政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政是人民政協(xié)的三項(xiàng)主要職能。為了進(jìn)一步推動(dòng)履行和加強(qiáng)民主監(jiān)督職能，1996年，北京市政協(xié)成立了財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督組（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政監(jiān)督組”）。財(cái)政監(jiān)督組是在市政協(xié)常委會(huì)和主席會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)下，履行人民政協(xié)關(guān)于財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督職能的專門工作機(jī)構(gòu)。成立19年來，財(cái)政監(jiān)督組匯聚專業(yè)人才資源，創(chuàng)新監(jiān)督體制機(jī)制，拓展監(jiān)督渠道形式，對(duì)北京市財(cái)政預(yù)算工作開展了專業(yè)、深入、規(guī)范、高效的監(jiān)督，使政協(xié)的民主監(jiān)督工作不斷取得新突破。

監(jiān)督實(shí)踐取得新進(jìn)展

財(cái)政監(jiān)督組在成立初期隸屬于市政協(xié)經(jīng)濟(jì)科技委員會(huì)，但從九屆市政協(xié)開始，就改為直接受市政協(xié)常委會(huì)議和主席會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)。財(cái)政監(jiān)督組成員從全體政協(xié)委員中遴選，由主席會(huì)議任命。財(cái)政監(jiān)督組工作相對(duì)獨(dú)立，每年有單獨(dú)的工作計(jì)劃和工作總結(jié)，年中和年底提交的書面建議經(jīng)駐會(huì)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議和主席會(huì)議審議通過，以市政協(xié)名義報(bào)市委市政府及有關(guān)部門參考。

財(cái)政預(yù)算專業(yè)性強(qiáng)，涉及面廣，只有專業(yè)出身的內(nèi)行才能進(jìn)行有效監(jiān)督。因此，財(cái)政監(jiān)督組在人員構(gòu)成上盡量匯聚市政協(xié)各類專業(yè)人才資源。除吸收財(cái)稅、金融、經(jīng)濟(jì)等方面的專家委員外，還邀請(qǐng)教育、科技、社保、法律等方面具有代表性的委員參加，其中民主黨派成員和無黨派人士等非中共委員占較大比例。這樣，能夠使監(jiān)督組成員合理分布，在各領(lǐng)域都有專家委員，基本實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政預(yù)算所涉領(lǐng)域的全覆蓋。

財(cái)政監(jiān)督組從成立伊始就堅(jiān)持以問題為監(jiān)督方向，以調(diào)研為監(jiān)督基礎(chǔ)，以法律政策為監(jiān)督依據(jù)。先后圍繞財(cái)政預(yù)算中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，如財(cái)政補(bǔ)貼、重大投資項(xiàng)目資金落實(shí)和使用情況、政府性基金管理和使用情況、“營(yíng)改增”后續(xù)問題、房產(chǎn)稅試點(diǎn)準(zhǔn)備、地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題，開展學(xué)習(xí)知情、調(diào)查研究、視察考察、座談研討等活動(dòng)，通過知情明政、調(diào)查研究，提出有理有據(jù)的高質(zhì)量意見建議，為開展有效監(jiān)督奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

財(cái)政監(jiān)督組每年召開兩次財(cái)政監(jiān)督審查評(píng)議會(huì)議，對(duì)財(cái)政預(yù)決算情況進(jìn)行監(jiān)督。最初是邀請(qǐng)市發(fā)改委、財(cái)政局、國稅局、地稅局、統(tǒng)計(jì)局、經(jīng)信委、金融局等部門負(fù)責(zé)同志到市政協(xié)通報(bào)情況，單獨(dú)評(píng)議，提交建議報(bào)告。從九屆市政協(xié)開始，經(jīng)與市人大常委會(huì)溝通協(xié)調(diào)，采用了與市人大財(cái)經(jīng)委共同聽取情況匯報(bào)，然后市人大、市政協(xié)分別討論財(cái)政預(yù)算，市財(cái)政局分組到人大、政協(xié)聽取意見建議的做法。這一做法，不僅減少政府部門的重復(fù)匯報(bào)，而且暢通了監(jiān)督渠道，提高了政協(xié)民主監(jiān)督的地位。

財(cái)政監(jiān)督組十分重視加強(qiáng)與市人大財(cái)經(jīng)委、市財(cái)政局、市審計(jì)局、市統(tǒng)計(jì)局等部門的溝通聯(lián)系，定期走訪這些部門，經(jīng)常邀請(qǐng)它們到政協(xié)通報(bào)情況，積極參加它們舉辦的各項(xiàng)活動(dòng)，對(duì)有關(guān)財(cái)政預(yù)算問題發(fā)表意見建議，從而建立良好的工作關(guān)系，為開展民主監(jiān)督創(chuàng)造良好條件。

財(cái)政監(jiān)督成效顯著

財(cái)政監(jiān)督組成立以來，依靠廣大政協(xié)委員，大膽創(chuàng)新、積極履職、認(rèn)真監(jiān)督，通過定期報(bào)送建議報(bào)告和隨時(shí)反映《諍友》信息等渠道，先后向市委市政府提交書面建議報(bào)告30多份，提出意見建議近200條，其中大部分意見建議在財(cái)政預(yù)算安排中得到體現(xiàn)，為深化財(cái)政體制改革、促進(jìn)依法理財(cái)、提高預(yù)算科學(xué)性和透明度、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。

緊扣首都功能定位和民生改善，推動(dòng)財(cái)政預(yù)算服務(wù)首都科學(xué)發(fā)展。政府編制財(cái)政預(yù)算的根本目的是推動(dòng)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展，服務(wù)社會(huì)民生改善，所以一切財(cái)政預(yù)算都要圍繞首都功能定位來安排，圍繞社會(huì)民生來使用。財(cái)政監(jiān)督組根據(jù)不同時(shí)期的首都功能定位，抓住民生改善這條主線，開展財(cái)政監(jiān)督，提出了許多有價(jià)值的意見建議。例如，針對(duì)習(xí)近平總書記提出的首都新定位，建議樹立“首都財(cái)政”理念，引導(dǎo)財(cái)政資金支持京津冀協(xié)同發(fā)展，調(diào)整疏解非首都核心功能，加快構(gòu)建首都“高精尖”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。針對(duì)北京市財(cái)政收入對(duì)土地和房地產(chǎn)業(yè)依賴性較大、財(cái)政資金對(duì)科技創(chuàng)新投入不足等問題，建議加大對(duì)新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的扶持力度，加大對(duì)高新技術(shù)領(lǐng)域投入，加快北京科技創(chuàng)新中心建設(shè)。針對(duì)城鄉(xiāng)居民收入增速遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增速，建議政府統(tǒng)籌安排各項(xiàng)財(cái)政性資金，盡可能地向有利于提高城鄉(xiāng)居民收入的領(lǐng)域和項(xiàng)目?jī)A斜，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及全體市民。

依據(jù)法律政策開展監(jiān)督，推進(jìn)政府依法理財(cái)。財(cái)政預(yù)算方面的法律法規(guī)和政策措施是政府依財(cái)行政的基本依據(jù)，也是財(cái)政監(jiān)督組開展監(jiān)督的基本依據(jù)。財(cái)政監(jiān)督組堅(jiān)持依法監(jiān)督，提出真知灼見，不僅推動(dòng)財(cái)政預(yù)算工作的改進(jìn)，而且促進(jìn)相關(guān)政策的完善。例如，針對(duì)政府性基金收入中土地收入規(guī)模較大、使用不規(guī)范等問題，建議建立全口徑預(yù)算管理制度，加大審計(jì)力度，納入人大法律監(jiān)督范圍。這一建議在新修訂的預(yù)算法中得到充分體現(xiàn)。針對(duì)大額專項(xiàng)資金使用中存在的資金投向不明、配置缺乏競(jìng)爭(zhēng)、使用效益低下等問題，建議明確大額專項(xiàng)資金支持原則和使用方向，在配置環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。2014年北京市選擇養(yǎng)老照料中心等項(xiàng)目開展財(cái)政資金競(jìng)爭(zhēng)性配置試點(diǎn)，通過人大代表和政協(xié)委員參與評(píng)審、公開招投標(biāo)、集體決策等方式，優(yōu)選項(xiàng)目，提高資金配置和使用效益。

聚焦財(cái)政預(yù)算管理體制改革，推動(dòng)財(cái)政預(yù)算管理更加科學(xué)合理透明。財(cái)政預(yù)算管理體制影響和制約財(cái)政預(yù)算的制定和執(zhí)行。財(cái)政監(jiān)督組始終關(guān)注財(cái)政預(yù)算管理體制改革，僅2008年以來在書面建議報(bào)告中就對(duì)完善預(yù)算管理制度提出過9次建議，很多建議被財(cái)政部門采納。例如，針對(duì)多年來北京市財(cái)政超收，大量財(cái)政資金不納入預(yù)算管理，難以有效監(jiān)督的問題，建議提高預(yù)算的準(zhǔn)確度，試行人大對(duì)財(cái)政預(yù)算超收收入詢問制和使用的審批制，增強(qiáng)預(yù)算透明度，打造陽光財(cái)政。2008年起市財(cái)政部門建立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，2014年北京市首次實(shí)現(xiàn)各區(qū)縣全部公開預(yù)算。針對(duì)財(cái)政年度預(yù)算周期短，有些建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算審查程序、項(xiàng)目行政審批、建設(shè)周期長(zhǎng)，建設(shè)資金投入缺乏連續(xù)性等問題，建議加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算中長(zhǎng)期規(guī)劃，把財(cái)政年度預(yù)算與長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)算有機(jī)結(jié)合起來。2014年市財(cái)政局正式啟動(dòng)中期預(yù)算改革試點(diǎn)，編制了2015—2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃三年項(xiàng)目滾動(dòng)預(yù)算，提升財(cái)政對(duì)全市中長(zhǎng)期重大任務(wù)的保障能力。

尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，推動(dòng)財(cái)政補(bǔ)貼政策調(diào)整。編制財(cái)政預(yù)算的目的是充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益，財(cái)政監(jiān)督組高度關(guān)注財(cái)政資金使用效益問題，并從尊重市場(chǎng)規(guī)律的高度提出意見建議。例如，針對(duì)近年來北京市不斷擴(kuò)大的財(cái)政補(bǔ)貼問題，僅2008年以來在書面建議報(bào)告中就9次提及，2012年進(jìn)行專題調(diào)研，報(bào)送《適度推進(jìn)公共交通票價(jià)市場(chǎng)化，保持財(cái)政補(bǔ)貼相對(duì)穩(wěn)定》等《諍友》信息3篇，提出應(yīng)把握財(cái)政補(bǔ)貼總量和方向，新增財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)科學(xué)論證、慎重出臺(tái)，防止補(bǔ)貼增長(zhǎng)過快超出財(cái)政承受能力;應(yīng)變“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”，提高財(cái)政補(bǔ)貼透明度和使用效益;應(yīng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，合理調(diào)整公交地鐵票價(jià)。經(jīng)長(zhǎng)期關(guān)注和追蹤建言，北京市政府終于決定從2014年12月28日起調(diào)整公共交通票價(jià)。

未雨綢繆建言財(cái)政預(yù)算，推動(dòng)政府提前防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。政協(xié)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督在很大程度上是為財(cái)政部門多添“一只眼”，從更寬范圍、更遠(yuǎn)視角、更客觀立場(chǎng)上發(fā)現(xiàn)問題，提出建議，及時(shí)提醒財(cái)政部門提前防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政監(jiān)督組從成立伊始就找準(zhǔn)這個(gè)定位，抓住財(cái)政預(yù)算中的苗頭性問題、關(guān)鍵性問題，提早研究，及時(shí)建言，發(fā)揮了很好的監(jiān)督作用。例如，2009年在各級(jí)政府對(duì)地方債還未給予足夠重視之時(shí)，財(cái)政監(jiān)督組在調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)北京市地方債務(wù)規(guī)模過大、使用不規(guī)范等問題，及時(shí)提出盡管我市債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但也應(yīng)提前進(jìn)行摸底和清理，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，防范可能引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。2011年國家審計(jì)署公布全國省市縣三級(jí)政府負(fù)債總額，才引起各地政府重視。針對(duì)國務(wù)院批準(zhǔn)上海市2012年1月起試點(diǎn)“營(yíng)改增”改革，財(cái)政監(jiān)督組2011年就提出對(duì)于第三產(chǎn)業(yè)占比76%以上的北京來說，應(yīng)認(rèn)真研究“營(yíng)改增”，爭(zhēng)取改革試點(diǎn)，并充分評(píng)估其對(duì)未來北京財(cái)政收入的影響。2013年就針對(duì)首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展即將進(jìn)入“新常態(tài)”，建議積極培育新稅源，構(gòu)建完善的地方稅體系，為首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供可靠的財(cái)政保障。

財(cái)政監(jiān)督組是政協(xié)民主監(jiān)督的有效形式

財(cái)政監(jiān)督組開展民主監(jiān)督之所以取得顯著成效，不僅在于它受到市領(lǐng)導(dǎo)高度重視，得到黨政部門大力支持，更重要的在于它聚焦了一個(gè)重要的監(jiān)督領(lǐng)域，探索出一種有效的監(jiān)督形式，形成一套可行的監(jiān)督機(jī)制，真正做到了“幫忙不添亂”，對(duì)政府部門做好財(cái)政預(yù)算工作發(fā)揮了重要作用，因而受到各方面好評(píng)。

從監(jiān)督內(nèi)容看，它監(jiān)督關(guān)系國計(jì)民生的財(cái)政預(yù)算問題，拓展了人民政協(xié)民主監(jiān)督的領(lǐng)域范圍。市政協(xié)抓住有利時(shí)機(jī)，以財(cái)政預(yù)算為切入口，成立監(jiān)督組，使民主監(jiān)督變得具體可操作;政府依財(cái)行政，財(cái)政預(yù)算是政府的血脈，如何安排和使用財(cái)政，涉及根本、關(guān)系全局、影響深遠(yuǎn)，能對(duì)財(cái)政預(yù)算制定和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，十分不易;對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，必然涉及財(cái)政預(yù)算法執(zhí)行情況、財(cái)政相關(guān)政策、財(cái)政部門工作人員等，就要一并進(jìn)行監(jiān)督，這就大大拓展了政協(xié)民主監(jiān)督的范圍，真正落實(shí)了中央文件和政協(xié)章程的有關(guān)規(guī)定，從而使人民政協(xié)民主監(jiān)督取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行民主監(jiān)督的成功實(shí)踐啟示我們，人民政協(xié)民主監(jiān)督領(lǐng)域和范圍的擴(kuò)大，將極大地拓展政協(xié)履職空間，促進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政全面發(fā)展。

從監(jiān)督機(jī)制看，財(cái)政監(jiān)督組在推動(dòng)多種監(jiān)督形式有機(jī)結(jié)合上進(jìn)行了深入探索。在人員構(gòu)成上，它吸收各民主黨派成員參加，鼓勵(lì)他們充分發(fā)表意見建議，發(fā)揮民主黨派在財(cái)政預(yù)算監(jiān)督中的積極作用。在工作機(jī)制上，建立與人大財(cái)經(jīng)委共同審查評(píng)議財(cái)政預(yù)算制度。人民代表大會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)，每年的財(cái)政預(yù)算制定和執(zhí)行情況必須經(jīng)它批準(zhǔn)，接受它監(jiān)督，所以人大的財(cái)政監(jiān)督是權(quán)力監(jiān)督、法律監(jiān)督，是硬監(jiān)督，主要側(cè)重于年度財(cái)政預(yù)算收支具體項(xiàng)目的合規(guī)性審查。而人民政協(xié)是參政機(jī)構(gòu)，開展的財(cái)政監(jiān)督，是民主監(jiān)督，是軟監(jiān)督，主要著眼于政府周期性財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的科學(xué)合理性分析。財(cái)政監(jiān)督組將一些財(cái)政預(yù)算中的問題和建議提出供人大參考，從而把人大法律監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，使財(cái)政預(yù)算監(jiān)督更加全面。在議政建言中，注重與審計(jì)監(jiān)督的結(jié)合。僅從2008年以來，在書面建議報(bào)告中就有9次提及加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收支的審計(jì)監(jiān)督，推動(dòng)財(cái)政部門整改審計(jì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)公布整改情況，同時(shí)財(cái)政監(jiān)督組提交的書面建議報(bào)告也為審計(jì)監(jiān)督提供線索和參考。在輿論宣傳上，廣泛宣傳監(jiān)督成效，使多種監(jiān)督形式有效銜接，互聯(lián)、互通、互動(dòng)，共同發(fā)揮監(jiān)督作用，形成了監(jiān)督合力。

從監(jiān)督過程看，它把協(xié)商與監(jiān)督、參與與合作、團(tuán)結(jié)與民主融為一體。財(cái)政監(jiān)督組堅(jiān)持“不打棍子、不抓辮子、不扣帽子”的“三不”原則，鼓勵(lì)委員各抒己見，暢所欲言，充分發(fā)表意見建議，包括不同意見甚至是反對(duì)意見，充分反映各界群眾的利益愿望要求;通過聘請(qǐng)顧問、邀請(qǐng)專家、開展調(diào)研、召開座談會(huì)等形式，廣泛邀請(qǐng)各方面代表人士和社會(huì)群眾參與監(jiān)督，擴(kuò)大社會(huì)參與面;充分尊重各民主黨派、無黨派人士委員的發(fā)言權(quán)，鼓勵(lì)他們?cè)诒O(jiān)督中發(fā)揮積極作用，加強(qiáng)與各黨派團(tuán)體的團(tuán)結(jié)合作;以坦誠的態(tài)度、平等的姿態(tài)，與財(cái)政經(jīng)濟(jì)部門溝通交流、協(xié)商討論，不把自己的意見建議強(qiáng)加于人，各方面求同存異、增進(jìn)共識(shí)，尋求都能接受的最大公約數(shù)。這樣，財(cái)政監(jiān)督組不僅對(duì)財(cái)政預(yù)算、政府部門開展了有效的民主監(jiān)督，而且把民主監(jiān)督變成了發(fā)揚(yáng)民主的過程、建言獻(xiàn)策的過程、凝聚共識(shí)的過程，擴(kuò)大了人民政協(xié)統(tǒng)戰(zhàn)的范圍，發(fā)展了社會(huì)主義協(xié)商民主，促進(jìn)了我國民主政治建設(shè)。

從監(jiān)督效果看，它聚焦財(cái)政改革，推動(dòng)依法理財(cái)，有力促進(jìn)全面深化改革，提升首都治理能力現(xiàn)代化。例如，自2007年北京地鐵票價(jià)從3元降到2元伊始，財(cái)政監(jiān)督組就提出大規(guī)模財(cái)政補(bǔ)貼缺乏可持續(xù)性，多次提出應(yīng)在市場(chǎng)化的基礎(chǔ)上合理確定價(jià)格機(jī)制，監(jiān)督公共交通等方面財(cái)政補(bǔ)貼使用效率;在中央提倡厲行節(jié)約之前，財(cái)政監(jiān)督組多次提出應(yīng)本著勤儉節(jié)約的精神，科學(xué)合理地安排各項(xiàng)財(cái)政支出等等。中共十八屆三中全會(huì)和習(xí)近平總書記到北京視察講話后，首都全面深化改革工作正式鋪開，京津冀協(xié)同發(fā)展開始破題，“城市病”問題正在解決。這是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革，必將觸及深層次矛盾和重大利益調(diào)整，涉及各部門預(yù)算調(diào)整，涉及財(cái)政體制調(diào)整，在此過程中究竟改什么、怎么改、實(shí)現(xiàn)什么樣的目標(biāo)，財(cái)政預(yù)算和執(zhí)行還存在哪些缺位、越位、不到位的情況，都需要財(cái)政監(jiān)督組提出意見、批評(píng)和建議，幫助黨政部門拿出改革方案。改革方案出臺(tái)后，抓落實(shí)的任務(wù)更加繁重，更需要財(cái)政監(jiān)督組發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，對(duì)改革方案落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，做到改革推進(jìn)到哪里、監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里，確保改革改有所進(jìn)、改有所成。更為重要的是，2014年新修訂了預(yù)算法，中共十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略任務(wù)，依法理財(cái)、陽光財(cái)政、全預(yù)算管理將是未來財(cái)政體制改革發(fā)展方向。財(cái)政監(jiān)督組依法開展財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，監(jiān)督預(yù)算法實(shí)施情況，必將極大地促進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，有效防止和消除腐敗現(xiàn)象，促進(jìn)首都治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化。

財(cái)政監(jiān)督組多年來的實(shí)踐證明，這種以監(jiān)督組匯聚各方專業(yè)人士、依靠集體智慧開展監(jiān)督的組織形式，能夠長(zhǎng)期對(duì)同一領(lǐng)域的各方面問題進(jìn)行深入研究、跟蹤監(jiān)督，提出專業(yè)而有見地的意見建議，有效履行政協(xié)民主監(jiān)督職能。目前，北京市政協(xié)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，已經(jīng)成立了新聞?shì)浾撁裰鞅O(jiān)督組、城市管理民主監(jiān)督組、法治建設(shè)民主監(jiān)督組。隨著全面深化改革的推進(jìn)，隨著民主政治建設(shè)進(jìn)程的加速，越來越多的領(lǐng)域需要人民政協(xié)的民主監(jiān)督，以財(cái)政監(jiān)督組為代表的這種監(jiān)督組織形式應(yīng)該受到廣泛重視，成為人民政協(xié)民主監(jiān)督的重要途徑。

（作者單位：北京市政協(xié)）

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