周悅麗

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展是黨和國家在新形勢下總攬國際大勢、著眼發(fā)展全局作出的重大戰(zhàn)略部署。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是就市場經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力選擇而言的，必須遵循市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)的邏輯，依法創(chuàng)新、依法驅(qū)動(dòng)。黨的十八屆四中全會(huì)提出要完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律制度，完善激勵(lì)創(chuàng)新的產(chǎn)權(quán)制度、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度和促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的體制機(jī)制等。由此可見，全面依法治國的重大戰(zhàn)略部署同時(shí)體現(xiàn)出對改革、創(chuàng)新發(fā)展的高度重視，法治是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略健康、可持續(xù)的根本保障。

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的前提是要樹立依法創(chuàng)新的理念

依法創(chuàng)新是法治國家建設(shè)戰(zhàn)略部署中關(guān)于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的基本要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持底線思維，改革的原則不能和中國的法律規(guī)定沖撞，法律的紅線不能碰，這是法治的基本要求。

尊重我們國家地域有差別、發(fā)展不平衡等現(xiàn)實(shí)，各地在貫徹落實(shí)十八大，十八屆三中、四中全會(huì)精神的過程中，部署、實(shí)施創(chuàng)新發(fā)展就可能、也有必要依據(jù)自身?xiàng)l件、發(fā)展規(guī)劃，選擇在法落后于實(shí)際發(fā)展或者法無明文規(guī)定時(shí)政策先行、推行試點(diǎn)工程。比如，中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)、稅收、人才、中小企業(yè)保護(hù)等方面就有很多有益的嘗試，出臺(tái)了一系列諸如“1+6”、“京科九條”、“京校十條”等推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展的政策、文件。深圳的創(chuàng)新發(fā)展也表明，先行先試是有益的實(shí)踐探索。

按照十八屆三中、四中全會(huì)的要求，以法治思維和法治方式推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，必須堅(jiān)持依法創(chuàng)新。一是政策創(chuàng)新、制度創(chuàng)新必須依法進(jìn)行，在法無規(guī)定或無法可依時(shí)，要堅(jiān)持創(chuàng)新與法律原則、法的精神相一致，堅(jiān)持底線思維，不能違背法治精神，違背法的價(jià)值片面追求創(chuàng)新發(fā)展。二是約定不能突破法的強(qiáng)制性規(guī)定。創(chuàng)新主體在市場活動(dòng)中的行為，原則上遵循“法無禁止皆可自由選擇”。如對于委托或職務(wù)發(fā)明、專利，為了促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，當(dāng)事人在不違反知識(shí)產(chǎn)權(quán)法的強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，可以就創(chuàng)新成果所有權(quán)、轉(zhuǎn)化程序、收益分配等進(jìn)行約定，但創(chuàng)新成果的知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬、權(quán)利人的法律地位，必須經(jīng)由合法有效的合同才可能發(fā)生變更。三是遵循重大改革必須“于法有據(jù)”的要求，堅(jiān)持重大領(lǐng)域的改革創(chuàng)新，在條件成熟時(shí)要先立法，進(jìn)行立法規(guī)劃，這是確保中國市場經(jīng)濟(jì)法治化的基本要求。

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的基礎(chǔ)是用好現(xiàn)有法律框架下的創(chuàng)新空間

創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施路徑主要包括創(chuàng)新體系改進(jìn)和創(chuàng)新結(jié)構(gòu)優(yōu)化。創(chuàng)新體系改進(jìn)不僅體現(xiàn)為要素的創(chuàng)新和改進(jìn)，還體現(xiàn)為要素與要素、要素與環(huán)境聯(lián)系的創(chuàng)新和增強(qiáng)；創(chuàng)新結(jié)構(gòu)優(yōu)化不僅包括結(jié)構(gòu)模式和主體行為模式的創(chuàng)新，還包括整體運(yùn)行流程優(yōu)化和運(yùn)行效率提升。

創(chuàng)新主體涵蓋企業(yè)、高等院校、科研院所、中介機(jī)構(gòu)、政府等，在市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境中，他們都可以以私權(quán)利主體身份進(jìn)行必要的市場活動(dòng)。“法無禁止即可自由選擇”的民商事法律原則，為各主體開展創(chuàng)新活動(dòng)提供了巨大空間。只要不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新甚至制度創(chuàng)新，都有足夠的空間。特別是在科技體制改革的要求下，產(chǎn)權(quán)制度保護(hù)會(huì)更加完善，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度會(huì)進(jìn)一步為成果轉(zhuǎn)化創(chuàng)造條件，為產(chǎn)、學(xué)、研、用相結(jié)合的協(xié)調(diào)創(chuàng)新提供必要的法律保護(hù)。所以，在民商事法律、經(jīng)濟(jì)法律的框架下，創(chuàng)新主體要有必要的法律觀念，熟悉并掌握與本行業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)有關(guān)的法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)定，從有利于行業(yè)發(fā)展、服務(wù)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的角度大膽嘗試創(chuàng)新，充分運(yùn)用和發(fā)揮好現(xiàn)有法律環(huán)境給予的創(chuàng)新空間。

當(dāng)然，善用法律空間就要做到積極履行法律義務(wù)。在市場活動(dòng)中履行市場經(jīng)濟(jì)秩序維護(hù)所必要的報(bào)備、報(bào)批等法律手續(xù)，及時(shí)關(guān)注法律法規(guī)的修訂、完善，以新的法律法規(guī)和監(jiān)管要求及時(shí)調(diào)整有關(guān)創(chuàng)新方案。中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)最“新四條”的制定及實(shí)施，就是在以往政策實(shí)施基礎(chǔ)上，結(jié)合《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》，對原有的一系列辦法、文件進(jìn)行調(diào)整，在精簡原有專項(xiàng)支持、支持方式、創(chuàng)新環(huán)境的優(yōu)化等方面，為中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供法律范圍內(nèi)最大的市場空間。

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展必須加強(qiáng)法律風(fēng)險(xiǎn)防控

法律風(fēng)險(xiǎn)的本義是指權(quán)利——義務(wù)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為權(quán)利——責(zé)任結(jié)構(gòu)的預(yù)期，一旦某種義務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榉韶?zé)任就意味著風(fēng)險(xiǎn)的形成。換言之，法律責(zé)任的出現(xiàn)是形成法律風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)志，法律風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)即是法律責(zé)任。

創(chuàng)新由用戶需求、技術(shù)研發(fā)、推廣應(yīng)用和用戶反饋等多個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成，涉及企業(yè)、科研院所、高等院校、政府、中介機(jī)構(gòu)等多個(gè)主體以及消費(fèi)者等推動(dòng)力量。如果我們把創(chuàng)新主體簡單以公、私兩域區(qū)分，政府是公權(quán)力主體，其他如企業(yè)、科研院所、中介機(jī)構(gòu)、個(gè)人等都屬私權(quán)利主體，兩類主體的活動(dòng)空間都是市場這個(gè)大的環(huán)境。遵循市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)的邏輯，創(chuàng)新主體的活動(dòng)本身必然可能帶來相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

政府要避免制度、政策創(chuàng)新的法律風(fēng)險(xiǎn)。作為公權(quán)力主體，政府在創(chuàng)新發(fā)展中居于主導(dǎo)地位，這是域外創(chuàng)新發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)。我國建設(shè)創(chuàng)新型國家，從中央到地方，政府從立法、規(guī)劃、制度供給、環(huán)境維護(hù)等方面已經(jīng)發(fā)揮了主導(dǎo)作用，其中政策支持和優(yōu)惠還是近些年各級政府相對偏愛的選擇。《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》（2006年）、《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》（2010年）等都是這樣的思路和選擇。問題在于，作為公權(quán)力主體，在主導(dǎo)創(chuàng)新發(fā)展的過程中，如果沒有系統(tǒng)思維、底線思維，就可能在制度供給中突破法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。特別是在大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的氛圍中，政府有可能因過度追求、關(guān)注創(chuàng)新，過度、過急進(jìn)行制度、政策創(chuàng)新，而忽視與國家法律、法規(guī)的銜接，忽視與政策體系的邏輯關(guān)系。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)：“大道至簡，有權(quán)不可任性?！钡珯?quán)力不可能自覺“不任性”，只要忽視法治思維、怠用法治方式，公權(quán)力主體越積極作為，越有可能任性，由此帶來公權(quán)力違法的風(fēng)險(xiǎn)并引發(fā)相應(yīng)的私權(quán)利主體行為風(fēng)險(xiǎn)。

私權(quán)利主體要避免因技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新等帶來的相應(yīng)法律風(fēng)險(xiǎn)。在市場環(huán)境下，私權(quán)利主體的行為邏輯是私法自治。私法自治要求在私法領(lǐng)域“法無明文禁止即為自由”，即只要不違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定和公序良俗，國家就不得對市場主體的行為自由進(jìn)行干預(yù)。這就是負(fù)面清單管理模式的實(shí)質(zhì)和要求。按照負(fù)面清單管理，政府要列舉法律法規(guī)禁止的事項(xiàng)，對于法律沒有明確禁止的事項(xiàng)，都屬于法律允許的事項(xiàng)。問題在于，創(chuàng)新發(fā)展中各主體、要素活動(dòng)的空間——社會(huì)、市場，也總是處于不斷的發(fā)展、變化之中，立法者的理性不可能完全應(yīng)對變動(dòng)不居的生活、市場環(huán)境。因此，任何社會(huì)都存在“法律空白”，即法律處于沉默狀態(tài)、不表明態(tài)度的領(lǐng)域。對于是否進(jìn)入該領(lǐng)域、進(jìn)入該領(lǐng)域的法律后果，私權(quán)利主體無法準(zhǔn)確判斷，因而面臨不確定的法律風(fēng)險(xiǎn)。雖然在負(fù)面清單管理模式實(shí)踐過程中，各級政府都在逐步列舉、完善負(fù)面清單，以給予私權(quán)利主體更充分的自由，但“法律空白”不可能一下子清晰。比如，互聯(lián)網(wǎng)金融、大數(shù)據(jù)與信息使用、融資方式創(chuàng)新等領(lǐng)域，仍然存在不少“法律空白”，私權(quán)利主體都應(yīng)當(dāng)有法律風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)，選擇讓法律人員介入創(chuàng)新全過程，加強(qiáng)全流程風(fēng)險(xiǎn)管控等措施，避免法律風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，在國家戰(zhàn)略層面，創(chuàng)新發(fā)展與法治建設(shè)相輔相成。法治為創(chuàng)新發(fā)展保駕護(hù)航，引領(lǐng)、推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展；反過來，創(chuàng)新也會(huì)對法治建設(shè)不斷提出新的要求，倒逼法治發(fā)展，以滿足創(chuàng)新對環(huán)境的要求。

（作者：中共北京市委黨校法學(xué)部副教授，北京市政府法治研究中心研究員）

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