周清 范和香

政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政是人民政協(xié)的三項主要職能。為了進一步推動履行和加強民主監(jiān)督職能，1996年，北京市政協(xié)成立了財政預(yù)算民主監(jiān)督組（以下簡稱“財政監(jiān)督組”）。財政監(jiān)督組是在市政協(xié)常委會和主席會議領(lǐng)導(dǎo)下，履行人民政協(xié)關(guān)于財政預(yù)算民主監(jiān)督職能的專門工作機構(gòu)。成立19年來，財政監(jiān)督組匯聚專業(yè)人才資源，創(chuàng)新監(jiān)督體制機制，拓展監(jiān)督渠道形式，對北京市財政預(yù)算工作開展了專業(yè)、深入、規(guī)范、高效的監(jiān)督，使政協(xié)的民主監(jiān)督工作不斷取得新突破。

監(jiān)督實踐取得新進展

財政監(jiān)督組在成立初期隸屬于市政協(xié)經(jīng)濟科技委員會，但從九屆市政協(xié)開始，就改為直接受市政協(xié)常委會議和主席會議領(lǐng)導(dǎo)。財政監(jiān)督組成員從全體政協(xié)委員中遴選，由主席會議任命。財政監(jiān)督組工作相對獨立，每年有單獨的工作計劃和工作總結(jié)，年中和年底提交的書面建議經(jīng)駐會領(lǐng)導(dǎo)會議和主席會議審議通過，以市政協(xié)名義報市委市政府及有關(guān)部門參考。

財政預(yù)算專業(yè)性強，涉及面廣，只有專業(yè)出身的內(nèi)行才能進行有效監(jiān)督。因此，財政監(jiān)督組在人員構(gòu)成上盡量匯聚市政協(xié)各類專業(yè)人才資源。除吸收財稅、金融、經(jīng)濟等方面的專家委員外，還邀請教育、科技、社保、法律等方面具有代表性的委員參加，其中民主黨派成員和無黨派人士等非中共委員占較大比例。這樣，能夠使監(jiān)督組成員合理分布，在各領(lǐng)域都有專家委員，基本實現(xiàn)對財政預(yù)算所涉領(lǐng)域的全覆蓋。

財政監(jiān)督組從成立伊始就堅持以問題為監(jiān)督方向，以調(diào)研為監(jiān)督基礎(chǔ)，以法律政策為監(jiān)督依據(jù)。先后圍繞財政預(yù)算中的熱點難點問題，如財政補貼、重大投資項目資金落實和使用情況、政府性基金管理和使用情況、“營改增”后續(xù)問題、房產(chǎn)稅試點準備、地方政府性債務(wù)風險等問題，開展學(xué)習(xí)知情、調(diào)查研究、視察考察、座談研討等活動，通過知情明政、調(diào)查研究，提出有理有據(jù)的高質(zhì)量意見建議，為開展有效監(jiān)督奠定堅實基礎(chǔ)。

財政監(jiān)督組每年召開兩次財政監(jiān)督審查評議會議，對財政預(yù)決算情況進行監(jiān)督。最初是邀請市發(fā)改委、財政局、國稅局、地稅局、統(tǒng)計局、經(jīng)信委、金融局等部門負責同志到市政協(xié)通報情況，單獨評議，提交建議報告。從九屆市政協(xié)開始，經(jīng)與市人大常委會溝通協(xié)調(diào)，采用了與市人大財經(jīng)委共同聽取情況匯報，然后市人大、市政協(xié)分別討論財政預(yù)算，市財政局分組到人大、政協(xié)聽取意見建議的做法。這一做法，不僅減少政府部門的重復(fù)匯報，而且暢通了監(jiān)督渠道，提高了政協(xié)民主監(jiān)督的地位。

財政監(jiān)督組十分重視加強與市人大財經(jīng)委、市財政局、市審計局、市統(tǒng)計局等部門的溝通聯(lián)系，定期走訪這些部門，經(jīng)常邀請它們到政協(xié)通報情況，積極參加它們舉辦的各項活動，對有關(guān)財政預(yù)算問題發(fā)表意見建議，從而建立良好的工作關(guān)系，為開展民主監(jiān)督創(chuàng)造良好條件。

財政監(jiān)督成效顯著

財政監(jiān)督組成立以來，依靠廣大政協(xié)委員，大膽創(chuàng)新、積極履職、認真監(jiān)督，通過定期報送建議報告和隨時反映《諍友》信息等渠道，先后向市委市政府提交書面建議報告30多份，提出意見建議近200條，其中大部分意見建議在財政預(yù)算安排中得到體現(xiàn)，為深化財政體制改革、促進依法理財、提高預(yù)算科學(xué)性和透明度、防范財政風險、推動首都經(jīng)濟社會發(fā)展作出了積極貢獻。

緊扣首都功能定位和民生改善，推動財政預(yù)算服務(wù)首都科學(xué)發(fā)展。政府編制財政預(yù)算的根本目的是推動首都經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展，服務(wù)社會民生改善，所以一切財政預(yù)算都要圍繞首都功能定位來安排，圍繞社會民生來使用。財政監(jiān)督組根據(jù)不同時期的首都功能定位，抓住民生改善這條主線，開展財政監(jiān)督，提出了許多有價值的意見建議。例如，針對習(xí)近平總書記提出的首都新定位，建議樹立“首都財政”理念，引導(dǎo)財政資金支持京津冀協(xié)同發(fā)展，調(diào)整疏解非首都核心功能，加快構(gòu)建首都“高精尖”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。針對北京市財政收入對土地和房地產(chǎn)業(yè)依賴性較大、財政資金對科技創(chuàng)新投入不足等問題，建議加大對新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的扶持力度，加大對高新技術(shù)領(lǐng)域投入，加快北京科技創(chuàng)新中心建設(shè)。針對城鄉(xiāng)居民收入增速遠低于經(jīng)濟和財政收入增速，建議政府統(tǒng)籌安排各項財政性資金，盡可能地向有利于提高城鄉(xiāng)居民收入的領(lǐng)域和項目傾斜，讓經(jīng)濟發(fā)展成果惠及全體市民。

依據(jù)法律政策開展監(jiān)督，推進政府依法理財。財政預(yù)算方面的法律法規(guī)和政策措施是政府依財行政的基本依據(jù)，也是財政監(jiān)督組開展監(jiān)督的基本依據(jù)。財政監(jiān)督組堅持依法監(jiān)督，提出真知灼見，不僅推動財政預(yù)算工作的改進，而且促進相關(guān)政策的完善。例如，針對政府性基金收入中土地收入規(guī)模較大、使用不規(guī)范等問題，建議建立全口徑預(yù)算管理制度，加大審計力度，納入人大法律監(jiān)督范圍。這一建議在新修訂的預(yù)算法中得到充分體現(xiàn)。針對大額專項資金使用中存在的資金投向不明、配置缺乏競爭、使用效益低下等問題，建議明確大額專項資金支持原則和使用方向，在配置環(huán)節(jié)引入競爭機制。2014年北京市選擇養(yǎng)老照料中心等項目開展財政資金競爭性配置試點，通過人大代表和政協(xié)委員參與評審、公開招投標、集體決策等方式，優(yōu)選項目，提高資金配置和使用效益。

聚焦財政預(yù)算管理體制改革，推動財政預(yù)算管理更加科學(xué)合理透明。財政預(yù)算管理體制影響和制約財政預(yù)算的制定和執(zhí)行。財政監(jiān)督組始終關(guān)注財政預(yù)算管理體制改革，僅2008年以來在書面建議報告中就對完善預(yù)算管理制度提出過9次建議，很多建議被財政部門采納。例如，針對多年來北京市財政超收，大量財政資金不納入預(yù)算管理，難以有效監(jiān)督的問題，建議提高預(yù)算的準確度，試行人大對財政預(yù)算超收收入詢問制和使用的審批制，增強預(yù)算透明度，打造陽光財政。2008年起市財政部門建立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，2014年北京市首次實現(xiàn)各區(qū)縣全部公開預(yù)算。針對財政年度預(yù)算周期短，有些建設(shè)項目預(yù)算審查程序、項目行政審批、建設(shè)周期長，建設(shè)資金投入缺乏連續(xù)性等問題，建議加強財政預(yù)算中長期規(guī)劃，把財政年度預(yù)算與長期滾動預(yù)算有機結(jié)合起來。2014年市財政局正式啟動中期預(yù)算改革試點，編制了2015—2017年清潔空氣行動計劃三年項目滾動預(yù)算，提升財政對全市中長期重大任務(wù)的保障能力。

尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，推動財政補貼政策調(diào)整。編制財政預(yù)算的目的是充分發(fā)揮財政資金的使用效益，財政監(jiān)督組高度關(guān)注財政資金使用效益問題，并從尊重市場規(guī)律的高度提出意見建議。例如，針對近年來北京市不斷擴大的財政補貼問題，僅2008年以來在書面建議報告中就9次提及，2012年進行專題調(diào)研，報送《適度推進公共交通票價市場化，保持財政補貼相對穩(wěn)定》等《諍友》信息3篇，提出應(yīng)把握財政補貼總量和方向，新增財政補貼應(yīng)科學(xué)論證、慎重出臺，防止補貼增長過快超出財政承受能力;應(yīng)變“暗補”為“明補”，提高財政補貼透明度和使用效益;應(yīng)按照市場經(jīng)濟規(guī)律，合理調(diào)整公交地鐵票價。經(jīng)長期關(guān)注和追蹤建言，北京市政府終于決定從2014年12月28日起調(diào)整公共交通票價。

未雨綢繆建言財政預(yù)算，推動政府提前防范財政風險。政協(xié)財政預(yù)算監(jiān)督在很大程度上是為財政部門多添“一只眼”，從更寬范圍、更遠視角、更客觀立場上發(fā)現(xiàn)問題，提出建議，及時提醒財政部門提前防范財政風險。財政監(jiān)督組從成立伊始就找準這個定位，抓住財政預(yù)算中的苗頭性問題、關(guān)鍵性問題，提早研究，及時建言，發(fā)揮了很好的監(jiān)督作用。例如，2009年在各級政府對地方債還未給予足夠重視之時，財政監(jiān)督組在調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)北京市地方債務(wù)規(guī)模過大、使用不規(guī)范等問題，及時提出盡管我市債務(wù)風險總體可控，但也應(yīng)提前進行摸底和清理，加強動態(tài)監(jiān)控，防范可能引發(fā)的系統(tǒng)性風險。2011年國家審計署公布全國省市縣三級政府負債總額，才引起各地政府重視。針對國務(wù)院批準上海市2012年1月起試點“營改增”改革，財政監(jiān)督組2011年就提出對于第三產(chǎn)業(yè)占比76%以上的北京來說，應(yīng)認真研究“營改增”，爭取改革試點，并充分評估其對未來北京財政收入的影響。2013年就針對首都經(jīng)濟發(fā)展即將進入“新常態(tài)”，建議積極培育新稅源，構(gòu)建完善的地方稅體系，為首都經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供可靠的財政保障。

財政監(jiān)督組是政協(xié)民主監(jiān)督的有效形式

財政監(jiān)督組開展民主監(jiān)督之所以取得顯著成效，不僅在于它受到市領(lǐng)導(dǎo)高度重視，得到黨政部門大力支持，更重要的在于它聚焦了一個重要的監(jiān)督領(lǐng)域，探索出一種有效的監(jiān)督形式，形成一套可行的監(jiān)督機制，真正做到了“幫忙不添亂”，對政府部門做好財政預(yù)算工作發(fā)揮了重要作用，因而受到各方面好評。

從監(jiān)督內(nèi)容看，它監(jiān)督關(guān)系國計民生的財政預(yù)算問題，拓展了人民政協(xié)民主監(jiān)督的領(lǐng)域范圍。市政協(xié)抓住有利時機，以財政預(yù)算為切入口，成立監(jiān)督組，使民主監(jiān)督變得具體可操作;政府依財行政，財政預(yù)算是政府的血脈，如何安排和使用財政，涉及根本、關(guān)系全局、影響深遠，能對財政預(yù)算制定和執(zhí)行情況進行監(jiān)督，十分不易;對財政預(yù)算進行監(jiān)督，必然涉及財政預(yù)算法執(zhí)行情況、財政相關(guān)政策、財政部門工作人員等，就要一并進行監(jiān)督，這就大大拓展了政協(xié)民主監(jiān)督的范圍，真正落實了中央文件和政協(xié)章程的有關(guān)規(guī)定，從而使人民政協(xié)民主監(jiān)督取得實質(zhì)性進展。對財政預(yù)算進行民主監(jiān)督的成功實踐啟示我們，人民政協(xié)民主監(jiān)督領(lǐng)域和范圍的擴大，將極大地拓展政協(xié)履職空間，促進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政全面發(fā)展。

從監(jiān)督機制看，財政監(jiān)督組在推動多種監(jiān)督形式有機結(jié)合上進行了深入探索。在人員構(gòu)成上，它吸收各民主黨派成員參加，鼓勵他們充分發(fā)表意見建議，發(fā)揮民主黨派在財政預(yù)算監(jiān)督中的積極作用。在工作機制上，建立與人大財經(jīng)委共同審查評議財政預(yù)算制度。人民代表大會是權(quán)力機關(guān)，每年的財政預(yù)算制定和執(zhí)行情況必須經(jīng)它批準，接受它監(jiān)督，所以人大的財政監(jiān)督是權(quán)力監(jiān)督、法律監(jiān)督，是硬監(jiān)督，主要側(cè)重于年度財政預(yù)算收支具體項目的合規(guī)性審查。而人民政協(xié)是參政機構(gòu)，開展的財政監(jiān)督，是民主監(jiān)督，是軟監(jiān)督，主要著眼于政府周期性財政經(jīng)濟活動的科學(xué)合理性分析。財政監(jiān)督組將一些財政預(yù)算中的問題和建議提出供人大參考，從而把人大法律監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督有機結(jié)合起來，使財政預(yù)算監(jiān)督更加全面。在議政建言中，注重與審計監(jiān)督的結(jié)合。僅從2008年以來，在書面建議報告中就有9次提及加強對財政收支的審計監(jiān)督，推動財政部門整改審計監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，及時公布整改情況，同時財政監(jiān)督組提交的書面建議報告也為審計監(jiān)督提供線索和參考。在輿論宣傳上，廣泛宣傳監(jiān)督成效，使多種監(jiān)督形式有效銜接，互聯(lián)、互通、互動，共同發(fā)揮監(jiān)督作用，形成了監(jiān)督合力。

從監(jiān)督過程看，它把協(xié)商與監(jiān)督、參與與合作、團結(jié)與民主融為一體。財政監(jiān)督組堅持“不打棍子、不抓辮子、不扣帽子”的“三不”原則，鼓勵委員各抒己見，暢所欲言，充分發(fā)表意見建議，包括不同意見甚至是反對意見，充分反映各界群眾的利益愿望要求;通過聘請顧問、邀請專家、開展調(diào)研、召開座談會等形式，廣泛邀請各方面代表人士和社會群眾參與監(jiān)督，擴大社會參與面;充分尊重各民主黨派、無黨派人士委員的發(fā)言權(quán)，鼓勵他們在監(jiān)督中發(fā)揮積極作用，加強與各黨派團體的團結(jié)合作;以坦誠的態(tài)度、平等的姿態(tài)，與財政經(jīng)濟部門溝通交流、協(xié)商討論，不把自己的意見建議強加于人，各方面求同存異、增進共識，尋求都能接受的最大公約數(shù)。這樣，財政監(jiān)督組不僅對財政預(yù)算、政府部門開展了有效的民主監(jiān)督，而且把民主監(jiān)督變成了發(fā)揚民主的過程、建言獻策的過程、凝聚共識的過程，擴大了人民政協(xié)統(tǒng)戰(zhàn)的范圍，發(fā)展了社會主義協(xié)商民主，促進了我國民主政治建設(shè)。

從監(jiān)督效果看，它聚焦財政改革，推動依法理財，有力促進全面深化改革，提升首都治理能力現(xiàn)代化。例如，自2007年北京地鐵票價從3元降到2元伊始，財政監(jiān)督組就提出大規(guī)模財政補貼缺乏可持續(xù)性，多次提出應(yīng)在市場化的基礎(chǔ)上合理確定價格機制，監(jiān)督公共交通等方面財政補貼使用效率;在中央提倡厲行節(jié)約之前，財政監(jiān)督組多次提出應(yīng)本著勤儉節(jié)約的精神，科學(xué)合理地安排各項財政支出等等。中共十八屆三中全會和習(xí)近平總書記到北京視察講話后，首都全面深化改革工作正式鋪開，京津冀協(xié)同發(fā)展開始破題，“城市病”問題正在解決。這是一場深刻的社會變革，必將觸及深層次矛盾和重大利益調(diào)整，涉及各部門預(yù)算調(diào)整，涉及財政體制調(diào)整，在此過程中究竟改什么、怎么改、實現(xiàn)什么樣的目標，財政預(yù)算和執(zhí)行還存在哪些缺位、越位、不到位的情況，都需要財政監(jiān)督組提出意見、批評和建議，幫助黨政部門拿出改革方案。改革方案出臺后，抓落實的任務(wù)更加繁重，更需要財政監(jiān)督組發(fā)揮自身優(yōu)勢，對改革方案落實情況進行監(jiān)督，做到改革推進到哪里、監(jiān)督就跟進到哪里，確保改革改有所進、改有所成。更為重要的是，2014年新修訂了預(yù)算法，中共十八屆四中全會提出全面推進依法治國的戰(zhàn)略任務(wù)，依法理財、陽光財政、全預(yù)算管理將是未來財政體制改革發(fā)展方向。財政監(jiān)督組依法開展財政預(yù)算監(jiān)督，監(jiān)督預(yù)算法實施情況，必將極大地促進法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，有效防止和消除腐敗現(xiàn)象，促進首都治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化。

財政監(jiān)督組多年來的實踐證明，這種以監(jiān)督組匯聚各方專業(yè)人士、依靠集體智慧開展監(jiān)督的組織形式，能夠長期對同一領(lǐng)域的各方面問題進行深入研究、跟蹤監(jiān)督，提出專業(yè)而有見地的意見建議，有效履行政協(xié)民主監(jiān)督職能。目前，北京市政協(xié)在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，已經(jīng)成立了新聞輿論民主監(jiān)督組、城市管理民主監(jiān)督組、法治建設(shè)民主監(jiān)督組。隨著全面深化改革的推進，隨著民主政治建設(shè)進程的加速，越來越多的領(lǐng)域需要人民政協(xié)的民主監(jiān)督，以財政監(jiān)督組為代表的這種監(jiān)督組織形式應(yīng)該受到廣泛重視，成為人民政協(xié)民主監(jiān)督的重要途徑。

（作者單位：北京市政協(xié)）

責任編輯：譚 ? 丁