范勝利

2014年12月10日，國務(wù)院扶貧辦 、財(cái)政部、中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)五部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見》（國開辦發(fā)[2014]78號(hào)）（以下簡稱78號(hào)文件）要求，完善扶貧貼息貸款政策和機(jī)制，推進(jìn)扶貧小額信貸工作，促進(jìn)貧困人口脫貧致富。78號(hào)文件明確對有貸款意愿、有就業(yè)創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)、技能素質(zhì)和一定還款能力的建檔立卡貧困戶，各地金融部門要支持其發(fā)展扶貧特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，增加收入，對符合貸款條件的建檔立卡貧困戶提供5萬元以下、期限3年以內(nèi)的信用貸款。

為深入貫徹落實(shí)78號(hào)文件，把精準(zhǔn)扶貧和貧困群眾增收致富落到實(shí)處，河南省扶貧辦聯(lián)合省內(nèi)6個(gè)部門制定了《關(guān)于深入推進(jìn)扶貧小額信貸的實(shí)施意見》（以下簡稱實(shí)施意見）。在78號(hào)文件多重“破冰”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步解放思想，結(jié)合河南實(shí)際和扶貧小額信貸工作遇到的矛盾問題，努力破除體制機(jī)制障礙，完善扶貧小額信貸政策設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了三個(gè)突破。

建立扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

建立扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，打破貧困農(nóng)戶貸款難的瓶頸制約。2013年，河南省扶貧辦對10個(gè)省轄市、20個(gè)貧困縣扶貧小額信貸工作開展情況進(jìn)行了專題調(diào)研。調(diào)研的結(jié)果顯示，從2011年起，河南省扶貧小額信貸貼息資金滯留額度和比例均呈逐年上升趨勢。深入分析“貼不出去”的原因后我們認(rèn)為，癥結(jié)在貸款難上，貸款難的根本原因則是所有商業(yè)銀行都實(shí)行貸款抵押擔(dān)保，而貧困農(nóng)戶大多無資產(chǎn)抵押，且難以獲得有效擔(dān)保，信用度低，貸款可獲得性也低。

我們認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金機(jī)制或擔(dān)保機(jī)制的建立是扶貧小額信貸工作得以有效開展的關(guān)鍵。78號(hào)文件提出“有條件的地方可以安排資金解決扶貧小額信貸發(fā)生的壞賬”，實(shí)際就是建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金機(jī)制。

我省實(shí)施意見明確提出：“縣級(jí)可以安排財(cái)政資金建立擔(dān)保機(jī)制。各地要建立健全以省級(jí)專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金貼息為引導(dǎo)，市縣財(cái)政資金、社會(huì)捐助資金、扶貧龍頭企業(yè)及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等共同出資參與的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和擔(dān)保機(jī)制；開展由政府出資、市場化規(guī)范運(yùn)作的扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和擔(dān)保試點(diǎn)。”

周口市在此基礎(chǔ)上開展先行先試，2014年該市有5個(gè)縣共安排專項(xiàng)財(cái)政資金4200萬元作為扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)金。人行周口市中心支行聯(lián)合市扶貧辦、財(cái)政局等5部門出臺(tái)了《周口市金融支持扶貧開發(fā)工作實(shí)施方案》。周口市中心支行指導(dǎo)沈丘縣郵儲(chǔ)銀行率先開展扶貧金融產(chǎn)品創(chuàng)新工作，推出了“惠民扶貧貼息小額擔(dān)保貸款”。該信貸產(chǎn)品由沈丘縣政府1000萬元的專項(xiàng)基金擔(dān)保，凡經(jīng)扶貧部門確認(rèn)的具有發(fā)展生產(chǎn)項(xiàng)目的貧困戶，在公務(wù)員、教師、個(gè)體工商戶或村干部群體中找一個(gè)保證人，均可申請“惠民扶貧貼息小額擔(dān)保貸款”。經(jīng)貸前調(diào)查，3個(gè)工作日內(nèi)就能獲得發(fā)展資金。一般貧困戶可貸金額為5萬元，種養(yǎng)殖大戶最高可貸10萬元。貸款期限為一年，貸款到期還本付息后，扶貧部門將按年息5%的標(biāo)準(zhǔn)向農(nóng)戶返還貼息，貧困戶實(shí)際僅按年息4%支付利息。

截至目前，全省已有21個(gè)縣批準(zhǔn)設(shè)立扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。建立扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，既是國家的要求，也是我們實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。根據(jù)建檔立卡貧困戶貸款需求預(yù)測，2015年我省計(jì)劃安排貼息資金2億元，發(fā)放扶貧小額貸款35億元，對全省11萬貧困戶實(shí)施精準(zhǔn)扶持。

建立產(chǎn)業(yè)鏈條全覆蓋扶持機(jī)制

建立產(chǎn)業(yè)鏈條全覆蓋扶持機(jī)制，沖出貧困農(nóng)戶單打獨(dú)斗發(fā)展產(chǎn)業(yè)的困境。貧困群眾要脫貧致富，離不開產(chǎn)業(yè)發(fā)展。扶貧小額信貸的主要目的，是扶持貧困群眾發(fā)展致富產(chǎn)業(yè)。但在市場開放化國際化、生產(chǎn)規(guī)?；s化的大背景下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展絕不是貧困農(nóng)戶單打獨(dú)斗能干成的事。國務(wù)院扶貧辦要求，發(fā)展致富產(chǎn)業(yè)要實(shí)行“三帶”，即“以企帶村、以村帶社、以大戶帶貧困戶”——這是切合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際的現(xiàn)實(shí)要求。為落實(shí)這一要求，河南省實(shí)施意見提出，要“立足當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，把對建檔立卡貧困戶與扶貧龍頭企業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信貸扶持結(jié)合起來，著力構(gòu)建完整的產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條?！眻?jiān)持三管齊下，不丟環(huán)節(jié)、不掉鏈子，走對路子、循序漸進(jìn)，逐步做大做強(qiáng)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。通過產(chǎn)業(yè)化貸款貼息，重點(diǎn)支持龍頭企業(yè)在貧困村建工廠、建基地，采取公司+農(nóng)戶、公司+基地+農(nóng)戶等多種形式帶動(dòng)貧困農(nóng)戶發(fā)展致富產(chǎn)業(yè)；通過對新型農(nóng)村經(jīng)營主體的小額信貸支持，強(qiáng)化他們與貧困農(nóng)戶的利益聯(lián)接，通過大戶帶動(dòng)，真正把產(chǎn)業(yè)做起來。同時(shí)要求把支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相應(yīng)政策措施整合起來，使之與扶貧小額信貸相互銜接、相得益彰。

建立公正公平扶持機(jī)制

建立公正公平扶持機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對所有建檔立卡貧困戶的應(yīng)扶盡扶。政府部門制定扶貧政策，一方面應(yīng)當(dāng)給貧困群眾帶來實(shí)實(shí)在在的利益，另一方面必須效益與公平兼顧。政策公平性的普遍要求還表現(xiàn)在“人人平等、事事平等”。因?yàn)榉鲐毿☆~信貸是針對建檔立卡貧困戶的一項(xiàng)特惠扶持政策，雖然不可能做到普遍意義上的“人人平等、事事平等”，但對建檔立卡貧困戶這個(gè)特指群體應(yīng)當(dāng)“人人平等”。78號(hào)文件和我省實(shí)施意見都明確，主要對發(fā)展產(chǎn)業(yè)獲得貸款的建檔立卡貧困戶進(jìn)行貼息扶持。我們認(rèn)為，按照政策公平性要求，只要是建檔立卡的貧困戶都應(yīng)該獲得貸款貼息扶持。因此，河南要求“以扶持建檔立卡貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，在有效防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下，也可根據(jù)實(shí)際情況，對其他獲得信用貸款的建檔立卡貧困戶給予貼息扶持，比如搬遷扶貧的貸款、助學(xué)貸款等?！?