本刊記者 楊培舉

多年來(lái)，航道一直默默承受著法律缺位之殤，隨著《航道法》的出臺(tái)，內(nèi)河開(kāi)發(fā)正進(jìn)入一個(gè)法治新時(shí)代。

2014年12月28日， 被航運(yùn)界千呼萬(wàn)喚的《中華人民共和國(guó)航道法》（簡(jiǎn)稱《航道法》），在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上表決通過(guò)。內(nèi)河航運(yùn)功能被重新定位，并以法律形式得以確立，內(nèi)河也因此進(jìn)入了一個(gè)法治新時(shí)代。

內(nèi)河難以承受之“輕”

這一天，對(duì)于航運(yùn)界而言，來(lái)得有些太過(guò)遲緩。

曾經(jīng)，中國(guó)是一個(gè)在河流開(kāi)發(fā)和利用方面創(chuàng)造無(wú)數(shù)奇跡的國(guó)家。相傳在大禹時(shí)已“導(dǎo)四瀆而為貢道”，就開(kāi)始利用天然河流作為航道。大規(guī)模的航道建設(shè)，對(duì)各朝代的政治、經(jīng)濟(jì)和文化都產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。像大運(yùn)河、都江堰、靈渠等，無(wú)不是驚世之作。但是，在現(xiàn)代化工業(yè)文明的蕩滌下，中國(guó)水運(yùn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展遇到一些問(wèn)題。

改革開(kāi)放后的二十多年，由于資金投入不足和管理體制不暢，在鐵路、公路、航空建設(shè)突飛猛進(jìn)的同時(shí)，內(nèi)河航運(yùn)逐漸被邊緣化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949 ～2000年的 50年間，國(guó)家用于內(nèi)河航運(yùn)的投資僅153億元，只有鐵路、公路的7.7%和7.3%。“十一五”期間，全國(guó)航道建設(shè)投資占同期公路、鐵路建設(shè)、航道建設(shè)投資總和的1.5%，遠(yuǎn)不能滿足航道發(fā)展的需求，航道養(yǎng)護(hù)的資金缺口每年大約在12%以上。

對(duì)此，交通運(yùn)輸部綜合規(guī)劃司水運(yùn)規(guī)劃處處長(zhǎng)毛健認(rèn)為,中國(guó)千百年來(lái)受洪水危害的影響,對(duì)河流存在相當(dāng)程度的恐懼心理,治水思路偏重對(duì)洪水的防護(hù),主要措施是加固大堤,相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),未能從根本上改善對(duì)河流的控制與調(diào)節(jié),使得沿江產(chǎn)業(yè)布局和水資源綜合開(kāi)發(fā)利用受到限制。這樣的結(jié)果就是,與鐵路、公路、航空等其他運(yùn)輸方式的蓬勃發(fā)展相比,擁有優(yōu)越條件和悠久歷史的中國(guó)內(nèi)河航運(yùn)明顯滯后,在國(guó)家綜合運(yùn)輸體系中比重不斷下降。至今,全國(guó)內(nèi)河航運(yùn)總里程還沒(méi)有超過(guò)1978年保持的13.6萬(wàn)公里的數(shù)據(jù)。這意味著水運(yùn)是改革開(kāi)放30余年來(lái)唯一負(fù)增長(zhǎng)的交通運(yùn)輸方式。

顯然，這種長(zhǎng)期以來(lái)體制上形成的制約和“重陸輕水”的思想意識(shí)根深蒂固,導(dǎo)致內(nèi)河航運(yùn)人微言輕，在轟轟烈烈的內(nèi)河開(kāi)發(fā)建設(shè)大潮中，航道傷痕累累。電站、閘壩和凈空不夠的大橋?qū)映霾桓F，斷航、礙航處處可見(jiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)4186座航道上攔河建筑物中，能正常使用過(guò)船設(shè)施的僅621座。40972座橋梁中,其中不滿足通航標(biāo)準(zhǔn)的占70%。一條條黃金水道，被分割得七零八落。以江西省為例,該省共有大小河流2400多條，總長(zhǎng)18400公里，1957年江西省共有通航河流259條，通航里程11271公里。由于在水資源利用方面沒(méi)有做到“統(tǒng)一規(guī)劃、綜合利用”，在通航河流上興建了許多礙航閘壩。據(jù)2004年航道普查數(shù)據(jù)，江西全省已建礙航閘壩435座，造成約6800公里航道斷航，通航里程由11271公里減少到5560公里，減少了近一半。2004年至今，又興建了17座礙航閘壩，更是大大加重了斷航、礙航局勢(shì)。

多年來(lái),由于斷航、礙航沉疴難愈,這讓內(nèi)河水運(yùn)承受了太多的煎熬與無(wú)奈。對(duì)此，長(zhǎng)江航道局航道行政管理處副處長(zhǎng)曾文深有體會(huì)。他對(duì)記者坦言，很多時(shí)候，我們?cè)趫?zhí)法中感覺(jué)的是一種無(wú)力和無(wú)奈，手無(wú)“法器”，讓航道遭受了太多創(chuàng)傷。

不對(duì)稱的博弈

內(nèi)河航運(yùn)在國(guó)家整體意識(shí)上的弱勢(shì)地位，導(dǎo)致了內(nèi)河航運(yùn)和航道建設(shè)在國(guó)家建設(shè)中的尷尬處境。也就是說(shuō)，內(nèi)河航運(yùn)與其他行業(yè)的博弈，本就是一場(chǎng)不對(duì)稱的“戰(zhàn)爭(zhēng)”。這在立法保護(hù)上，體現(xiàn)得淋漓盡致。

從全國(guó)大交通角度上來(lái)看，作為水路運(yùn)輸?shù)乃拇笠刂?，航道一直默默承受著法律缺位之殤?！逗降婪ā吠ㄟ^(guò)之前，在公路、鐵路、航空、水運(yùn)和管道五種運(yùn)輸方式中，先后頒布了《鐵路法》、《公路法》、《港口法》和《民用航空法》，唯獨(dú)水運(yùn)缺少法律層面的立法，僅靠一部1987年國(guó)務(wù)院頒布的《航道管理?xiàng)l例》不能有效地解決航道資源的保護(hù)問(wèn)題。該條例中的征求意見(jiàn)機(jī)制，法律上的約束力太弱。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)航道資源保護(hù)方面的法律位階太低，協(xié)調(diào)上處于不利地位，不利于統(tǒng)籌航道事業(yè)發(fā)展和水資源綜合利用。

從國(guó)家部委和行業(yè)橫向角度來(lái)看，內(nèi)河航運(yùn)和航道更是處于絕對(duì)弱勢(shì)地位。與內(nèi)河航運(yùn)和航道對(duì)位的，《水法》、《防洪法》、《電力法》、《漁業(yè)法》、《土地管理法》、《環(huán)境保護(hù)法》等一系列保護(hù)相關(guān)行業(yè)的國(guó)家立法早已構(gòu)成了一套相對(duì)比較完善的法律體系，而在2014年之前，《航道法》、《航運(yùn)法》等卻千呼萬(wàn)喚未出來(lái)，這使得交通運(yùn)輸部在爭(zhēng)取內(nèi)河航運(yùn)合法權(quán)益的部門博弈中，明顯處于下風(fēng)。

對(duì)此，交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究院王宇川副研究員向記者分析，在內(nèi)河水資源的開(kāi)發(fā)利用上，各相關(guān)部門相應(yīng)地制定出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，如《水法》、《防洪法》、《電力法》、《漁業(yè)法》、《土地管理法》、《環(huán)境保護(hù)法》等，而交通方面，內(nèi)河水資源的保護(hù)主要依據(jù)1987 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《航道管理?xiàng)l例》和交通部發(fā)布的《航道管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，立法層次相對(duì)偏低，造成行業(yè)管理法律等級(jí)地位不對(duì)等。由于這種法律的不對(duì)等，導(dǎo)致現(xiàn)有的法律把原來(lái)一些航道資源保護(hù)的條款給刪除的現(xiàn)象出現(xiàn)，比如2002 年修訂后頒布的《水法》，就將航道資源保護(hù)的一些內(nèi)容刪除了，讓人心痛。

還有專家反映，近年來(lái)，國(guó)家在保證審批制度改革和清理違法行政處罰工作中，交通部門對(duì)攔河、臨河、跨（過(guò)）河建筑物的審批及對(duì)采挖河砂的審批常常受到法律依據(jù)方面的質(zhì)疑；另外對(duì)海損中的存留在航道中沉船、航道基礎(chǔ)設(shè)施被損等，由于沒(méi)有專門的《航道法》設(shè)定相應(yīng)的行政處罰措施，航道部門的執(zhí)法缺乏依據(jù)，不能有效保護(hù)和管理航道資源。

如今，雖然《航道法》已經(jīng)出臺(tái)，但與早已出臺(tái)的如《水法》、《防洪法》、《電力法》、《漁業(yè)法》、《土地管理法》、《環(huán)境保護(hù)法》等其他行業(yè)龍頭法相比，其仍處于弱勢(shì)地位，因?yàn)榻?jīng)過(guò)了多年實(shí)踐檢驗(yàn)和修訂，這些行業(yè)龍頭法已形成了一套相對(duì)比較完善的法律體系，并擁有了相對(duì)豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，而《航道法》由于是剛出臺(tái)，難免會(huì)出現(xiàn)一些不適應(yīng)。另外，航運(yùn)界呼吁多年的《航運(yùn)法》、《船舶法》仍未出臺(tái)，難以形成法律合力，這使得內(nèi)河航運(yùn)與其他行業(yè)的博弈中，仍將處于不利地位。因此，對(duì)于交通運(yùn)輸部門來(lái)說(shuō)，未來(lái)繼續(xù)加強(qiáng)航運(yùn)立法工作，推動(dòng)《航運(yùn)法》、《船舶法》等相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)，以及對(duì)于已出臺(tái)的相關(guān)條例、法規(guī)進(jìn)行修訂和完善，則是未來(lái)工作的重中之重。因?yàn)橹挥行袠I(yè)龍頭法對(duì)位了，利益博弈才能趨于平衡，內(nèi)河流域經(jīng)濟(jì)才能獲得和諧、可持續(xù)發(fā)展。

突破管理體制桎梏

記者在采訪調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，眾多專家都提到了流域管理的問(wèn)題。至今，全國(guó)各大流域管理體制沒(méi)有真正理順，像長(zhǎng)江、珠江、黃河、京杭運(yùn)河等主要流域，管理體制各不相同，以長(zhǎng)江為例，國(guó)務(wù)院行政法規(guī)明確的涉水部門大概有12個(gè)，條塊分割，利益錯(cuò)綜復(fù)雜，所謂“九龍治水”，正因如此。

縱向來(lái)看，行業(yè)和系統(tǒng)內(nèi)部多年來(lái)一直存在管理體制上的沖突。以長(zhǎng)江為例，整個(gè)長(zhǎng)江水系航運(yùn)經(jīng)濟(jì)行政管理體系存在中央和地方兩套班子，并且即使同一套班子里面的不同職能部門之間在權(quán)限上也存在著諸如沖突、重疊等方面的矛盾?，F(xiàn)行的航運(yùn)管理體制存在著明顯的地區(qū)間的分割,與全國(guó)統(tǒng)一的航運(yùn)市場(chǎng)的特征不相適應(yīng)。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)的航運(yùn)管理是按行政區(qū)劃針對(duì)企業(yè)實(shí)施管理的,因而存在著中央與地方、地方與地方、部門與部門之間的保護(hù),不利于公平、公開(kāi)、統(tǒng)一航運(yùn)市場(chǎng)的建立。

橫向來(lái)看，國(guó)家部委與部委之間，以及行業(yè)與行業(yè)之間也存在沖突。對(duì)此，湖北省社科院副院長(zhǎng)、長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)研究所原所長(zhǎng)秦尊文認(rèn)為，目前能夠?qū)﹂L(zhǎng)江實(shí)施管理的部門包括水利部、環(huán)保部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委、交通運(yùn)輸部以及衛(wèi)生部等十幾個(gè)部委，還包括沿江的11個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。部委里，水利部是水行政主管部門；國(guó)家環(huán)保部是水污染防治的行政主管部門；住建部負(fù)責(zé)城市供水、排水和城市污水處理等；農(nóng)業(yè)部的職能是面源污染控制、保護(hù)漁業(yè)水域環(huán)境與野生動(dòng)物棲息地；國(guó)家林業(yè)局負(fù)責(zé)流域生態(tài)、水源涵養(yǎng)保護(hù)與管理和濕地管理；國(guó)家發(fā)改委參與水資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃并平衡農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等發(fā)展規(guī)劃與政策；交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)內(nèi)河航運(yùn)、船舶排污控制；衛(wèi)生部監(jiān)督管理飲用水水源標(biāo)準(zhǔn)。除了這些涉水部委，長(zhǎng)江流域性機(jī)構(gòu)有5個(gè)，除了水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)，還有農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)江漁業(yè)資源管理委員會(huì)、交通運(yùn)輸部長(zhǎng)江航務(wù)管理局、長(zhǎng)江水資源保護(hù)局（由水利部和國(guó)家環(huán)保部雙重領(lǐng)導(dǎo)）以及長(zhǎng)江上游水土保持委員會(huì)。這些部門的職能雖然相對(duì)獨(dú)立，但總還是在一些領(lǐng)域中有所交叉。正是這些交叉的職能比較容易產(chǎn)生沖突?，F(xiàn)在從綜合管理角度看，最大的難題就是如何創(chuàng)造一種好的機(jī)制和體制使各條各塊能夠統(tǒng)籌合作。這是一個(gè)非常有挑戰(zhàn)性的難題。

事實(shí)上，不唯長(zhǎng)江，其他流域也同樣存在統(tǒng)一管理問(wèn)題

從其他國(guó)家內(nèi)河開(kāi)發(fā)、治理的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，實(shí)行流域統(tǒng)一管理是解決利益紛爭(zhēng)的可行之路。多年來(lái)，對(duì)國(guó)內(nèi)主要流域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理的呼聲一直不斷。對(duì)于國(guó)內(nèi)目前最為關(guān)注的長(zhǎng)江流域，全國(guó)政協(xié)委員、中科院南京分院院長(zhǎng)周健民認(rèn)為，目前能夠管長(zhǎng)江的部門有十幾個(gè)，沿江幾十個(gè)地方政府，需要做大量的協(xié)調(diào)工作。所以，長(zhǎng)江流域必須要有一個(gè)強(qiáng)力的機(jī)構(gòu)來(lái)管理。為此，他建議：一是創(chuàng)建流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的新體制，明確流域管理機(jī)構(gòu)的宏觀管理職能和直接管理職能；二是確立流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的行政新關(guān)系；三是確立流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)有的權(quán)威，如確立流域機(jī)構(gòu)的政策法規(guī)職能，環(huán)境影響評(píng)價(jià)職能，審批責(zé)權(quán)或初審責(zé)權(quán)以及立項(xiàng)管理、資金管理等。考慮到長(zhǎng)江治理開(kāi)發(fā)和流域水資源統(tǒng)一管理涉及到沿江各省、自治區(qū)、直轄市和環(huán)保、林業(yè)、國(guó)土、交通、電力、水利等多個(gè)部門，地方和部門利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，需要制定專門的法律來(lái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，因此盡快出臺(tái)實(shí)行流域統(tǒng)一管理的綜合性基本法律《長(zhǎng)江法》迫在眉睫。

事實(shí)上，不唯長(zhǎng)江，其他流域也同樣存在統(tǒng)一管理問(wèn)題。那么，如何沖破體制藩籬，建立科學(xué)的綜合管理機(jī)構(gòu)，是對(duì)國(guó)家決策層的巨大考驗(yàn)。

讓人欣喜的是，隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)家戰(zhàn)略的加速推進(jìn)，國(guó)家對(duì)內(nèi)河航運(yùn)以及航道建設(shè)空前重視，立法進(jìn)程亦大大加速，在《航道法》出臺(tái)之際，《航運(yùn)法》的推進(jìn)工作正緊鑼密鼓地進(jìn)行中。相信隨著國(guó)家對(duì)內(nèi)河航運(yùn)功能的重新定位，以及內(nèi)河航運(yùn)立法的加速，實(shí)現(xiàn)“同飲一江水，共譜發(fā)展曲”宏偉的目標(biāo)將指日可待。