路高信+王建鵬

2014年以來，陜西省商洛市按照中央和省委省政府的安排部署，立足市情實(shí)際，創(chuàng)新體制機(jī)制，精確精準(zhǔn)發(fā)力，在全市深入開展以部門包村、干部包戶，促村域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、貧困戶脫貧，促干部作風(fēng)轉(zhuǎn)變、能力提升為主要內(nèi)容的“雙包雙促”扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)，探索出了可資借鑒的集中連片特困地區(qū)立體式全覆蓋精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)的新路徑。

把握“五個(gè)關(guān)鍵”工作思路體現(xiàn)精準(zhǔn)

商洛是革命老區(qū)，也是全國少有、全省唯一的集中連片特困地區(qū)，目前全市仍有貧困人口64.13萬人，占農(nóng)村人口的32.7%、全省貧困人口的11%，高出全國貧困人口占比24.2個(gè)百分點(diǎn)。針對特殊的域情實(shí)際，市委市政府集全民之智、舉全市之力，把實(shí)施“雙包雙促”作為精準(zhǔn)扶貧的重要舉措，狠抓精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)謀劃、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核“五個(gè)關(guān)鍵”，確保各項(xiàng)幫扶政策措施到村到戶，切實(shí)做到真扶貧、扶真貧。

商洛市從全市1717個(gè)村、18萬農(nóng)戶中逐一篩選甄別，將符合條件的1031個(gè)貧困村、14萬戶貧困戶作為“雙包雙促”扶貧攻堅(jiān)對象，達(dá)到了情況明、底子清。

該市確立了“兩大目標(biāo)”，即從2014年到2016年，利用三年時(shí)間，通過“雙包雙促”扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)持續(xù)開展，貧困人口從2013年的64.13萬人減少到30萬人以下，貧困發(fā)生率降至15%以下，貧困人口人均純收入在2013年的基礎(chǔ)上翻一番；從2017年到2020年，利用四年時(shí)間，通過“雙包雙促”扶貧攻堅(jiān)深入開展，到2020年，努力把貧困村建設(shè)成為生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的新農(nóng)村，貧困人口實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

目標(biāo)定了就要找準(zhǔn)脫貧路子。該市堅(jiān)持以脫貧任務(wù)為導(dǎo)向，按照“一村一策、一戶一法、一人一方”的思路，制定幫扶計(jì)劃，確定幫扶項(xiàng)目，落實(shí)幫扶責(zé)任，明確脫貧路徑。以創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為抓手，優(yōu)化投融資模式，引導(dǎo)帶動(dòng)貧困戶發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，依靠家庭經(jīng)營增加收入。以陜南避災(zāi)移民搬遷為突破口，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，確保貧困群眾搬得出、穩(wěn)得住、能致富、可持續(xù)。以落實(shí)民生兜底政策為保障，核查弄清無依靠力量、無經(jīng)濟(jì)收入、無住房保障的農(nóng)村“三無”戶，強(qiáng)化“兩項(xiàng)制度”銜接，落實(shí)救助政策，保障基本生活，真正做到因戶因人施策、不留死角、共同致富。

針對項(xiàng)目資金指向性不準(zhǔn)、針對性不強(qiáng)、精準(zhǔn)度不高問題，商洛建立了項(xiàng)目、資金精準(zhǔn)管理機(jī)制，著力解決資金分配簡政放權(quán)、公開透明，資金投放到村到戶、合理高效，資金管理科學(xué)規(guī)范、安全可靠。嚴(yán)格落實(shí)幫扶責(zé)任，據(jù)實(shí)填寫“兩冊一卡”，公開公示、接受監(jiān)督，保證每個(gè)貧困村都有一支駐村幫扶工作隊(duì)，每個(gè)貧困戶都有一個(gè)脫貧致富責(zé)任人，不脫貧不脫鉤。借助扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，健全完善扶貧對象動(dòng)態(tài)進(jìn)退管理機(jī)制，跟蹤監(jiān)控扶貧對象，校正扶貧措施，確保扶貧效果。

突出“五項(xiàng)重點(diǎn)”包扶措施做到精準(zhǔn)

商洛市在實(shí)施“雙包雙促”精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)中，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、汲取教訓(xùn)，高度重視把工作思路從“大水漫灌”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬珳?zhǔn)滴灌”，變“輸血”為“造血”，變粗放為精細(xì)，因村因戶制宜、瞄準(zhǔn)病灶，突出重點(diǎn)、對癥施策，實(shí)打?qū)崗耐怀鲋攸c(diǎn)上解決貧困人口的脫貧致富問題。

突出政策扶貧。該市重點(diǎn)抓好三方面政策保障，即加強(qiáng)社會(huì)保障，把不具備發(fā)展能力的貧困戶一個(gè)不落地納入低保范圍，并通過開展各種扶貧濟(jì)困活動(dòng)，不斷地提高特困群體的生活水平。推進(jìn)醫(yī)療保障，幫助貧困家庭全部參加農(nóng)村合療，切實(shí)解決貧困群眾看病難、看病貴等突出問題。抓好救助保障，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，鼓勵(lì)黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公益組織、企事業(yè)單位開展扶貧濟(jì)困，構(gòu)筑專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧“三位一體”的“大扶貧”工作格局，讓貧困群眾享受更多國家政策。

突出產(chǎn)業(yè)扶貧。該市牢固樹立“產(chǎn)業(yè)第一”的扶貧理念，按照把貧困戶裝進(jìn)產(chǎn)業(yè)、把產(chǎn)業(yè)包裝成項(xiàng)目的思路，堅(jiān)持以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)為引領(lǐng)，大力發(fā)展核桃、板栗、土雞、香菇、木耳等市域農(nóng)業(yè)“八大件”，努力使每個(gè)貧困村都有一個(gè)特色產(chǎn)業(yè)，每戶貧困戶都有一個(gè)增收項(xiàng)目。整合力量、做大龍頭，采取“公司+基地+貧困戶”、“合作社+協(xié)會(huì)+農(nóng)戶”等發(fā)展模式，幫助貧困戶從規(guī)?；?jīng)營、集約化生產(chǎn)中增加收入。完善政策、優(yōu)化機(jī)制，扶持發(fā)展農(nóng)業(yè)流通主體，拓展小生產(chǎn)與大市場對接的通道，在貨暢其流中幫助帶動(dòng)貧困戶增收致富。

突出技能扶貧。該市遵循能力至上、授人以魚不如授之以漁的原則，采取“送教上門”、“送學(xué)下鄉(xiāng)”、“門口辦班”等靈活多樣、利民便民的形式，組織貧困家庭勞動(dòng)力參加實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，每人至少掌握一至兩門實(shí)用技術(shù)，在深化家庭經(jīng)營中提高自我發(fā)展、自我脫貧的能力。對貧困家庭學(xué)生給予補(bǔ)助，幫助完成學(xué)業(yè)，成為有用之才，鏟除貧困代代相傳的根源。強(qiáng)化技能培訓(xùn)，跳出農(nóng)業(yè)抓扶貧，鼓勵(lì)貧困群眾外出務(wù)工，引導(dǎo)有條件農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，以就業(yè)促創(chuàng)業(yè)、以創(chuàng)業(yè)帶就業(yè)，加快勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，實(shí)現(xiàn)“培訓(xùn)一人、脫貧一戶，創(chuàng)業(yè)一人、致富一片”的目標(biāo)。

突出信心扶貧。全市各級包扶部門、包扶干部在竭盡所能發(fā)揮外力作用的同時(shí)，更加注重扶貧扶志、激活內(nèi)力，幫助貧困村分析致貧原因，找準(zhǔn)發(fā)展制約因素，拿出解決問題辦法，提供科學(xué)有效脫貧路徑，增強(qiáng)脫貧致富的信心和決心。注重從群眾身邊發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)脫貧致富典型，使群眾學(xué)有榜樣、干有目標(biāo)，引導(dǎo)貧困群眾樹立致富光榮思想，形成人人思富、個(gè)個(gè)致富，學(xué)幫趕超、共同致富的競相發(fā)展格局。

突出信息扶貧。該市充分發(fā)揮包扶部門、包扶干部聯(lián)系面廣、信息靈通的優(yōu)勢，注重提供市場、投資、用工“三大”信息，幫助貧困村、貧困戶立足實(shí)際、趨利避害、選好項(xiàng)目；幫助聯(lián)系客商，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品銷售；擴(kuò)大招商引資，發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)；做細(xì)做實(shí)項(xiàng)目，拓寬融資渠道；幫助有條件的貧困群眾外出務(wù)工，增加工資性收入，加快脫貧致富步伐。

建立“六大機(jī)制”制度規(guī)范保障精準(zhǔn)

實(shí)施“雙包雙促”精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程。商洛市為夯實(shí)工作責(zé)任，市縣鎮(zhèn)三級1022個(gè)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位包扶979個(gè)貧困村；每名市級、處級、科級、一般干部分別包扶5戶、3戶、2戶、1戶貧困戶，3.34萬名干部職工共結(jié)對包扶7.39萬戶貧困戶，建立“六大機(jī)制”、科學(xué)規(guī)范運(yùn)行，從制度層面確保精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)全面完成。

建立領(lǐng)導(dǎo)帶頭機(jī)制。喊破嗓子，不如做出樣子。全市各級都成立了由“兩個(gè)一把手”牽頭主抓的“雙包雙促”精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組，市縣派出由廳級領(lǐng)導(dǎo)掛帥的7個(gè)扶貧攻堅(jiān)工作團(tuán)，部門組建由主要負(fù)責(zé)同志領(lǐng)銜落實(shí)的979個(gè)駐村工作隊(duì)。市委書記包抓商南縣金絲峽鎮(zhèn)太子坪村及6戶貧困戶，市長包抓山陽縣法官廟鎮(zhèn)法官廟村及5戶貧困戶，其余29名市級領(lǐng)導(dǎo)也各自包抓到村到戶，從而形成了以上率下、真抓實(shí)干、精準(zhǔn)扶貧的強(qiáng)大合力。

建立資源整合機(jī)制。該市7縣區(qū)全面落實(shí)資源整合主體責(zé)任，搭建平臺(tái)、多方聯(lián)動(dòng)、集聚資金，專項(xiàng)用于扶貧攻堅(jiān)。以縣區(qū)為單位整合涉農(nóng)資金，集中財(cái)力投入扶貧開發(fā)；設(shè)立“雙包雙促”精準(zhǔn)扶貧擔(dān)保儲(chǔ)備基金，撬動(dòng)吸引金融資本支持扶貧開發(fā)；出臺(tái)優(yōu)惠政策，吸納民間和社會(huì)資本參與扶貧開發(fā)；鼓勵(lì)包扶部門用結(jié)余經(jīng)費(fèi)辦實(shí)事，助力扶貧開發(fā)；干部職工捐款捐物，真情助力扶貧開發(fā)。目前全市共整合各類資金2.01億元，有效緩解了貧困村、貧困戶發(fā)展資金短缺的瓶頸制約。

建立典型帶動(dòng)機(jī)制。商洛市依據(jù)群眾有意愿、干部有決心、發(fā)展有潛力的原則，按照每個(gè)市縣領(lǐng)導(dǎo)、每個(gè)牽頭部門、每個(gè)鎮(zhèn)打造一個(gè)示范點(diǎn)的要求，山溝川塬不同類型并重，全市共選擇確定102個(gè)精準(zhǔn)扶貧示范點(diǎn)，適度集中人財(cái)物力，實(shí)施重點(diǎn)幫扶，先期啟動(dòng)、摸索經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)推廣、帶動(dòng)全盤，從示范引領(lǐng)上加快了“雙包雙促”精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)進(jìn)程。

建立“雙向承諾”機(jī)制。為筑牢夯實(shí)幫扶主體與脫貧主體各自責(zé)任，該市在包扶單位與貧困村、包扶干部與貧困戶中，普遍推行了“雙包雙促”“雙向承諾”制度，組織包扶單位、包扶干部與包扶貧困村、貧困戶簽訂雙向承諾書7萬多份，既落實(shí)包扶部門、包扶干部工作責(zé)任，又明確貧困村、貧困戶配合開展幫扶工作責(zé)任，部門干部全力幫扶，貧困村貧困戶竭力發(fā)展，從而根治了以往扶貧工作中包而不抓、抓而不實(shí)，“剃頭擔(dān)子一頭熱”的弊端。

建立黨建引領(lǐng)機(jī)制。該市以貧困村組織建設(shè)為重點(diǎn)，深入開展科學(xué)發(fā)展、升級晉檔活動(dòng)，分層次、大規(guī)模開展干部培訓(xùn)輪訓(xùn)，提高為群眾服務(wù)水平，不斷增強(qiáng)村干部“帶頭致富、帶領(lǐng)致富”的能力。通過組織有序改選、派遣大學(xué)生村官、選派村“第一書記”等途徑，優(yōu)化年齡知識(shí)結(jié)構(gòu)，選優(yōu)配強(qiáng)班子，著力增強(qiáng)貧困村基層黨組織的戰(zhàn)斗力、凝聚力和創(chuàng)造力，建立了一支“永不走”的脫貧致富工作隊(duì)。

建立動(dòng)態(tài)督查機(jī)制。市上以縣區(qū)為單位統(tǒng)一成立涵蓋市縣鎮(zhèn)三級包扶部門的“雙包雙促”工作團(tuán)，每縣區(qū)確定一名市級領(lǐng)導(dǎo)作為工作團(tuán)長和牽頭總包抓人。統(tǒng)一印發(fā)“雙包雙促”扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)部門《包村工作手冊》、《干部包戶工作手冊》和《干部包扶貧困戶明白卡》，與各級黨委督查室、政府督查室“三線一體”，明察暗訪、嚴(yán)究細(xì)督，夯實(shí)責(zé)任、重獎(jiǎng)重罰，激勵(lì)廣大干部積極投身精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)、奮力創(chuàng)造佳績。

探索“七大路徑”扶貧方式凸顯精準(zhǔn)

商洛市實(shí)施“雙包雙促”精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)短短不到一年時(shí)間，已累計(jì)投入幫扶資金3.02億元，啟動(dòng)實(shí)施幫扶項(xiàng)目5612個(gè)，為貧困戶辦實(shí)事52825件，在實(shí)踐中探索出7種頗具特色的精準(zhǔn)扶貧新模式。

打造“基金航母”注入金融活水。資金短缺是集中連片特困地區(qū)脫貧致富的最大障礙。鎮(zhèn)安縣以財(cái)政資金為杠桿，自籌資金2500萬元建立精準(zhǔn)扶貧貸款擔(dān)?；?，農(nóng)商行在現(xiàn)行利率基礎(chǔ)上優(yōu)惠30%，政府給予貸款戶50%的利息補(bǔ)助，按照1：5的放大效應(yīng)，每年向貧困戶發(fā)放貸款1.25億元，全縣145個(gè)貧困村2800戶貧困戶共落實(shí)貸款1.1億元。這一做法推廣后，目前全市共籌集擔(dān)保儲(chǔ)備基金1.65億元，可投放信貸貼息資金8.75億元，探索出了行之有效、務(wù)實(shí)管用的金融扶貧新路徑。

土地集中發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。商洛地處秦嶺土石山區(qū)，“八山一水一分田”，土地規(guī)模小、耕作方式粗、農(nóng)民增收難。市上針對南水北調(diào)中線重要水源涵養(yǎng)區(qū)的現(xiàn)實(shí)，堅(jiān)持生態(tài)第一，按照“突出特色、一村一品、集中建園”的發(fā)展思路，借力確權(quán)登記，加快土地流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新經(jīng)營主體，做大做強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，著力提高規(guī)模化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營水平。柞水縣按照土地出租、土地入股、入園務(wù)工等形式，建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園10個(gè)，帶動(dòng)周邊4000多戶貧困戶脫貧致富，人均收入高出全縣農(nóng)民人均純收入20%以上。

“五位一體”避災(zāi)搬遷移民。生存環(huán)境惡劣是導(dǎo)致貧困的先天原因。丹鳳縣按照省上安排部署，創(chuàng)新探索移民搬遷、產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設(shè)、轉(zhuǎn)移就業(yè)、消費(fèi)市場培育“五位一體”精準(zhǔn)扶貧新途徑，計(jì)劃用7年時(shí)間將1.68萬戶、6.6萬人從居住條件差、生態(tài)環(huán)境脆弱、地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)等邊遠(yuǎn)山區(qū)有序搬遷到小城鎮(zhèn)和川道中心區(qū)域。2014年搬遷安置2200戶、7293人，使貧困戶挪了窮窩、斬了窮根。借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，全市已累計(jì)搬遷貧困戶1.03萬戶、3.61萬人，走出了一條移民、安居、就業(yè)、脫貧聯(lián)動(dòng)發(fā)展、良性循環(huán)的避災(zāi)移民搬遷新路子。

整村推進(jìn)打造美麗鄉(xiāng)村。美麗鄉(xiāng)村是帶動(dòng)貧困群眾脫貧致富的有效載體。山陽縣以整村推進(jìn)為抓手，以“雙包雙促”為平臺(tái)，以50個(gè)示范點(diǎn)為引領(lǐng)，大力推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，累計(jì)整合投入各類資金2500萬元、水泥5萬噸，扶持貧困村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境改善、基礎(chǔ)設(shè)施延伸、公益事業(yè)拓展和基層組織提升，規(guī)劃用3年時(shí)間將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣到全縣150個(gè)村，用美麗鄉(xiāng)村建設(shè)帶動(dòng)貧困群眾穩(wěn)定脫貧、增收致富。

繁榮生態(tài)旅游多業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。發(fā)展生態(tài)旅游是潛力巨大的朝陽產(chǎn)業(yè)。商南縣依托4A景區(qū)金絲峽，明確“一心兩廊三街四區(qū)五農(nóng)莊”的發(fā)展思路，傾力打造“農(nóng)家樂、梅花鹿、刺繡、冷水魚、茶葉”五大特色產(chǎn)業(yè)，組建產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)20多個(gè)，發(fā)展農(nóng)家樂328家，帶動(dòng)旅游從業(yè)人員超過1萬人。市上以“雙包雙促”精準(zhǔn)扶貧為契機(jī)，叫響“秦嶺最美是商洛”的金字招牌，打造旅游景點(diǎn)、興辦二三產(chǎn)業(yè)、開發(fā)旅游產(chǎn)品、提升服務(wù)水平，目前全市通過發(fā)展生態(tài)旅游，帶動(dòng)7500戶2.7萬人擺脫貧困、邁向富裕，探索出了“旅游帶動(dòng)、三產(chǎn)抱團(tuán)、群眾增收”的扶貧新路。

園區(qū)承載促進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。就業(yè)是農(nóng)民增收之本、致富之源。洛南縣景村鎮(zhèn)鹿池川現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園規(guī)劃面積1.3萬畝，總投資超過1.4億元，核心孵化區(qū)具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范、特優(yōu)品種展示、物流加工服務(wù)等五大功能，2014年產(chǎn)值高達(dá)6000萬元，輻射帶動(dòng)周邊8個(gè)村、1100個(gè)專業(yè)戶發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，年戶均增收5000元以上。目前全市在六縣一區(qū)建設(shè)了58個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，帶動(dòng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)1.6萬人，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)與貧困戶脫貧致富的互動(dòng)多贏。

協(xié)會(huì)引領(lǐng)拓寬營銷渠道。商州區(qū)發(fā)揮地處城區(qū)優(yōu)勢，大力發(fā)展蔬菜產(chǎn)業(yè)，組織客商與生產(chǎn)基地、合作經(jīng)濟(jì)組織、專業(yè)協(xié)會(huì)、運(yùn)銷大戶洽談對接，訂單生產(chǎn)、定向銷售，建立長期產(chǎn)銷合作關(guān)系，全區(qū)共落實(shí)設(shè)施蔬菜面積2362畝、建成1160畝，產(chǎn)品步入高端市場，面向省內(nèi)外銷售。目前全市已建立各類專業(yè)營銷協(xié)會(huì)1000多家，463家合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)建立了網(wǎng)絡(luò)銷售平臺(tái)，核桃、板栗、生豬、山羊、土雞、香菇、木耳等八大農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)品銷路暢通、供不應(yīng)求，有效破解了農(nóng)產(chǎn)品銷售難題，抓住了貧困群眾脫貧致富的“牛鼻子”。