王東賓

現(xiàn)在，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段。十八屆三中全會(huì)前后，以中信信托、中糧信托、北京信托三大信托機(jī)構(gòu)先后于安徽宿州、黑龍江肇東、江蘇無(wú)錫等地開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目為標(biāo)志，中國(guó)的土地流轉(zhuǎn)開(kāi)始步入“信托時(shí)代”。

然而，自商業(yè)信托機(jī)構(gòu)進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域之始，各方對(duì)土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性就質(zhì)疑不斷，或疑為商業(yè)噱頭，或疑為炒作概念，眾說(shuō)紛紜。誠(chéng)然，短期內(nèi)迅速土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)盈利性具有相當(dāng)大的難度，但正由于農(nóng)業(yè)的脆弱性及其經(jīng)濟(jì)劣勢(shì)，商業(yè)信托公司介入土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域這一新趨勢(shì)才尤為值得重視，需要從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的歷史脈絡(luò)中發(fā)現(xiàn)其合理性和可行性。因此，本文將比較土地流轉(zhuǎn)的幾種重要模式，以更好地理解土地流轉(zhuǎn)信托模式的經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)意義。

土地流轉(zhuǎn)的三種模式

自20世紀(jì)70年代末80年初家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立以后，土地流轉(zhuǎn)作為一種調(diào)節(jié)土地承包和土地經(jīng)營(yíng)之間緊張關(guān)系的重要機(jī)制，不管政策上是否正式認(rèn)可，全國(guó)各地的實(shí)踐探索一直沒(méi)有停止過(guò)，出現(xiàn)了各種模式或經(jīng)驗(yàn)。本文的模式選取基于如下兩個(gè)方面。

第一，十八屆三中全會(huì)《決定》中提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”，這就限定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的兩個(gè)基本前提：“農(nóng)地農(nóng)有”與“農(nóng)地農(nóng)用”。這樣，本文的討論將不涉及改變土地使用權(quán)擁有狀態(tài)的“雙放棄”（如成都模式）、“宅基地?fù)Q住房+承包地?fù)Q社?！蹦Ｊ剑ㄈ缰貞c九龍坡模式）等，也排除了改變“農(nóng)地農(nóng)有”狀態(tài)的土地股份合作制模式（如廣東南海模式）等，集中討論農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)模式。

第二，以收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式為核心標(biāo)準(zhǔn)。這種選擇基于三個(gè)方面的考量。一是信托的制度設(shè)計(jì)恰恰以委托人財(cái)產(chǎn)收益權(quán)為核心，從農(nóng)戶(hù)的收益權(quán)理解土地流轉(zhuǎn)信托模式，符合信托思想的本源，也易于在與其他模式的比較中發(fā)現(xiàn)其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。二是受亨利·喬治的“地租社會(huì)化”思想啟發(fā)。亨利·喬治用“外殼”與“核仁”來(lái)隱喻土地占有與收益，他反對(duì)僵化地從簡(jiǎn)單直接占有的形式來(lái)理解土地所有權(quán)內(nèi)涵，而把地租（土地收益）作為土地權(quán)利的核心，這對(duì)我們理解當(dāng)前中國(guó)“穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的政策主旨極有啟發(fā)意義。最重要的是，保護(hù)（并實(shí)現(xiàn)）好農(nóng)民的收益權(quán)是土地流轉(zhuǎn)政策的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是保障土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定有序進(jìn)行的必要條件，并能促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中更好地發(fā)揮穩(wěn)定器作用。

基于這樣兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，本文選取“反租倒包”模式（浙江瑞安）和福建沙縣模式作為參照系，與以中信信托（以安徽宿州項(xiàng)目為例）為代表的商業(yè)信托模式進(jìn)行比較，重點(diǎn)是各種模式的收益分配與增信機(jī)制兩個(gè)方面。

浙江瑞安：“反租倒包”模式

20世紀(jì)90年代初期，浙江省瑞安市馬道村出現(xiàn)一種新的土地流轉(zhuǎn)模式，被稱(chēng)之為“反租倒包”，這種模式后來(lái)在全國(guó)很多地方流行推行過(guò)。簡(jiǎn)要地講，“反租倒包”是指村集體從農(nóng)戶(hù)手中以一定價(jià)格把已經(jīng)承包到戶(hù)的耕地租賃過(guò)來(lái)（“反租”），必要時(shí)經(jīng)過(guò)一定的土地規(guī)劃、整理與整治，再轉(zhuǎn)包給種糧大戶(hù)或農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體（“倒包”）。之所以稱(chēng)為“反租”，是因?yàn)榇寮w作為土地所有者，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分配中的發(fā)包方，先期已經(jīng)將土地發(fā)包（“出租”）給農(nóng)戶(hù)，因而村集體承租農(nóng)民土地是一種“反租”行為。這樣一來(lái)二去，盡管土地又集中于村集體，但權(quán)利關(guān)系卻發(fā)生了變化。其權(quán)利轉(zhuǎn)化與轉(zhuǎn)移過(guò)程大體如此，通過(guò)發(fā)包完成土地初始權(quán)利分配（承包經(jīng)營(yíng)權(quán)），“反租”將經(jīng)營(yíng)權(quán)集中，“倒包”將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)到有效率的經(jīng)營(yíng)主體手中，土地承包權(quán)依舊歸農(nóng)戶(hù)，土地所有者——村集體發(fā)揮組織管理職能?？梢哉f(shuō)，“反租倒包”模式是中國(guó)農(nóng)民在當(dāng)時(shí)的政策環(huán)境下因地制宜進(jìn)行的自主的制度創(chuàng)新，與今天政策所倡導(dǎo)的“穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”宗旨不謀而合。在“反租倒包”的過(guò)程中，村集體、村民與經(jīng)營(yíng)者之間通過(guò)契約“合作”創(chuàng)造性地實(shí)現(xiàn)了承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的效率分解與重組，因此這一模式非常適應(yīng)中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)，至今在許多地區(qū)仍在使用。

顯而易見(jiàn)，“反租倒包”是一種村級(jí)創(chuàng)新模式（筆者認(rèn)為，“反租”是相對(duì)于“發(fā)包”而言的，因此除非擁有發(fā)包權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要么是依托村集體的聯(lián)合“反租倒包”，要么是“偽反租”），必然與鄉(xiāng)村治理水平高度關(guān)聯(lián)，關(guān)鍵問(wèn)題看村委會(huì)或村集體組織的“反租”過(guò)程是否存在違背農(nóng)民意愿、強(qiáng)迫農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地或侵害農(nóng)民利益的行為，其有效運(yùn)轉(zhuǎn)依賴(lài)于這樣三個(gè)條件：第一，村莊的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，主要?jiǎng)趧?dòng)力的收入依賴(lài)于非農(nóng)就業(yè)。第二，村莊治理機(jī)制比較完善，村民能夠通過(guò)協(xié)商機(jī)制達(dá)成共識(shí)，形成穩(wěn)定契約。第三，村集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，可以為“反租”的收益兌付提供較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)保障。

福建沙縣：“雙平臺(tái)”模式

沙縣小吃名揚(yáng)海內(nèi)，勞動(dòng)力大量經(jīng)商，土地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重，全縣范圍內(nèi)土地流轉(zhuǎn)的需求非常高，催生出土地流轉(zhuǎn)的“沙縣模式”。截至2013年底，沙縣全縣實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地約13萬(wàn)畝，占全部耕地的65%，是全國(guó)土地流轉(zhuǎn)率的2.5倍。從沙縣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其土地流轉(zhuǎn)模式可以概括為“流轉(zhuǎn)+信托”雙平臺(tái)模式。

流轉(zhuǎn)平臺(tái)

沙縣自2006年開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，建立了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，作為中介組織推動(dòng)土地集中連片規(guī)模流轉(zhuǎn)。沙縣的特點(diǎn)是，在三級(jí)服務(wù)體系的基礎(chǔ)上，又建立了專(zhuān)門(mén)的土地流轉(zhuǎn)交易場(chǎng)所和信息服務(wù)平臺(tái)，并開(kāi)發(fā)了土地承包管理系統(tǒng)、流轉(zhuǎn)土地視頻系統(tǒng)等。土地需求方接入服務(wù)平臺(tái)和系統(tǒng)后，通過(guò)待流轉(zhuǎn)土地視頻，可以很快了解相關(guān)地塊的地貌、田間設(shè)施等基本信息。2011年信托平臺(tái)建立后，信托平臺(tái)承擔(dān)了收儲(chǔ)土地（一次流轉(zhuǎn)）并進(jìn)行土地整理的任務(wù)，將土地地塊規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化，流轉(zhuǎn)平臺(tái)對(duì)接的重點(diǎn)變?yōu)榻?jīng)過(guò)信托平臺(tái)集中連片整理開(kāi)發(fā)后的待流轉(zhuǎn)土地（二次流轉(zhuǎn)）。

信托平臺(tái)

2011年，沙縣又作為福建省第一家開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，通過(guò)設(shè)立兩家經(jīng)營(yíng)權(quán)平臺(tái)公司，建立了縣鄉(xiāng)兩級(jí)信托服務(wù)體系。

信托平臺(tái)的運(yùn)行機(jī)制主要是信托公司與村委會(huì)（代表同意將土地信托的農(nóng)民）簽訂信托合同，獲得土地后，土地集中連片，統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃、布局、整理與整治，再通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)拍、租賃等形式流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)企業(yè)或其他經(jīng)營(yíng)主體。

可見(jiàn)，沙縣模式是一種政府主導(dǎo)的“流轉(zhuǎn)+信托”雙平臺(tái)模式。盡管時(shí)序上流轉(zhuǎn)平臺(tái)建立在前（2006年），信托平臺(tái)建立在后（2011年），但實(shí)際運(yùn)行中信托平臺(tái)前置，發(fā)揮一次流轉(zhuǎn)（土地收儲(chǔ)）功能，把經(jīng)營(yíng)權(quán)集中起來(lái)，進(jìn)行土地集中連片、整理開(kāi)發(fā)，流轉(zhuǎn)平臺(tái)的功能升級(jí)后置，把經(jīng)過(guò)整理開(kāi)發(fā)后的土地流轉(zhuǎn)給相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)揮二次流轉(zhuǎn)功能。這樣，后面的比較分析可以發(fā)現(xiàn)，沙縣的信托平臺(tái)是一種準(zhǔn)信托模式，在收益權(quán)設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)處置措施、增信機(jī)制等其他方面與商業(yè)信托平臺(tái)基本相當(dāng)。

安徽宿州：商業(yè)信托模式

至2014年4月初，全國(guó)落地的土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目已經(jīng)有十幾單了，其中中信信托6單（安徽宿州、山東青州、貴州開(kāi)陽(yáng)、安徽馬鞍山、河南濟(jì)源與湖北黃岡），北京信托4單（江蘇無(wú)錫、鎮(zhèn)江句容、安徽銅陵和北京密云），土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目的土地?cái)?shù)量已達(dá)20萬(wàn)畝以上。

盡管各機(jī)構(gòu)的具體合約計(jì)劃存在諸多差別，但在核心問(wèn)題（收益權(quán)）的處理上差別不大。本文主要使用中信信托宿州項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)。中信信托宿州項(xiàng)目位于宿州市橋區(qū)朱仙莊鎮(zhèn)，信托期限為12年（二輪承包期剩余12年），首期流轉(zhuǎn)面積5400畝，流轉(zhuǎn)后用于建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范園（橋區(qū)是2010年農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)的第一批國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)）。5400畝土地由朱廟村、塔橋村集中承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，委托橋區(qū)人民政府代理，由區(qū)政府作為委托人與中信信托簽訂信托計(jì)劃，中信信托聘請(qǐng)服務(wù)商進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施配套。該項(xiàng)目服務(wù)商為安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資發(fā)展有限公司，項(xiàng)目初期服務(wù)商同時(shí)也是整體承租商，支付開(kāi)發(fā)前期的信托收益（關(guān)于中信信托宿州項(xiàng)目的詳細(xì)方案信息，參見(jiàn)蒲堅(jiān)《解放土地——新一輪土地信托化改革》，中信出版社2014年版，第219～247頁(yè)）。

三種模式之比較

至此，我們初步理清三種模式的基本情況，接下來(lái)的比較以收益權(quán)為核心，集中在收益分配和增信機(jī)制兩個(gè)層面進(jìn)行比較。

收益分配模式

一般而言，土地流轉(zhuǎn)的收益分為兩個(gè)部分：基礎(chǔ)收益和增值收益?！胺醋獾拱蹦Ｊ街校r(nóng)戶(hù)的土地流轉(zhuǎn)收益表現(xiàn)為單一的“反租”租金，但在實(shí)際情況中，村委會(huì)往往會(huì)發(fā)揮類(lèi)似于集體談判機(jī)制的作用，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)（“倒包”）價(jià)格根據(jù)市場(chǎng)情況和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的動(dòng)態(tài)合理調(diào)整，“反租”價(jià)格隨之進(jìn)行調(diào)整，這樣農(nóng)戶(hù)也能分享到增值收益。在有些地區(qū)，“倒包”與“反租”之間會(huì)有一定的差價(jià)，或村集體與村民之間有約定的流轉(zhuǎn)收益分成比例，如“二八開(kāi)”，農(nóng)戶(hù)獲得大部分收益。

沙縣模式中，基礎(chǔ)收益即土地委托給信托公司時(shí)支付的約定租金。增值收益分為兩部分：一部分是土地集中到信托公司以后，通過(guò)土地整治、改良后（如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)）的增值部分，這部分60%歸農(nóng)戶(hù)，40%歸信托公司作為信托發(fā)展基金滾動(dòng)發(fā)展；另一部分是土地由信托公司流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)方后，由信托公司申請(qǐng)各級(jí)項(xiàng)目配套資金，其中60%無(wú)償扶持經(jīng)營(yíng)方，其余按信托公司的投入計(jì)算，逐年向經(jīng)營(yíng)方收回，回收資金返還村集體，由村集體進(jìn)行二次返還（這實(shí)際上相當(dāng)于本文末提出的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼“部分歸農(nóng)”機(jī)制）。

中信信托宿州項(xiàng)目（A類(lèi)計(jì)劃）中，基本收益為1000斤中等質(zhì)量小麥價(jià)值（均按國(guó)家頒布的中等質(zhì)量小麥價(jià)格兌付等值人民幣，以下不再重復(fù)說(shuō)明），如果低于1000元，則按1000元兌付，即支付給農(nóng)民的基礎(chǔ)地租價(jià)格最低為每畝1000元人民幣。實(shí)際上，當(dāng)?shù)啬壳暗耐恋亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格為每畝每年約600元左右，即該項(xiàng)目的基本地租一次性增值60%以上，項(xiàng)目初期，由當(dāng)?shù)卣疄榉?wù)商（初期承租方）提供每年每畝約400斤中等質(zhì)量小麥價(jià)值（約400元人民幣）。

增值收益為A類(lèi)計(jì)劃方案中的超額收益。受托人服務(wù)商進(jìn)行土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施投資（必要時(shí)發(fā)行B類(lèi)信托計(jì)劃，募集土地整理專(zhuān)項(xiàng)資金），扣除各項(xiàng)本金和費(fèi)用后形成的超額收益，70%歸農(nóng)戶(hù)，30%歸受托人，作為信托管理費(fèi)用。北京信托江蘇項(xiàng)目也是按這一比例分配浮動(dòng)收益（即土地開(kāi)發(fā)的增值收益），增值收益“三七開(kāi)”原則似乎已成為市場(chǎng)共識(shí)。當(dāng)然，增值收益是否能夠按方案如期實(shí)現(xiàn)，我們實(shí)踐中密切關(guān)注。

增信機(jī)制

不論何種模式，流轉(zhuǎn)收益按期兌付是穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關(guān)系的基本條件，是承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)有序、穩(wěn)定分離的必要條件。而農(nóng)業(yè)本身又是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，面臨自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等多重風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營(yíng)端的風(fēng)險(xiǎn)如果傳導(dǎo)流轉(zhuǎn)端，引發(fā)兌付危機(jī)，必然影響流轉(zhuǎn)關(guān)系的穩(wěn)定。因此，在土地流轉(zhuǎn)的各種模式中，收益兌付的增信機(jī)制至為關(guān)鍵。

“反租倒包”模式中，村委會(huì)作為村民自治組織，與村民之間存在一種“信任契約”，并通過(guò)村民直選等基層民主途徑對(duì)村委會(huì)的行為形成有效約束。這決定了在很大程度上，村集體經(jīng)濟(jì)要為“反租倒包”提供一種隱性擔(dān)保，構(gòu)建一種村集體增信機(jī)制。

沙縣模式中，有兩重保障機(jī)制。一是由增值收益的40%歸入信托公司形成的信托發(fā)展基金；二是財(cái)政資金增信機(jī)制，由沙縣財(cái)政先行注資150萬(wàn)元設(shè)立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金。風(fēng)險(xiǎn)保證金的增信對(duì)象為集中連片100畝以上，流轉(zhuǎn)期限5年以上的流轉(zhuǎn)土地業(yè)主；當(dāng)經(jīng)營(yíng)業(yè)主因發(fā)生各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法兌付租金，導(dǎo)致信托公司無(wú)法向農(nóng)戶(hù)兌付收益時(shí)，由風(fēng)險(xiǎn)保證金先行兌付。

中信信托宿州項(xiàng)目中，在方案中為A類(lèi)基本收益（付給農(nóng)戶(hù)的基礎(chǔ)地租）設(shè)計(jì)了雙重增信保障。第一重保障來(lái)自服務(wù)商的合同承諾，在未找到承租方的時(shí)候，由服務(wù)商承租信托項(xiàng)目下的所有土地，并按期向農(nóng)戶(hù)支付基本收益。因此在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)初期，服務(wù)商即承租商。而且，若后期發(fā)生實(shí)際獲得的租金收入不足以支付基本收益的情況時(shí)，該類(lèi)資金缺口仍由服務(wù)商補(bǔ)足（服務(wù)合同中規(guī)定服務(wù)商的職責(zé)范圍包括“提供信托計(jì)劃項(xiàng)下兌付A類(lèi)基本收益的增信保障”）。第二重保障是如果A類(lèi)基本收益的兌付仍然出現(xiàn)流動(dòng)性資金缺口時(shí)，即第一重保障出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，由受托方發(fā)行T類(lèi)信托計(jì)劃，補(bǔ)足信托收益兌付的流動(dòng)性缺口（T類(lèi)信托計(jì)劃也可以用于土地整理投資的B類(lèi)信托計(jì)劃基本收益兌付缺口）。

綜合來(lái)看，“反租倒包”模式采用的是村集體組織隱性增信機(jī)制，而沙縣模式和信托模式均建立了明確的增信機(jī)制，前者采用政府財(cái)政增信機(jī)制，后者采用市場(chǎng)化增信機(jī)制，保障農(nóng)戶(hù)的基本收益不受土地流轉(zhuǎn)后與經(jīng)營(yíng)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)影響，確保基本收益穩(wěn)定且可持續(xù)。不論是沙縣的政府信托機(jī)制，還是宿州的市場(chǎng)信托機(jī)制，本質(zhì)上均是土地流轉(zhuǎn)與土地經(jīng)營(yíng)之間建立一道風(fēng)險(xiǎn)防火墻，以穩(wěn)定收益權(quán)的方式（信托收益）更充分地實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，促進(jìn)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序、穩(wěn)定分離，有助于同時(shí)實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)定承包權(quán)”和“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”雙重政策目標(biāo)，并且兼顧了效率與公平。

土地流轉(zhuǎn)信托與金融創(chuàng)新

農(nóng)村金融發(fā)展滯后的一個(gè)重要瓶頸是農(nóng)村缺乏有效抵押、擔(dān)保品，導(dǎo)致“融資難”、“融資貴”成為普遍現(xiàn)象。近年來(lái)，各地紛紛試點(diǎn)推動(dòng)解決這一問(wèn)題的金融創(chuàng)新，如吉林的“土地收益保證貸款”、重慶的“三權(quán)抵押”、河南信陽(yáng)的“五權(quán)抵押”等，其政策主旨均在于農(nóng)村承包地、宅基地、林權(quán)等“三農(nóng)”物權(quán)的金融權(quán)能。十八屆三中全會(huì)《決定》中進(jìn)一步肯定了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要作用，明確激活農(nóng)村土地?fù)?dān)保、抵押權(quán)能的政策導(dǎo)向，為農(nóng)村土地金融創(chuàng)新打開(kāi)了更寬闊的政策空間。土地流轉(zhuǎn)信托化對(duì)金融創(chuàng)新的推動(dòng)作用可以從三個(gè)層面來(lái)理解。

第一個(gè)層面是對(duì)委托方——普通農(nóng)戶(hù)而言。土地流轉(zhuǎn)信托的優(yōu)勢(shì)之一是將農(nóng)戶(hù)承包土地的收益權(quán)結(jié)構(gòu)化、標(biāo)準(zhǔn)化，變?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)的商業(yè)合約，這有利于開(kāi)展以標(biāo)準(zhǔn)化收益權(quán)為標(biāo)的的金融創(chuàng)新。例如，中信信托在宿州項(xiàng)目中目前已實(shí)現(xiàn)通過(guò)信托益權(quán)質(zhì)押為農(nóng)戶(hù)發(fā)放小額貸款，年利率在10%～12%之間，沙縣的金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)借助當(dāng)?shù)氐男磐衅脚_(tái)，開(kāi)展了“預(yù)期收益權(quán)”、“農(nóng)戶(hù)聯(lián)保+預(yù)期收益權(quán)質(zhì)押”等金融創(chuàng)新。

2013年末發(fā)布的“107號(hào)文”（《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》）中明確提出“探索信托受益權(quán)流轉(zhuǎn)”，可以預(yù)期未來(lái)信托收益權(quán)的市場(chǎng)流通性更強(qiáng)，會(huì)更好地促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)信托收益抵押、擔(dān)保權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。尤其值得注意的是，這對(duì)當(dāng)前的“人戶(hù)分離”城鎮(zhèn)化格局非常具有現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)“非戶(hù)籍城鎮(zhèn)化”人群來(lái)說(shuō)，在沒(méi)有并入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之前，土地流轉(zhuǎn)信托不僅可以實(shí)現(xiàn)“離土不離權(quán)”，提供一份穩(wěn)定的基本收入，而且可以借助收益權(quán)金融創(chuàng)新申請(qǐng)小額貸款，更好地在城鎮(zhèn)中生活與創(chuàng)業(yè)。例如，中信信托宿州項(xiàng)目中就提出“賦予土地信托流轉(zhuǎn)金融屬性，為農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程、增強(qiáng)承擔(dān)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)和住房租賃等方面的私人成本的支付能力創(chuàng)造條件”。可以說(shuō)，土地流轉(zhuǎn)信托將構(gòu)建的是一種“離鄉(xiāng)離土不離權(quán)”的社會(huì)制度。

第二個(gè)層面是針對(duì)信托平臺(tái)而言。信托平臺(tái)將原來(lái)分散的經(jīng)營(yíng)權(quán)匯集后，實(shí)現(xiàn)土地集中連片，具備開(kāi)展土地整治項(xiàng)目（如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、節(jié)水灌溉設(shè)施等）和布局現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的必要條件，從而也就具備了對(duì)接財(cái)政扶持項(xiàng)目和資金的基礎(chǔ)條件。沙縣模式中，由信托平臺(tái)配合政府扶持項(xiàng)目，開(kāi)展土地集中連片整理開(kāi)發(fā)，然后再進(jìn)行流轉(zhuǎn)；北京信托密云項(xiàng)目所采取的“財(cái)產(chǎn)權(quán)信托+資金信托”的“雙信托模式”，通過(guò)資金信托為土地流轉(zhuǎn)信托后的經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)提供1800萬(wàn)元的融資支持；中信信托宿州項(xiàng)目中，則有發(fā)行B類(lèi)信托計(jì)劃融資進(jìn)行土地整理的方案。信托平臺(tái)對(duì)接政府項(xiàng)目時(shí)，政策上可以更好地“發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用”，即在財(cái)政補(bǔ)貼資金的引導(dǎo)與支持下，發(fā)揮“財(cái)政+金融”協(xié)同作用，借助金融創(chuàng)新滿(mǎn)足土地整理開(kāi)發(fā)和布局現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施的融資需求。

第三個(gè)層面是對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體和經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)而言。少數(shù)土地信托項(xiàng)目中，如北京信托的江蘇無(wú)錫項(xiàng)目，信托土地僅158畝，項(xiàng)目可以直接對(duì)接農(nóng)民合作社或其他新型經(jīng)營(yíng)主體。但其他的土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目一般涉及數(shù)千畝乃至數(shù)萬(wàn)畝土地，需要聘請(qǐng)或組建（現(xiàn)代農(nóng)業(yè)）服務(wù)商，按現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求整理、開(kāi)發(fā)土地，布局基礎(chǔ)設(shè)施，然后自主經(jīng)營(yíng)或再次流轉(zhuǎn)給種植大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。此時(shí)經(jīng)過(guò)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)布局后，大棚抵押、融資租賃等金融創(chuàng)新和金融工具將會(huì)更容易地引入，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2014]17號(hào)）、《中國(guó)人民銀行關(guān)于做好家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體金融服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀發(fā)[2014]42號(hào)）等最新文件中所提倡的涉農(nóng)直補(bǔ)資金擔(dān)保、土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款、農(nóng)機(jī)具抵押等一系列農(nóng)村金融創(chuàng)新在土地流轉(zhuǎn)信托平臺(tái)上均可以有效地展開(kāi)，新型經(jīng)營(yíng)主體的融資能力將更強(qiáng)。當(dāng)然，對(duì)于剛剛出現(xiàn)半年多的信托模式，目前多數(shù)項(xiàng)目仍處于服務(wù)商開(kāi)發(fā)整理階段，相關(guān)的金融創(chuàng)新仍在醞釀與衍化當(dāng)中，不過(guò)許多金融創(chuàng)新從沙縣的政府信托平臺(tái)中看已經(jīng)相當(dāng)成熟。

土地流轉(zhuǎn)信托推動(dòng)金融創(chuàng)新的機(jī)制在于土地流轉(zhuǎn)信托將承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定分離后，土地權(quán)利束與相關(guān)主體清晰對(duì)應(yīng)，既可以有收益權(quán)融資，也可以有經(jīng)營(yíng)權(quán)融資。這種土地權(quán)利束的分解與重組過(guò)程客觀(guān)上已經(jīng)將土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)主體進(jìn)行了分層，形成既有大型主體（信托機(jī)構(gòu)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)等）、又有中型主體（農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社）、還有小型主體（小微企業(yè)、種養(yǎng)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、普通經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)）的多層次主體，并在土地的綜合開(kāi)發(fā)利用上也根據(jù)各自?xún)?yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)了分工合作，這種結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)又與大中小結(jié)合的農(nóng)村金融普惠體系相對(duì)應(yīng)，形成金融創(chuàng)新的推動(dòng)力。

進(jìn)一步而言，隨著土地信托的實(shí)踐深入，信托平臺(tái)將進(jìn)一步衍化為金融創(chuàng)新平臺(tái)，通過(guò)信托制度設(shè)計(jì)，土地流轉(zhuǎn)金融創(chuàng)新得以在不同層面、不同主體間展開(kāi)，根據(jù)土地整理、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)布局、具體生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)等開(kāi)發(fā)階段的不同特點(diǎn)和融資需求，因地制宜地設(shè)計(jì)不同的金融工具和金融產(chǎn)品，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的資源優(yōu)化配置。例如，中信信托在宿州方案中就提出“條件成熟時(shí)，也可與商業(yè)銀行、專(zhuān)業(yè)性農(nóng)村小微貸款機(jī)構(gòu)合作”，“以土地流通信托為平臺(tái)構(gòu)建服務(wù)‘三農(nóng)’的金融生態(tài)鏈”。

探索土地流轉(zhuǎn)信托的“混合”模式

自中信信托、中糧信托、北京信托等信托機(jī)構(gòu)介入土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域以來(lái)，因其專(zhuān)業(yè)化水平高和結(jié)構(gòu)化的制度設(shè)計(jì)，商業(yè)信托模式備受推崇，由此引起一個(gè)爭(zhēng)論：以沙縣模式為代表的政府信托（類(lèi)信托）模式是否過(guò)時(shí)？商業(yè)信托模式是否就是土地流轉(zhuǎn)信托的不二選擇？

從本文的比較中可以初步總結(jié)商業(yè)信托模式和政府信托模式的優(yōu)劣勢(shì)。商業(yè)信托模式的優(yōu)勢(shì)有：第一，商業(yè)信托模式的市場(chǎng)化程度更高，可以在更廣的（全國(guó)）范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)價(jià)格；第二，全國(guó)只有68家信托公司，對(duì)接外部資源能力強(qiáng)，可以更好地遴選服務(wù)商；第三，信托標(biāo)準(zhǔn)化、結(jié)構(gòu)化水平高，可以推動(dòng)更高水平的金融創(chuàng)新。短板在于：第一，商業(yè)信托模式采用的是項(xiàng)目制，使用的是本地優(yōu)質(zhì)土地資源，且地方政府需協(xié)調(diào)足夠的土地滿(mǎn)足規(guī)模經(jīng)濟(jì)的需要，是一種非常態(tài)的土地流轉(zhuǎn)；第二，土地前期開(kāi)發(fā)依賴(lài)于服務(wù)商，沒(méi)有合適的服務(wù)商，土地整理等工作亦無(wú)法開(kāi)展；第三，服務(wù)商完成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)布局后，要承擔(dān)部分流轉(zhuǎn)平臺(tái)的職能。

相比之下，政府信托模式的優(yōu)勢(shì)在于：第一，信托平臺(tái)承擔(dān)了土地收儲(chǔ)（一次流轉(zhuǎn)）職能，是一種常態(tài)化的土地流轉(zhuǎn)；第二，信托平臺(tái)可直接開(kāi)展土地整理開(kāi)發(fā)，不需等待服務(wù)商；第三，有專(zhuān)業(yè)的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，二次流轉(zhuǎn)的效率和專(zhuān)業(yè)化程度更高；第四，信托平臺(tái)與縣域金融機(jī)構(gòu)合作緊密，針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、小微企業(yè)和普通經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)的普惠金融創(chuàng)新更有優(yōu)勢(shì)。短板在于：第一，信托平臺(tái)承擔(dān)了服務(wù)商的職能，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)專(zhuān)業(yè)能力不足；第二，與外部資源對(duì)接能力不足，價(jià)格發(fā)現(xiàn)能力弱于商業(yè)信托機(jī)構(gòu)；第三，標(biāo)準(zhǔn)化、結(jié)構(gòu)化能力不足，限制金融創(chuàng)新的層次，尤其是在大型金融和現(xiàn)代金融工具的引入方面受限。

顯而易見(jiàn)，政府信托模式與商業(yè)信托模式的互補(bǔ)性很強(qiáng)，很難簡(jiǎn)單地說(shuō)孰優(yōu)孰劣，需要因地制宜、具體分析。隨著信托制度向土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的更深引入，未來(lái)綜合兩種模式的“混合”模式將更有優(yōu)勢(shì)。“混合”模式可能發(fā)揮的優(yōu)勢(shì)主要有：第一，結(jié)合常態(tài)的土地收儲(chǔ)（一次流轉(zhuǎn)）和項(xiàng)目制，使得縣域內(nèi)流轉(zhuǎn)土地可以分區(qū)域、分層次開(kāi)發(fā)利用；第二，發(fā)揮縣域信托的“中小”優(yōu)勢(shì)和商業(yè)信托的“大”優(yōu)勢(shì)，相關(guān)主體分層對(duì)接土地權(quán)利束和要素資源，使資源配置更有效率；第三，更好地發(fā)揮信托平臺(tái)的土地整理能力和服務(wù)商的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)布局能力；第四，發(fā)揮信托平臺(tái)和流轉(zhuǎn)平臺(tái)的協(xié)同作用，提高二次流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)效率，推動(dòng)建立二次流轉(zhuǎn)公開(kāi)市場(chǎng)；第五，發(fā)揮商業(yè)信托在收益權(quán)管理、兌付和風(fēng)險(xiǎn)防范方面的優(yōu)勢(shì)，使得農(nóng)民的信托收益權(quán)更加穩(wěn)定。

在條件成熟的地區(qū)，可以探索建立“混合所有制”信托平臺(tái)，綜合利用各方力量和優(yōu)勢(shì)。從政策意義上來(lái)講，“混合”模式可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會(huì)提出的“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”。

實(shí)踐中的發(fā)展表明，不論是政府信托模式，還是商業(yè)模式，抑或是今后可能的“混合”模式，信托制度在土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域是有生命力的，有可能成為今后農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要制度工具。

土地流轉(zhuǎn)信托的制度優(yōu)勢(shì)在于它可以同時(shí)兼顧效率與公平。土地流轉(zhuǎn)信托不僅可以實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定分離，而且可以實(shí)現(xiàn)合理分工。信托平臺(tái)進(jìn)行土地整理與整治，服務(wù)商（大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)）進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)劃布局與基礎(chǔ)設(shè)施配套，這相當(dāng)于農(nóng)地的一級(jí)開(kāi)發(fā)；然后土地再次流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地更好地向四個(gè)新型經(jīng)營(yíng)主體集中，發(fā)揮其勞動(dòng)技能優(yōu)勢(shì)、生產(chǎn)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，這相當(dāng)于農(nóng)地的市場(chǎng)開(kāi)發(fā)。通過(guò)信息平臺(tái)，將有可能構(gòu)建農(nóng)村土地兩級(jí)開(kāi)發(fā)體系。顯然，前者與后者的“適度規(guī)模”是不一樣的，而信托制的優(yōu)勢(shì)恰恰在于可以穩(wěn)定有序地集中經(jīng)營(yíng)權(quán)，又合理有效率地流轉(zhuǎn)分開(kāi)，使經(jīng)營(yíng)權(quán)“放活”在不同層級(jí)滿(mǎn)足“適度規(guī)模”的不同標(biāo)準(zhǔn)。從這個(gè)角度而言，土地流轉(zhuǎn)信托可以更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率。

從公平的維度來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)信托逐步確立了幾個(gè)基本原則。第一是補(bǔ)貼部分歸農(nóng)原則，要么直接歸農(nóng)（如中信宿州項(xiàng)目中基礎(chǔ)收益提升60%），要么以增值收益分成的方式，而且越是初級(jí)開(kāi)發(fā)中的補(bǔ)貼，歸農(nóng)的比例越高。第二，基礎(chǔ)地租價(jià)格應(yīng)依據(jù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的水準(zhǔn)確立，而非分散經(jīng)營(yíng)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的水準(zhǔn)確立，這是對(duì)農(nóng)民農(nóng)地發(fā)展權(quán)的一種認(rèn)可。若以分散經(jīng)營(yíng)的低“市場(chǎng)價(jià)格”進(jìn)行土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，大多數(shù)農(nóng)民不但享受不到規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的超額收益，而且基本收益的價(jià)值也沒(méi)有充分體現(xiàn)。第三，“漲價(jià)歸公”與“漲價(jià)歸私”相結(jié)合。亨利·喬治地租社會(huì)化思想的核心是“漲價(jià)歸公”，在人均只有一兩畝承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的較平均的農(nóng)村土地分配格局下，“漲價(jià)歸農(nóng)”實(shí)際上是“漲價(jià)歸公”的一種衍化形式，土地流轉(zhuǎn)信托方案是地租社會(huì)化分配的一種具體實(shí)現(xiàn)形式。增值收益的70%與30%分配比例，是“漲價(jià)歸公”與“漲價(jià)歸私”的有機(jī)結(jié)合。從這個(gè)角度來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)信托又可以更好地實(shí)現(xiàn)公平。并且，公平的制度設(shè)計(jì)可以使土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定有序地分離，反過(guò)來(lái)會(huì)促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效率。

1990年，鄧小平提出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“兩個(gè)飛躍”的思想，即中國(guó)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展會(huì)有兩個(gè)飛躍：第一個(gè)飛躍，是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；第二個(gè)飛躍，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)（具體論述參見(jiàn)《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社1993年版，第355頁(yè)）?？梢哉f(shuō)，信托制度是實(shí)現(xiàn)“二次飛躍”的一種較為理想的制度工具?？傮w上，土地流轉(zhuǎn)信托是一種效率與公平兼顧、公平促進(jìn)效率的機(jī)制，它使得全體農(nóng)民可以共享農(nóng)業(yè)“二次飛躍”的發(fā)展成果，可以更好地發(fā)揮中國(guó)土地制度的制度優(yōu)勢(shì)。盡管在超過(guò)10萬(wàn)億的信托資產(chǎn)中，土地流轉(zhuǎn)信托所占比例微乎其微，但考慮到中國(guó)仍在持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，土地流轉(zhuǎn)的潛力遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有完全釋放出來(lái)，而且“戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率”真正追上人口“城鎮(zhèn)化率”尚需較長(zhǎng)的時(shí)間，消化“人戶(hù)分離”仍需時(shí)日，即使在戶(hù)籍制度改革的政策背景下，土地流轉(zhuǎn)仍將發(fā)揮重要的穩(wěn)定器作用。因此，土地流轉(zhuǎn)信托的大發(fā)展值得期待和深入探索。

（作者單位：河北張家口市金融辦）