楊英杰

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議審議通過了《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等多個(gè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的文件。會議強(qiáng)調(diào)，對造成生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴(yán)肅追責(zé)。文件的出臺以及明確的要求、嚴(yán)肅的問責(zé)，對于我國生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)建設(shè)具有極其重要的意義。

打蛇打七寸，解決中國改革發(fā)展中出現(xiàn)的任何問題，都必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”不放松，環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)同樣如此。

改革開放三十多年，中國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就。但不可回避的是，在經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境不斷惡化已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵約束和瓶頸，甚至成為發(fā)展的天花板。生態(tài)環(huán)境的惡化與舊有粗獷的經(jīng)濟(jì)增長方式有關(guān)，但究其本質(zhì)，是領(lǐng)導(dǎo)干部評價(jià)機(jī)制扭曲的結(jié)果。

中國發(fā)展的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)是地方政府之間的激烈競爭。唯GDP論英雄曾在較長時(shí)期主導(dǎo)地方競爭，考核領(lǐng)導(dǎo)干部也主要是看地方發(fā)展如何，可以衡量的指標(biāo)主要是GDP。即使到現(xiàn)在，唯GDP論仍根深蒂固地盤踞在相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦之中，成為他們發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和民生的重要指揮棒和衡量標(biāo)尺。

地方競爭的核心是資源競爭。在制度約束和技術(shù)不變的條件下，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的三要素是勞動(dòng)、土地和資本。對地方政府來說，資本是其競爭的主要對象。有資本就會有勞動(dòng)，土地則在地方政府管控制下，可以采取各種優(yōu)惠措施給予資本方。而其中，就不可避免地出現(xiàn)了生態(tài)成本的社會化問題。

所謂成本的社會化，又稱為成本外部化。是指生產(chǎn)主體在生產(chǎn)過程中將本應(yīng)由其自身承擔(dān)的成本轉(zhuǎn)嫁給社會，由社會全體成員為其買單。成本社會化或外部化的最主要表現(xiàn)是企業(yè)對環(huán)境的破壞和污染，如將有毒氣體或粉塵排放于大氣之中，或?qū)⑽鬯欧庞诘叵禄蚝恿髦?，而企業(yè)并不負(fù)擔(dān)額外的排污成本。

由此，諸如礦山資源的無序開發(fā)造成的土地荒漠化、山林草地的退化，以及水源、空氣的污染等等，使得城鎮(zhèn)居民的獲得感大為降低，生態(tài)環(huán)境的惡化已經(jīng)成為考驗(yàn)執(zhí)政黨執(zhí)政能力的一大挑戰(zhàn)。所以，在看待當(dāng)前發(fā)展中出現(xiàn)的問題時(shí)，我們不能只看政府和企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表是否光鮮，還要將社會的資產(chǎn)負(fù)債表納入進(jìn)來，這樣才能從整體上來認(rèn)識和把握我們當(dāng)前面臨的生態(tài)挑戰(zhàn)。面對這一挑戰(zhàn)，關(guān)鍵之處在于以制度引導(dǎo)和約束地方政府的競爭。

在地方政府競爭中，地方政府作為理性的經(jīng)濟(jì)行為主體，其所選擇的最有利于自身利益的競爭策略和競爭行為，是基于制度環(huán)境給予它的行為空間所體現(xiàn)出的制度激勵(lì)和制度約束，以實(shí)現(xiàn)其自身利益最大化為目的。如果沒有合理的制度激勵(lì)和制度約束，地方政府的行為必然會走向負(fù)面，出現(xiàn)諸如生態(tài)環(huán)境惡化之類直接違反經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目的之現(xiàn)象。鼓勵(lì)地方政府競爭的同時(shí)，又要制定好相應(yīng)的規(guī)則和制度，營造良好的競爭環(huán)境，引導(dǎo)政府競爭的方式和方向。這就要求中央政府要通過激勵(lì)結(jié)構(gòu)的改善以及競爭制度的約束引導(dǎo)，匡正地方政府競爭，使其走上良性的競爭之路。

一是建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度。將生態(tài)紅線作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部的一條硬杠杠，實(shí)行一票否決，使領(lǐng)導(dǎo)干部真正擺脫唯GDP論英雄的約束，將主要精力放在如何發(fā)展和改善民生上來?？刹扇【唧w有效的一系列做法不斷完善干部考核制度。比如，按照本次會議所提出的，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)，探索并逐步形成一套比較成熟、符合實(shí)際的審計(jì)規(guī)范，明確審計(jì)對象、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)責(zé)任界定、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用等，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)、守規(guī)盡責(zé)，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。

二是要嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)責(zé)任追究制度。制訂了制度只是萬里長征的第一步，關(guān)鍵在落實(shí)。要堅(jiān)持依法依規(guī)、客觀公正、科學(xué)認(rèn)定、權(quán)責(zé)一致、終身追究的原則，圍繞落實(shí)嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線的要求，針對決策、執(zhí)行、監(jiān)管中的責(zé)任，明確各級領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究情形。按照會議所強(qiáng)調(diào)的，對造成生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴(yán)肅追責(zé)。只有這樣，才能給我們的子孫后代留下維持可持續(xù)發(fā)展所必需的綠水藍(lán)天。

（作者系中央黨校副教授）