區(qū)的進一步發(fā)展;第二，增加就業(yè)機會，也促進基礎設施的建設;第三，城鎮(zhèn)化后，對于戍邊是有用處的，越到邊疆地區(qū)城鎮(zhèn)越少越稀，通過城鎮(zhèn)化的建設，讓更多的人聚集在城鎮(zhèn)中，既包括農(nóng)場職工，也包括一般的農(nóng)民，到城鎮(zhèn)來安家落戶，聚攏人氣。一些農(nóng)場職工退休后，愿意住在城鎮(zhèn)里，孩子上學、家人看病方便，他們也為城鎮(zhèn)化作出了貢獻?？傊?，小城鎮(zhèn)的發(fā)展和墾區(qū)的發(fā)展實際上是相互促進、相互帶動的。因此，在墾區(qū)體制改革后，要制定適合墾區(qū)情況的小城鎮(zhèn)建設和發(fā)展規(guī)劃。

農(nóng)墾企業(yè)潛力巨大

《財經(jīng)》：從國外發(fā)達國家經(jīng)驗來看，建立大型的集團化農(nóng)業(yè)企業(yè)，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的成功路徑，改革之后的農(nóng)墾企業(yè)是否具有如此潛力？

厲以寧：中國農(nóng)墾經(jīng)過改革后，將會有巨大潛力發(fā)揮出來，包括農(nóng)產(chǎn)品的質量、數(shù)量等;農(nóng)產(chǎn)品加工是一個很有發(fā)展前途的行業(yè)，不一定要運到很遠的外地去加工，這是農(nóng)場今后應該做的。只要朝這個市場化、企業(yè)化的方向走下去，墾區(qū)必將日益成長為有充分活力的經(jīng)濟實體。

我針對墾區(qū)集團公司下一階段的發(fā)展，提幾個建議：

第一，資本供應不足是歷來存在的問題，但農(nóng)墾集團公司改制后，資本不足問題更顯得重要。農(nóng)墾集團公司體系內(nèi)，無論是母公司還是子公司，都要懂得如何引進資本。而且通過資本的引進，母公司和子公司都將轉化為混合所有制企業(yè);

第二，要及早推進職工持股制和高管激勵持股制，這是既充實公司資本，又調動職工和高管人員積極性的有效措施。只要規(guī)范化，就不會出大問題;

第三，公司經(jīng)過改制后，從技術創(chuàng)新到市場開拓，從管理規(guī)范化到營銷方式的變化，都大有文章可做。如果人才不足，同樣會限制企業(yè)的發(fā)展;

第四，“走出去”是一種戰(zhàn)略安排，應當在國家利益方面多作考慮。把國外的土地資源和市場利用好，農(nóng)墾集團公司和它的子公司在這個領域內(nèi)有許多機遇，不可錯過。政府對此應有統(tǒng)一的安排，并在融資、外匯、關稅等方面對農(nóng)墾集團公司有所關照和扶植。

《財經(jīng)》：看來，墾區(qū)的潛能巨大。改革之后的農(nóng)墾企業(yè)還有哪些想象空間？

厲以寧：我前面講到的兩個層次的改革（即國有產(chǎn)權體制改革和農(nóng)墾企業(yè)集團經(jīng)營管理體制改革），將決定墾區(qū)體制改革和發(fā)展的總體思路。農(nóng)墾企業(yè)與地方政府的職能清清楚楚，各不相擾。地方政府如果愿意投資新組建的農(nóng)墾集團公司（無論是母公司還是子公司，或專業(yè)性的、為農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)提供產(chǎn)品和服務的公司），都可以按現(xiàn)代企業(yè)制度的方式實現(xiàn)。

新組建的農(nóng)墾集團公司將是一個覆蓋第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的大型現(xiàn)代化企業(yè)。一、二、三產(chǎn)業(yè)都有廣闊的發(fā)展前途。關鍵是要廣招民間資本，參與發(fā)展。

在新組建的農(nóng)墾集團公司和地方政府的合作下，墾區(qū)的小城鎮(zhèn)將得到迅速發(fā)展。小城鎮(zhèn)多了，這里就能吸引外來移民，把資本帶過來，把人才吸引到墾區(qū)來，這里將會成為新的經(jīng)濟增長點。有了創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的城鎮(zhèn)居民，人氣足了，就會吸引更多的外來移民。

農(nóng)墾集團公司在把社會職能移交給地方政府后，仍應當關心社會職能的完善和水平的提高。這是因為，文化、教育、衛(wèi)生、交通、電訊等工作都直接影響到墾區(qū)內(nèi)的居民的生產(chǎn)生活，有利于居民生活質量的提升。還應當指出，義務教育和普通高中，還有高等院校，由地方政府承擔，這是符合實際的。但今后，農(nóng)墾集團公司仍可以在職業(yè)技術教育方面發(fā)揮自己的專長，如在母公司或子公司之下，甚至在生產(chǎn)基地，提供辦培訓班、高級培訓班之類的人才培養(yǎng)機會。這不僅有助于為本公司培養(yǎng)專業(yè)人才和技工，還可以有助于緩解地方的就業(yè)壓力。

還可以設想，農(nóng)墾集團公司的“走出去”在經(jīng)營管理體制改革之后是大有可為的。農(nóng)墾集團公司的子公司，如果已改組為有民營資本參股的混合所有制企業(yè)，那么“走出去”戰(zhàn)略的實現(xiàn)就會消除某些障礙，取得成績。

不妨再對墾區(qū)的生態(tài)建設和環(huán)境治理作一些探討。在農(nóng)墾體制改革后，墾區(qū)集團公司可以通過社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的制定，把生態(tài)建設和環(huán)境治理放在更重要的位置，因為這既是長期經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，又是墾區(qū)居民和農(nóng)墾集團職工及其家屬提高生態(tài)質量、生活質量的需要。