·張軍/文

公益訴訟制度的現(xiàn)狀與未來展望
——以檢察機關(guān)已經(jīng)探索的民事公益訴訟模式為切入點

·張軍*/文

隨著社會經(jīng)濟與法治的不斷發(fā)展以及公眾權(quán)利保護意識的逐漸覺醒,公益訴訟逐漸成為社會的熱點問題之一。本文以檢察機關(guān)參與民事公益訴訟為視角，對相關(guān)問題進行分析和總結(jié),提出一些適合我國國情的公益訴訟制度的構(gòu)想。

公共利益 檢察機關(guān) 公益訴訟 構(gòu)建

黨的十八屆四中全會公報明確提出探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，這讓學界傾心關(guān)注、實務界大力探索的作為維護社會公共利益以及弱勢群體的有效工具——公益訟訴訟制度得到了發(fā)展的良機。下文結(jié)合該項制度的現(xiàn)狀，對檢察機關(guān)提起公益訴訟的模式進行反思，提出新的設想和建議。

一、公益訴訟制度的現(xiàn)狀

（一）我國已經(jīng)探索的檢察機關(guān)提起公益訴訟模式

目前，我國公益訴訟制度在法律依據(jù)和實踐經(jīng)驗中均有很大欠缺，雖然新修改的《民事訴訟法》沒有賦予檢察機關(guān)提起公益訴訟的主體資格，但是鑒于當前我國大量國有資產(chǎn)流失的嚴重程度以及對權(quán)利救濟的現(xiàn)狀，大部分學者認為，檢察機關(guān)提起公益訴訟同時具有形式和實質(zhì)的正當性，《人民檢察院組織法》第4條也對檢察機關(guān)的職責和任務作出了明確的規(guī)定，檢察機關(guān)應該在現(xiàn)有法律框架下發(fā)揮能動作用，以適當?shù)姆绞教崞鸸嬖V訟，發(fā)揮保護公私財產(chǎn)、保衛(wèi)社會主義現(xiàn)代化建設的法定職責。從當前司法實踐看，檢察機關(guān)提起公益訴訟的模式主要有以下四種：

1.直接起訴。當前司法實踐中，這種模式主要適用于環(huán)境污染案件中受害方不明確或者受者方不愿、不敢起訴的情形。

2.督促起訴。這種模式主要適用于國家利益或社會公共利益遭受損害，受損害人或者負有監(jiān)管職責的部門不行使或怠于行使監(jiān)管職責的情況，這時檢察機關(guān)以法律監(jiān)督者的身份，采用檢察建議等形式督促有關(guān)部門履行職責、依法提起訴訟。

3.支持起訴。支持起訴是當前檢察機關(guān)提起公益訴訟的重要方式，即檢察機關(guān)利用其資源優(yōu)勢支持利益受損方提起訴訟。實踐中這種方式得到了多數(shù)法院的認同。如2009年8月佛山市南海區(qū)人民檢察院支持南海區(qū)丹灶鎮(zhèn)政府對危險廢物污染糾紛提起訴訟；2010年1月浙江省嘉興市南湖區(qū)人民檢察院支持該區(qū)七星鎮(zhèn)東進村村民起訴某櫥柜廠案件等。

4.刑事附帶民事訴訟。這種模式主要適用于侵害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益的刑事公訴案件，受害單位或者受害人因怕麻煩等原因怠于行使追訴權(quán)的案件。

（二）當前檢察機關(guān)提起公益訴訟模式的反思

從現(xiàn)實看，檢察機關(guān)提起公益訴訟具有合理性和理論基礎，但這并不能改變檢察機關(guān)做為原告嘗試公益訴訟無法可依的尷尬境地。

1.檢察機關(guān)直接提起公益訴訟法理分析。檢察機關(guān)直接提起公益訴訟是最經(jīng)濟、高效的訴訟途徑。正如湯維建教授所言：“檢察機關(guān)代表國家利益和社會公共利益提起公益訴訟，不僅具有法律地位的保障，而相較于社會團休和公民個人，更具有提起公益訴訟的人財物等方面的優(yōu)勢。同時賦予檢察機關(guān)提起公益訴訟的資格，也不用擔心會濫用訴權(quán)或者造成訴訟地位的失衡等問題。”［1］從理論上看，由檢察機關(guān)提起公益訴訟是提高公益訴訟效率、保障弱勢群體權(quán)益，實現(xiàn)社會公平正義的最佳選擇。但是《民事訴訟法》第55條并沒有直接賦予檢察機關(guān)提起公益訴訟的原告資格，且根據(jù)《民事訴訟法》第119條的規(guī)定，原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。檢察機關(guān)在沒有法律授權(quán)的情況下以原告身份提起公益訴訟，不僅在立法上面臨諸多困境與尷尬，在現(xiàn)實中也遭遇了質(zhì)疑。2008年江西省新余市渝水區(qū)仙女湖畔，李某經(jīng)營的某度假山莊和曾某經(jīng)營的梅花鹿養(yǎng)殖公司排放的污水嚴重污染了仙女湖水質(zhì)，渝水區(qū)人民檢察院代表國家作為原告，向法院提起了江西首例環(huán)境公益民事訴訟，被告花園山莊委托代理人曾當庭提出：“檢察院以原告身份出庭起訴，沒有法律依據(jù)，且檢察院與仙女湖水質(zhì)污染沒有直接利害關(guān)系，不符合民事訴訟法關(guān)于原告主體資格的規(guī)定?！痹摪讣罱K只好在法院的主持下調(diào)解結(jié)案。筆者認為，在沒有新的法律、司法解釋及單行法賦予檢察機關(guān)公益訴訟起訴權(quán)之前，檢察機關(guān)不應當采取直接起訴模式提起公益訴訟。

2.檢察機關(guān)通過支持起訴提起公益訴訟的法理分析。所謂檢察機關(guān)支持起訴，就是指當國家、集體、社會弱勢群體利益或個人合法權(quán)益受到侵害時，檢察機關(guān)可以支持受損害的單位或個人向人法院起訴的制度。修改后的《民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位對對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！边@表明支持起訴的主體可以是機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位，當然也包含檢察機關(guān)，這首先明確了檢察機關(guān)以支持起訴模式提起公益訴訟“師出有名”。但是以支持起訴模式提起公益訴訟也有它的不足之處，首先，檢察機關(guān)作為支持起訴者不是案件的當事人，不具有當事人的訴訟權(quán)利和義務，不能影響當事人在訴訟過程中行使處分權(quán)。其次，檢察機關(guān)以支持起訴者的身份不能參加訴訟程序，不能在庭審中為訴訟當事人提供法律上的支持，在提起法庭審理過程中缺少可操作性的規(guī)定。最后，檢察機關(guān)以支持起訴者的身份提起公益訴訟實質(zhì)是在“訴訟程序”外提起訴訟，并沒有實質(zhì)的“提起”，始終處于被動的地位，對公益訴訟的最終效果無法預見，對發(fā)揮保護國家利益、社會公共利益及弱勢群眾體利益的作用很微弱，所以說支持起訴不是當前檢察機關(guān)提起公益訴訟的首選之舉。

3.檢察機關(guān)通過督促起訴提起公益訴訟的法理分析。所謂督促起訴，是指針對遭受損害的國有資產(chǎn)或社會公共利益，監(jiān)管部門或國有單位不行使或懈怠于行使自己的監(jiān)管職責，檢察機關(guān)以監(jiān)督者的身份，督促有關(guān)監(jiān)管部門或國有單位履行職責，及時提起民事訴訟，保護國家和社會公共利益的法律制度。關(guān)于督促起訴制度，修改后的《民事訴訟法》并沒有明確規(guī)定，其主要依據(jù)是第14條及《人民檢察院組織法》所賦予的法律監(jiān)督職能，這也是檢察機關(guān)在現(xiàn)有法律框架下發(fā)揮能動作用，積極介入民事公益訴訟的基礎，它高度契合了民事訴訟法“強化民事檢察監(jiān)督”的基本理念。督促起訴在現(xiàn)實中雖然也存在一定的不足，首先是缺乏明確授權(quán)，其次是在程序上缺乏具體的規(guī)定，第三是獲取案源較為困難，第四是督促起訴是以檢察建議方式提出，保障力度不夠強。但是督促起訴在現(xiàn)實中更具有不可取代的優(yōu)勢，首先是作為“后置程序”，有利于訴訟主體發(fā)揮自主性和能動性。第二，相比支持起訴，在啟動訴訟程序上，督促起訴更為有力，相比其他民事訴訟，督促起訴案件范圍要廣泛得多。更為重要的一點是督促起訴方式更符合檢察機關(guān)的現(xiàn)實需要，現(xiàn)實中檢察機關(guān)的主要力量配置在刑事部門，民行檢察部門人員少、力量薄弱，檢察機關(guān)在承擔提起公益訴訟上保障不夠。所以當前在檢察機關(guān)缺乏提起公益訴訟的法律依據(jù)時，選擇督促起訴模式為較為合適。

4.檢察機關(guān)刑事附帶民事訴訟的法理分析?！缎淌略V訟法》第99條第2款規(guī)定：“如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴時，可以提起附帶民事訴訟?！痹撘?guī)定賦予了檢察機關(guān)刑事附帶民事訴訟的公訴權(quán)，但刑事附帶民事公益訴訟案件范圍非常狹窄，僅限于刑事案件中國家、集體財產(chǎn)損失案件，但實際上很多社會公益案件中，能夠達到刑事犯罪標準的很少，而刑事案件中損害國家、集體財產(chǎn)的案件更少。從該提起方式上看，雖然刑事附帶民事公益訴訟案件范圍很窄，但是在符合上述條件的案件中，適用該模式有法可依，且法律規(guī)定具體，可操作性強。

綜上分析，在檢察機關(guān)作為原告提起公益訴訟無法可依的現(xiàn)階段，以督促起訴方式提起公益訴訟是較理想模式。但是無論是支持起訴，還是督促起訴，都是公益訴訟制度缺失下的權(quán)宜之計，是公益訴訟在現(xiàn)階段的過渡形式，而構(gòu)建公益訴訟制度，賦予檢察機關(guān)公益訴訟公訴權(quán)是社會發(fā)展的必然選擇。

二、構(gòu)建檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的未來展望

《民事訴訟法》的修改確立了公益訴訟制度，卻未明確提起主體，十八屆四中全會公報雖然明確提出了檢察機關(guān)提起公益訴訟，但這畢竟不是法律，尚需要立法的跟進。未來可以從下列事項著手，推進公益訴訟制度的構(gòu)建：

（一）盡快出臺《人民檢察院監(jiān)督法》，賦予檢察機關(guān)公益訴訟原告資格

檢察機關(guān)是憲法規(guī)定的專門的法律監(jiān)督機關(guān)，進行法律監(jiān)督體現(xiàn)了檢察機關(guān)公益維護者的身份，這與公益訴訟的根本目的高度一致，是提起公益訴訟的最適格主體。但是目前我國法律尚未對檢察機關(guān)提起公益訴訟的主體資格進行明確，這不得不說是一個很大的缺憾。近年來，出臺《人民檢察院法律監(jiān)督法》在國內(nèi)的聲浪日益高漲，筆者認為，憲法賦予了人民檢察院法律監(jiān)督的職責，但卻缺乏對法律監(jiān)督系統(tǒng)性和完整性規(guī)定的專門法律，目前，涉及檢察機關(guān)法律監(jiān)督的規(guī)定主要散見在《人民檢察院組織法》、《檢察官法》、“三大訴訟法”及司法解釋中，這明顯有其不合理性?！度嗣駲z察院組織法》應當重在規(guī)范檢察機關(guān)的機構(gòu)設置、上下級關(guān)系、機構(gòu)內(nèi)部關(guān)系等，現(xiàn)在卻成為檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律依據(jù)，法律的缺失，導致檢察機關(guān)難以真正擔負起法律監(jiān)督者的重任。筆者呼吁，盡快出臺《人民檢察院監(jiān)督法》，賦予檢察機關(guān)提起公益訴訟的原告資格，切實發(fā)揮檢察機關(guān)維護國家利益、社會公共利益的法律職責。

（二）堅持限制提起原則、公益性提起原則及嚴格界定檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍

檢察機關(guān)提起公益訴訟的目的，主要是在訴訟中訴訟主體缺失時，以公權(quán)力介入訴訟糾紛，維護因主體缺失造成的權(quán)益損害。其實質(zhì)是公權(quán)對私權(quán)的對弈，如果公權(quán)力介入民事糾紛的范圍過于寬泛，將對民事訴訟的當事人平等原則、意思自治原則帶來嚴重挑戰(zhàn)。私法自治原則是民事訴訟的基石，“不告不理”是私法自治原則在我國民事訴訟中的具體體現(xiàn)，對有適格原告的案件，檢察機關(guān)不得隨意啟動公益訴訟是維護私法自治原則的要求。公益訴訟的最終追求是維護社會公益，檢察機關(guān)介入公益訴訟，應當嚴格界定公益案件的范圍，堅持限制提起原則和公益性起訴原則。筆者建議在立法上對檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍采取列舉式的規(guī)定，以期具有更好的可操作性。

（三）建立與檢察機關(guān)提起公益訴訟相適應的具體制度

首先，建立啟動審查程序。主要包括對損害社會公共利益案件的程序?qū)彶椋⒉皇撬猩婕肮娴陌讣家M入公益訴訟程序，包括數(shù)額較小、社會影響小、危害不大的案件應排除進入公益訴訟程序，以期取得社會效益的最大化。也包括對是否有具體受害人、是否有明確監(jiān)管部門的審查。如果有具體受害人、有明確的監(jiān)管部門，檢察機關(guān)提起公益訴訟應當在有訴權(quán)單位放棄訴權(quán)和支持起訴、督促起訴等程序后，作為最后的救濟程序而啟動。

其次，明確中級以上人民法院管轄。對公益訴訟案件根據(jù)社會影響力、公共利益影響范圍等因素，將公益訴訟案件劃給中級以上人民法院管轄。原因是公益訴訟案件往往社會影響大、牽涉到多方面的利益，由中級以上人民法院管轄不僅可以保證案件質(zhì)量，也可以提高判決的影響力。

最后，禁止反訴、禁止缺席判決、有限調(diào)解等制度。檢察機關(guān)提起的公益訴訟案件有其特殊性，在這里檢察機關(guān)是公共利益的代表者、維護者，應當確保檢察機關(guān)不被反訴，并不得缺席判決。同時檢察機關(guān)不是公共利益的所有者，并沒有除最大化保護公共利益之外的處分權(quán)，只能在無損公共利益的基礎上進行調(diào)解。

（四）設立相配套的組織機構(gòu)與專項資金

如果將來法律賦予檢察機關(guān)提起公益訴訟原告資格，那么檢察機關(guān)將是國家利益、社會公共利益的最后保障者，在訴訟主體不明確、訴訟主體怠于起訴時，檢察機關(guān)必須作為最后的保護屏障提起公益訴訟，這意味著檢察機關(guān)將面對數(shù)量巨大的民行公益訴訟案件，如果沒有足夠的民行專業(yè)人才、配套的機構(gòu)和專項資金，很可能造成“國家利益、社會公共利益守衛(wèi)者”職能的“失職”。檢察機關(guān)提起公益訴訟案件有別于傳統(tǒng)的民行檢察工作，是以“民行公訴人”身份啟動民事行政訴訟程序，從本質(zhì)上有別于民行檢察部門法律監(jiān)督的“后置”程序。筆者建議，應當成立專門的“民行公訴科”，將現(xiàn)在單一履行刑事公訴職能的公訴科更名為“刑事公訴科”，或者將民行公訴科與現(xiàn)在的刑事公訴科合并，成立新的“公訴科”，公訴科的職能就是代表國家行使公訴權(quán)，這樣“公訴科”才真正涵蓋檢察機關(guān)民事公訴、刑事公訴、行政公訴三種公訴職能。同時，由檢察機關(guān)提起的公益訴訟案件，應當建立公益訴訟專項基金，用于支付鑒定費、勘驗費等訴訟費用及公益訴訟案件受害人的求助。

注釋：

［1］肖榮：《檢察監(jiān)督應貫穿訴訟全程》，載《檢察日報》2012年3月8日。

*河南省鶴壁市淇濱區(qū)人民檢察院檢察長［458030］