龔偉

[摘 要] 隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，對(duì)能源等原材料的需求急劇上升。由于緬甸的能源資源豐富，中緬地緣相近，中緬在能源安全、政治經(jīng)濟(jì)上的相互依賴使中國(guó)與緬甸的能源合作達(dá)到了前所未有的密切程度，中國(guó)在緬甸投資中的負(fù)面效應(yīng)對(duì)未來(lái)中國(guó)在緬經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形成了挑戰(zhàn)，印度、泰國(guó)與中國(guó)在緬甸的能源競(jìng)爭(zhēng)在新的條件下將會(huì)更加激烈。為妥善處理雙方利益爭(zhēng)端，尋求雙方共同利益面，創(chuàng)造共贏。我國(guó)需要積極推動(dòng)和介入緬甸國(guó)內(nèi)政治改革，保持和發(fā)展與緬甸良好的政治關(guān)系，更好協(xié)調(diào)彼此核心利益，加強(qiáng)公共外交，妥善處理與緬甸國(guó)內(nèi)的反對(duì)派和民眾的關(guān)系，尋找彼此優(yōu)勢(shì)合作，互利雙贏、共同發(fā)展，在緬甸能源合作領(lǐng)域上，中國(guó)需要建立各能源消費(fèi)國(guó)之間的平衡，減少不良競(jìng)爭(zhēng)，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

[關(guān)鍵詞] 中緬;能源合作;挑戰(zhàn)與前景

[中圖分類號(hào)] F830 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

Prospects and Challenges for China-Myanmar Energy Cooperation

GONG Wei

Abstract： China's demand for energy increases with its rapid economic growth. China cooperates closely with Myanmar in energy development as Myanmar is rich in energy resources， and two countries share borders and are dependent on each other in both economic and political dimensions. China's challenges come from adverse impacts of its energy development in Myanmar and fierce competition from India and Thailand. Against this backdrop， China should get involved in Myanmar's political reform， build sound political relations with Myanmar， and do a good job in coordinating core interests of both countries. In addition， China should enhance its public diplomacy， better handle relations with civil opposition parties and the public， and figure out advantages of the two countries for common development based on win-win outcome. As for energy cooperation， China should strike a good balance among energy consumption countries and share risks with all to reduce unfair competition.

Key words： China and Myanmar， energy cooperation， challenges and prospects

緬甸自開(kāi)啟國(guó)內(nèi)政治民主進(jìn)程以來(lái)已經(jīng)過(guò)去了4年，其國(guó)內(nèi)政治局勢(shì)的激烈變化對(duì)中國(guó)在緬甸現(xiàn)存及未來(lái)利益存在形成了極大挑戰(zhàn)。如何看待中緬關(guān)系現(xiàn)在的格局，未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)怎樣。針對(duì)上述問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界學(xué)者從全局視角對(duì)中國(guó)的緬甸政策進(jìn)行反思，并提出了未來(lái)如何應(yīng)對(duì)的建議。部分國(guó)外學(xué)者認(rèn)為中國(guó)之所以造成在目前緬甸的被動(dòng)局勢(shì)，主要是因?yàn)楦吖懒酥袊?guó)在緬甸政治的影響力，同時(shí)低估了緬甸民間社會(huì)，尤其是非政府組織的反中國(guó)意識(shí)，從而導(dǎo)致能源在內(nèi)的一系列經(jīng)貿(mào)合作陷入困境。國(guó)內(nèi)學(xué)者也出現(xiàn)了類似的反思聲音。針對(duì)未來(lái)中緬政治關(guān)系如何發(fā)展，有學(xué)者認(rèn)為未來(lái)中緬關(guān)系特別是在經(jīng)貿(mào)關(guān)系上將會(huì)受到考驗(yàn)，但由于地緣原因，西方國(guó)家對(duì)緬甸的影響是有限度的，需要理性看待中緬關(guān)系中所出現(xiàn)的暫時(shí)性困難。針對(duì)緬甸改革后西方國(guó)家對(duì)緬政策所帶來(lái)的沖擊，特別是美國(guó)的亞太在平衡政策背景下，中國(guó)如何應(yīng)對(duì)，部分學(xué)者認(rèn)為需要繼續(xù)推進(jìn)建設(shè)中緬全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。在評(píng)價(jià)中緬關(guān)系中最大的變量，美國(guó)的政策將形成何種影響時(shí)，有學(xué)者認(rèn)為美緬關(guān)系將會(huì)持續(xù)發(fā)展，但是不會(huì)一帆風(fēng)順，但是這種進(jìn)程將會(huì)對(duì)中國(guó)對(duì)緬甸投資項(xiàng)目施加影響，需要予以注意，但最終緬甸基于地緣問(wèn)題將會(huì)采取平衡外交的方式。本文擬嘗試從能源視角來(lái)探討中國(guó)對(duì)緬甸政策調(diào)整的必要性與可能性，并對(duì)促進(jìn)中緬能源合作深度發(fā)展提出相應(yīng)的建議。

一、中國(guó)與緬甸能源合作的基礎(chǔ)

在2010年緬甸開(kāi)啟國(guó)內(nèi)政治改革進(jìn)程之前，中緬關(guān)系由于西方國(guó)家對(duì)緬甸實(shí)行制裁，緬甸國(guó)際環(huán)境惡化，而中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，對(duì)能源等原材料的需求急劇上升，因此緬甸與中國(guó)在各個(gè)領(lǐng)域，特別是在能源領(lǐng)域的合作深度和廣度都達(dá)到了前所未有的密切程度。按照緬甸統(tǒng)計(jì)，2011年中國(guó)已經(jīng)超過(guò)泰國(guó)成為緬甸最大的貿(mào)易伙伴和投資者。在2010-2011財(cái)政年度，貿(mào)易數(shù)額達(dá)到53億美元。同時(shí)根據(jù)2011年11月緬甸的統(tǒng)計(jì)資料表明，中國(guó)在緬甸的投資達(dá)到140億美元，約占緬甸外國(guó)投資總量的35%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)泰國(guó)、韓國(guó)等國(guó)家對(duì)緬投資。能源合作關(guān)系方面，中國(guó)自2001年開(kāi)始介入緬甸的能源領(lǐng)域，2009年中國(guó)就已經(jīng)成為緬甸能源領(lǐng)域最大的外來(lái)投資者。當(dāng)前中國(guó)在緬甸至少有17個(gè)海岸和近海油氣田項(xiàng)目，投資至少有七個(gè)公司，其中包括三個(gè)主要的油氣公司。中國(guó)與緬甸能源合作迅速發(fā)展具有三方面的原因。endprint

第一，緬甸的能源資源稟賦優(yōu)越，中國(guó)能源消費(fèi)巨大

緬甸是東南亞國(guó)家中油氣資源儲(chǔ)量最豐富的國(guó)家，據(jù)統(tǒng)計(jì)，緬甸的石油儲(chǔ)備大約6.96033億桶，總的天然氣儲(chǔ)備達(dá)到2.54萬(wàn)億立方米，居全世界第十位。其中緬甸已探明的天然氣儲(chǔ)量相當(dāng)于中國(guó)已探明儲(chǔ)量的22%，印度的50%，泰國(guó)的179%。2010年緬甸的天然氣產(chǎn)量為124億立方米，2011年128億立方米，2012年為127億立方米。這大概相當(dāng)于2012年泰國(guó)生產(chǎn)量的30%，中國(guó)的12%，印度的32%，其中89.8億立方米，或者67%用于出口。緬甸較為豐富的油氣資源，對(duì)中國(guó)有著巨大資源優(yōu)勢(shì)，將補(bǔ)充中國(guó)能源需求的缺口。

第二，中緬地緣相近，山水相依，油氣資源進(jìn)出口對(duì)于彼此都具有比較優(yōu)勢(shì)

天然氣的生產(chǎn)通常要比石油生產(chǎn)便宜，然而運(yùn)輸費(fèi)用相對(duì)較高。一種選擇的方式是通過(guò)管線運(yùn)送氣狀的能源資源，其運(yùn)輸成本與距離遠(yuǎn)近有著直接關(guān)聯(lián);另一種選擇是液化天然氣，并通過(guò)海路運(yùn)輸，但是液化非常昂貴，并導(dǎo)致高成本。因此在較短的距離里通過(guò)管線運(yùn)輸相對(duì)于液化天然氣油輪來(lái)講要便宜得多。國(guó)際能源署估計(jì)緬甸的石油管線網(wǎng)絡(luò)2007年大約達(dá)到了1800公里。除開(kāi)通向泰國(guó)的管線，基本上是連接近海生產(chǎn)基地和內(nèi)陸地區(qū)的國(guó)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)。因此通過(guò)管線，天然氣可以便捷的出口到中國(guó)，形成雙贏局面。

第三，中緬在能源安全-政治經(jīng)濟(jì)上的相互依賴是中緬能源合作深入發(fā)展的基礎(chǔ)

緬甸特殊的能源安全地緣戰(zhàn)略地位有助于中國(guó)在一定程度上減輕馬六甲困境。一方面，中國(guó)原油進(jìn)口量的80%都要通過(guò)馬六甲海峽，任何海上交通意外都將對(duì)中國(guó)能源供應(yīng)產(chǎn)生影響。另一方面，大約90%的中國(guó)海上石油運(yùn)輸能力由外國(guó)油輪公司承擔(dān)，地區(qū)外國(guó)家能夠?qū)Υ笮陀洼喗?jīng)營(yíng)者所在國(guó)施加財(cái)政和外交壓力，以迫使其停止運(yùn)送石油到中國(guó)。特別是由于美國(guó)對(duì)該地區(qū)諸國(guó)影響力極大，如中美之間發(fā)生危機(jī)，將會(huì)對(duì)中國(guó)能源安全和貿(mào)易施加不利損害。通過(guò)緬甸的便利油氣通道將不僅縮短了運(yùn)輸距離，而且有助于避免受制于特定強(qiáng)國(guó)，以及伴隨該航線所帶來(lái)的政治和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)緬甸而言，建立直通中國(guó)的原材料進(jìn)口路線，不僅使得緬甸獲取了經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的巨額資金以外，而且提高了緬甸對(duì)中國(guó)的議價(jià)能力，因?yàn)樘烊粴夤芫€通常對(duì)于兩國(guó)關(guān)系有著正面的影響，因?yàn)楦甙旱慕ㄔ斐杀臼沟帽舜司o密聯(lián)系在一起。這同樣也有助于緬甸在西方制裁的情況下維護(hù)自身的政治經(jīng)濟(jì)乃至安全利益保證，因?yàn)榧词乖趩?dòng)民主改革過(guò)程之后，經(jīng)濟(jì)因素也將成為選舉政治中的核心要素。

二、中緬能源合作關(guān)系面臨的挑戰(zhàn)

緬甸啟動(dòng)國(guó)內(nèi)政治改革之后，中緬關(guān)系出現(xiàn)了諸多波折。按照緬甸官方統(tǒng)計(jì)，中國(guó)對(duì)緬甸的投資在2010年4月至2011年3月之間達(dá)到77.5億美元，主要集中于能源領(lǐng)域和自然資源。但是在2012至2013年度，投資急劇下降，使得緬甸總的外國(guó)直接投資額僅為14.2億美元。尤其不可否認(rèn)的是，中緬能源關(guān)系由于彼此的不信任已經(jīng)面臨越來(lái)越多的挑戰(zhàn)。

第一，深度變革中的緬甸國(guó)內(nèi)政局將會(huì)波及兩國(guó)能源合作領(lǐng)域

在民主改革之前，緬甸是世界上經(jīng)歷內(nèi)戰(zhàn)最長(zhǎng)的國(guó)家之一，也是世界上最為貧窮的國(guó)家之一，其人口中的30-50%生活于貧困線之下。因此長(zhǎng)期以來(lái)，緬甸政府需要應(yīng)對(duì)來(lái)自國(guó)內(nèi)外的雙重壓力，發(fā)展經(jīng)濟(jì)以保持社會(huì)穩(wěn)定成為緬甸政府最重要的政策目標(biāo)。但過(guò)去由于西方國(guó)家對(duì)緬甸的制裁，使得緬甸很難獲取來(lái)自西方的投資以改善經(jīng)濟(jì)，因此與中國(guó)在包括能源在內(nèi)的全方位深度合作就成為緬甸的必然選擇。研究表明，發(fā)展中國(guó)家，尤其是中國(guó)這樣資源比較有限的國(guó)家。對(duì)外直接投資的一個(gè)重要?jiǎng)訖C(jī)是保證資源的供應(yīng)以滿足經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求。因此中國(guó)對(duì)緬甸投資最多的領(lǐng)域是石油和天然氣。

由于沒(méi)有兩個(gè)國(guó)家能在貿(mào)易關(guān)系中均等收益，一個(gè)國(guó)家（通常是一個(gè)更小和更貧窮）將會(huì)不相稱的越來(lái)越依賴于另一個(gè)國(guó)家。當(dāng)大國(guó)占據(jù)了對(duì)方國(guó)家總的進(jìn)出口貿(mào)易多數(shù)時(shí)，小國(guó)與大國(guó)相比，就會(huì)越來(lái)越脆弱。這將導(dǎo)致大國(guó)對(duì)于小國(guó)有著貿(mào)易和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的優(yōu)先權(quán)。這種特殊政治環(huán)境下產(chǎn)生的經(jīng)貿(mào)關(guān)系結(jié)構(gòu)必然會(huì)不平衡和不對(duì)稱。目前緬甸正處于一個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)深度變革的地區(qū)和時(shí)代，其國(guó)內(nèi)民主政治在發(fā)展，國(guó)際環(huán)境也獲得長(zhǎng)足改善。因此過(guò)去長(zhǎng)期高度依賴于一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式必然受到民主改革后政府的反思，國(guó)際環(huán)境的改善則為反思后提供變革的可能創(chuàng)設(shè)了條件。在緬甸以政治改革贏得西方國(guó)家肯定和支援的同時(shí)，它與中國(guó)的政經(jīng)關(guān)系必然存在一個(gè)系統(tǒng)性的轉(zhuǎn)變，將會(huì)自然而然尋求減少對(duì)中國(guó)的依賴。由此，中緬項(xiàng)目必然受到一定的沖擊。就投資而言，來(lái)自其他國(guó)家的投資選擇，必然也會(huì)對(duì)長(zhǎng)期居于主要地位的中國(guó)投資形成競(jìng)爭(zhēng)。雖然中國(guó)目前仍舊是緬甸最大投資國(guó)，但是由于政局演變，中國(guó)在緬甸的投資額度必將急劇下降。

第二，利益主體的多元化將對(duì)中國(guó)對(duì)緬合作對(duì)象傳統(tǒng)模式形成挑戰(zhàn)

地方民族組織、少數(shù)民族政黨和普通民眾，將成為中緬能源合作中的利益攸關(guān)方。緬甸自然資源豐富，但其豐富的自然資源富集之地大多數(shù)受控于少數(shù)民族自治地區(qū)。在緬甸政治改革啟動(dòng)之前，中國(guó)在緬甸的投資基本上僅僅只需與中央政府談判，較少關(guān)注當(dāng)?shù)卣?、民族民眾的利益。這種投資談判的模式必然決定了利益分配的格局。目前中國(guó)大型投資項(xiàng)目的利益分配模式通常是緬甸中央獲的高額利潤(rùn)、中國(guó)獲得能源（資源）、當(dāng)?shù)孛褡遄灾谓M織獲得過(guò)境征稅、當(dāng)?shù)厝双@得工作機(jī)會(huì)。但是這種利益分配格局由于投資決策過(guò)程中少數(shù)民族被排除在外，再加之中國(guó)項(xiàng)目通常為當(dāng)?shù)厝颂峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)有限而令地方少數(shù)民族不滿。各方利益分配的矛盾雖然在軍政府時(shí)期受到壓制，但是一旦權(quán)力控制格局松動(dòng)，積累的矛盾就會(huì)迅速爆發(fā)出來(lái)，并在特定條件下放大，成為敵視中國(guó)的理由。由于緬甸中央和地方、民族之間的矛盾重重。在政治改革啟動(dòng)之后，緬甸有十多個(gè)少數(shù)民族政黨在國(guó)會(huì)擁有席位，地方民族組織、政黨對(duì)地方利益的支配能力增強(qiáng)。因此如何應(yīng)對(duì)利益訴求主體的多樣化，平衡和傾聽(tīng)地方、民眾和少數(shù)民族的利益和聲音，也是中緬能源合作中面臨的新挑戰(zhàn)。endprint

第三，中國(guó)在緬甸投資中的負(fù)面效應(yīng)對(duì)未來(lái)中國(guó)在緬經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形成了挑戰(zhàn)

雖然緬甸與中國(guó)有著緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，但是在緬甸的大量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所帶來(lái)的負(fù)面影響也不容低估。目前中國(guó)是緬甸最大的工程承包商、最大的貸款和援助來(lái)源。電力方面，中國(guó)已經(jīng)成為緬甸水電領(lǐng)域的主要投資者，參與了緬甸大量水電站的建設(shè)。2010年，緬甸水電投資領(lǐng)域共簽署了7個(gè)合作文件，全部為中國(guó)實(shí)施、與中國(guó)合作或是中國(guó)參與的項(xiàng)目。油氣資源方面，除了已經(jīng)建成的中緬油氣管線項(xiàng)目，中國(guó)企業(yè)投資涉足的還有大型原油碼頭、油氣轉(zhuǎn)運(yùn)站等設(shè)施。在油氣勘探開(kāi)采方面：中石油先后獲得四個(gè)區(qū)塊，后又獲得3個(gè)深水區(qū)塊超過(guò)1萬(wàn)平方公里的石油天然氣勘探開(kāi)采權(quán);中石化在緬甸中部發(fā)現(xiàn)油田，預(yù)計(jì)儲(chǔ)有9090億立方英尺的天然氣以及716萬(wàn)桶原油;中海油也取得了近海3個(gè)區(qū)塊、陸地3個(gè)區(qū)塊的勘探開(kāi)采權(quán)，總面積約為4萬(wàn)平方公里。此外中國(guó)商品出現(xiàn)在緬甸市場(chǎng)以及中國(guó)工人在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施工地的大量雇傭，原材料源源不斷的對(duì)中國(guó)輸出使得緬甸感受到了中國(guó)的壓力。由于自然資源，尤其是重要的戰(zhàn)略性自然資源對(duì)于絕大多數(shù)國(guó)家而言是一個(gè)很敏感的問(wèn)題。尤其是涉及到外商投資，社會(huì)和政府都會(huì)比較慎重，因?yàn)閺囊欢ǔ潭壬蟻?lái)說(shuō)它關(guān)系到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題。加之近年來(lái)全球資源民族主義高漲，因此中國(guó)大規(guī)模的進(jìn)入緬甸能源發(fā)電領(lǐng)域，并居于主導(dǎo)地位甚至被緬甸某些人士看成是對(duì)經(jīng)濟(jì)主權(quán)的威脅?？焖侔l(fā)展的中緬經(jīng)貿(mào)關(guān)系并沒(méi)有導(dǎo)致兩國(guó)一般邏輯上的政治聯(lián)系更加緊密結(jié)果。這已經(jīng)不僅僅是純粹的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，中國(guó)與緬甸的關(guān)系已經(jīng)牽涉到緬甸國(guó)內(nèi)的族群民族主義，而一旦民族主義情緒介入其中，尤其是第三方勢(shì)力以民生問(wèn)題為借口介入其中，則問(wèn)題將會(huì)變得更為復(fù)雜和敏感。

第四，印度、泰國(guó)與中國(guó)在緬甸的能源競(jìng)爭(zhēng)在新的條件下將會(huì)更加激烈

在能源安全和外交的背景下，緬甸的天然氣對(duì)其鄰國(guó)和關(guān)鍵的貿(mào)易伙伴日益重要。國(guó)際地球權(quán)利組織2008年的一份報(bào)告顯示，至少有16家中國(guó)公司參與了緬甸21塊陸上及近海油氣田開(kāi)采。中國(guó)廣泛參與緬甸能源項(xiàng)目說(shuō)明，在保障中國(guó)長(zhǎng)期能源安全問(wèn)題上，緬甸扮演的角色日益重要。對(duì)于印度、泰國(guó)來(lái)說(shuō)，緬甸也是一個(gè)能滿足他們很大能源需求的國(guó)家。近年來(lái)在孟加拉灣發(fā)現(xiàn)的天然氣已經(jīng)引起了中國(guó)、印度和泰國(guó)的激烈競(jìng)爭(zhēng)。

印度是緬甸目前第三大的能源項(xiàng)目參與者。自2005年以來(lái)，印度增加了與緬甸政府的能源交易。2007年9月，印度政府與相關(guān)公司簽訂了新的產(chǎn)品分項(xiàng)協(xié)議。印度政府還希望精煉天然氣，然后通過(guò)船只或者是管道或者是液化天然氣油輪輸送到加爾各答港。印度認(rèn)為緬甸是印度尋求能源安全的重要伙伴。國(guó)際危機(jī)組織報(bào)告指出中印之間圍繞資源和影響力展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)最為激烈。

泰國(guó)的主要能源供應(yīng)來(lái)源于緬甸。據(jù)《阿各斯石油》周刊報(bào)道，緬甸2011出口天然氣124億立方米，其中供應(yīng)泰國(guó)就達(dá)90億立方米。2006年泰國(guó)從緬甸進(jìn)口的天然氣占其總消費(fèi)的29%。主要用于發(fā)電，發(fā)電量占據(jù)了泰國(guó)全國(guó)的20%以上。目前，泰國(guó)近70%的電力來(lái)源于天然氣，其中四分之一的天然氣來(lái)自緬甸。泰國(guó)在緬甸天然氣行業(yè)中有著巨大投資，并計(jì)劃進(jìn)一步擴(kuò)大。

理論上，印度、中國(guó)和泰國(guó)都稱希望將在能源安全領(lǐng)域合作以避免兩敗俱傷的局面，但事實(shí)上，三國(guó)石油進(jìn)口的目標(biāo)將不可能避免產(chǎn)生激烈的競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)閾?dān)心喪失對(duì)緬甸政府的影響，印度和泰國(guó)對(duì)緬甸采取了務(wù)實(shí)主義政策。在此背景下，中國(guó)是否對(duì)于緬甸國(guó)內(nèi)民主派采取輕視抑或是不接觸政策、對(duì)民族地方武裝派別繼續(xù)采取“政治上不支持、軍事上不承認(rèn)、經(jīng)濟(jì)上不援助;對(duì)其頭面人物，可根據(jù)不同情況，相機(jī)多做友好工作，但要防止過(guò)熱”的政策就值得商榷。

三、推進(jìn)中國(guó)與緬甸能源合作的建議與對(duì)策

隨著緬甸開(kāi)放后西方國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)利益的介入，緬甸政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境正在發(fā)生巨變。長(zhǎng)期以來(lái)形成的中國(guó)在緬甸外來(lái)投資中占有重要地位的格局，必將發(fā)生改變。由于對(duì)外直接投資是一項(xiàng)長(zhǎng)期投資，一旦在東道國(guó)境內(nèi)開(kāi)展投資，從東道國(guó)逃離或撤離的能力較弱，因此東道國(guó)政府能較容易地把雙邊政治沖突中所形成的成本轉(zhuǎn)移給其境內(nèi)投資的母國(guó)投資商。如果中緬關(guān)系出現(xiàn)大的轉(zhuǎn)折，將會(huì)對(duì)中國(guó)在緬長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略利益和經(jīng)濟(jì)受到損耗。因此面臨新形勢(shì)中國(guó)要保持和繼續(xù)發(fā)展自身在緬甸的能源利益，需要適應(yīng)緬甸變化的同時(shí)，正視對(duì)緬甸關(guān)系發(fā)展中的不足，調(diào)整解決對(duì)緬經(jīng)濟(jì)合作中已存問(wèn)題，妥善處理雙方利益爭(zhēng)端，尋求雙方共同利益面，創(chuàng)造共贏。

第一，需要積極推動(dòng)和介入緬甸國(guó)內(nèi)政治改革，以便保持和發(fā)展與緬甸良好的政治關(guān)系，更好協(xié)調(diào)彼此核心利益

理解、尊重并支持緬甸國(guó)內(nèi)的民主政治進(jìn)程是新形勢(shì)下順利開(kāi)展雙邊能源合作的基礎(chǔ)與前提。緬甸長(zhǎng)期處于封閉孤立狀態(tài)，無(wú)論從國(guó)內(nèi)普通民眾，還是執(zhí)政政黨都有推動(dòng)政治改革的動(dòng)力。從國(guó)內(nèi)普通民眾來(lái)看，長(zhǎng)期生活水平低下，要求改善生活，發(fā)展個(gè)人民主權(quán)利是政治改革最大的動(dòng)力源。從執(zhí)政政黨來(lái)講，緬甸自1962年以來(lái)建立了軍人統(tǒng)治，一直受到國(guó)際社會(huì)的制裁，經(jīng)濟(jì)處于嚴(yán)重困難之中。目前，緬甸人口的70%為農(nóng)村人口，其中大部分處在貧困之中，而且緬甸勞動(dòng)力生產(chǎn)水平比其地區(qū)近鄰低百分之七十，人口受教育程度平均僅為四年。因此要獲取統(tǒng)治合法性，穩(wěn)固執(zhí)政權(quán)力，提高民眾生活對(duì)于緬甸執(zhí)政集團(tuán)來(lái)講唯一的選擇就是改革。正如緬甸總統(tǒng)在今年世界經(jīng)濟(jì)論壇上所說(shuō)的：“我們正在努力從軍人統(tǒng)治向民主轉(zhuǎn)變，致力于結(jié)束從1948年獨(dú)立開(kāi)始的國(guó)內(nèi)沖突，告別中央集中的經(jīng)濟(jì)制度，建設(shè)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。我希望緬甸的民眾和經(jīng)濟(jì)社會(huì)能夠共享緬甸的繁榮?！北M管最近緬甸事態(tài)的發(fā)展暫時(shí)不利于中國(guó)，但從中長(zhǎng)期來(lái)看，中國(guó)仍將是緬甸對(duì)外政策繞不開(kāi)的核心因素，緬甸的民主化過(guò)程中，中國(guó)因素不可能被忽略。

對(duì)緬甸來(lái)說(shuō)，民族地方武裝問(wèn)題屬于緬甸的核心利益范疇。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，此問(wèn)題一直是影響中緬關(guān)系的關(guān)鍵因素。長(zhǎng)期以來(lái)，少數(shù)民族問(wèn)題一直是困擾緬甸的重要問(wèn)題，而那些讓緬甸政府頭疼的少數(shù)民族武裝又大都生活在中緬邊境，這個(gè)問(wèn)題的解決離不開(kāi)中國(guó)政府的幫助。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，緬甸也是中國(guó)睦鄰政策中的一環(huán)，“中國(guó)希望緬甸在相互尊重的前提下發(fā)展相互關(guān)系，以利于促進(jìn)緬甸的穩(wěn)定與發(fā)展”。緬甸也同樣認(rèn)識(shí)到：不論緬甸政局或全球政治出現(xiàn)何種變化，對(duì)在內(nèi)比都的決策者而言，中國(guó)仍將是重要的影響因素。因此，雙方都有意愿繼續(xù)堅(jiān)持和發(fā)展良好的政治關(guān)系，增強(qiáng)彼此間的戰(zhàn)略對(duì)話，這樣有助于為兩國(guó)能源合作發(fā)展提供良好環(huán)境。endprint

第二，加強(qiáng)公共外交，妥善處理與緬甸國(guó)內(nèi)的反對(duì)派和民眾的關(guān)系

加強(qiáng)對(duì)緬公共外交，妥善處理緬甸改革后出現(xiàn)的多利益主體訴求是解決當(dāng)前所面臨問(wèn)題的重要途徑之一。公共外交是指一國(guó)政府通過(guò)文化交流、信息項(xiàng)目等形式，了解、獲悉情況和影響國(guó)外公眾，以提高本國(guó)國(guó)家形象和國(guó)際影響力，進(jìn)而增進(jìn)本國(guó)國(guó)家利益的外交方式。改革之前的中緬關(guān)系相對(duì)來(lái)講比較單純，主要利益的結(jié)合點(diǎn)在于與緬甸政府的關(guān)系，與緬甸國(guó)內(nèi)的民間交流較少。改革之后，利益主體增多，民眾話語(yǔ)權(quán)的增大使得中緬之間因?yàn)榻涣鞫a(chǎn)生的負(fù)面因素在特定的條件下增加，民間對(duì)于中國(guó)的負(fù)面情緒正在上升。一家緬甸民間媒體更是直言“緬甸是中國(guó)帝國(guó)的第一個(gè)殖民地”。由此，通過(guò)公共外交改善緬甸社會(huì)民眾對(duì)中國(guó)印象將是影響未來(lái)中緬關(guān)系未來(lái)的關(guān)鍵因素。

此外，加強(qiáng)與緬甸國(guó)內(nèi)反對(duì)派的聯(lián)系也是保證中國(guó)能源利益的重要方式。作為緬甸民主派的領(lǐng)袖，昂山素季知道緬甸政治必須在某種程度上得到中國(guó)支持，因?yàn)椤皩?duì)她來(lái)說(shuō)，這是個(gè)需要明智處理的地緣政治問(wèn)題，她不想與北京為敵”。鑒于緬甸目前形勢(shì)發(fā)展，緬甸民主派上臺(tái)執(zhí)政在未來(lái)是具有可能性的，因此未雨綢繆，增強(qiáng)彼此接觸也不失為一種有利選擇。

第三，尋找彼此優(yōu)勢(shì)合作，互利雙贏、共同發(fā)展

當(dāng)前對(duì)緬投資盡管存在著這樣或那樣的不利條件，但是中國(guó)與緬甸合作的空間還很大。隨著緬甸改革的深入，民眾對(duì)于生活水平提高的要求越來(lái)越強(qiáng)烈，將會(huì)使緬甸政府承受越來(lái)越大的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力。隨著緬甸融入全球經(jīng)濟(jì)，緬甸的能源基礎(chǔ)設(shè)施落后已經(jīng)成為阻礙其能源發(fā)展、甚至是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要障礙。世界經(jīng)濟(jì)論壇報(bào)告認(rèn)為，能源是當(dāng)今緬甸面臨的最迫切的經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)。緬甸74%人口尚無(wú)法獲得電力服務(wù)，70%的人口生活在電氣化率僅為16%的農(nóng)村地區(qū)，人均電力消費(fèi)量處于亞洲最低水平國(guó)家之中。如果缺乏電力和可靠的能源體系，緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展必將陷入停滯。亞洲發(fā)展銀行副總裁斯蒂芬格羅芬說(shuō)：“要想滿足緬甸飛速增長(zhǎng)的電力需求和農(nóng)村地區(qū)能源需求，保證環(huán)境可持續(xù)性，緬甸急需通過(guò)改善法規(guī)框架，促進(jìn)公私合作，并進(jìn)行重要部門改革以吸引投資?！币虼?，深化能源投資合作和擴(kuò)大雙邊能源貿(mào)易對(duì)于促進(jìn)包括能源基礎(chǔ)建設(shè)在內(nèi)的緬甸各種基礎(chǔ)建設(shè)有著積極的意義。近年來(lái)，中緬兩國(guó)在能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源貿(mào)易與設(shè)備售賣相結(jié)合等方面取得了一定成果，但是也出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，比如對(duì)于在緬甸發(fā)展是市場(chǎng)優(yōu)先還是資源優(yōu)先的定位一直沒(méi)能明確;也出現(xiàn)了自然資源被涸澤而漁、生態(tài)環(huán)境遭到破壞的情況，這應(yīng)該受到中國(guó)高度關(guān)注。政治改革后的緬甸政府面臨的能否有效改善民生的壓力是決定能否繼續(xù)執(zhí)政的關(guān)鍵因素，因此緬甸不可能完全放棄與中國(guó)的合作。對(duì)于中國(guó)而言，緬甸獨(dú)特的能源地緣地位使得其將成為中國(guó)的能源通道以及大西南商品進(jìn)出口的重要通道。中緬在水電和油氣、運(yùn)輸?shù)饶茉搭I(lǐng)域的合作前景空間巨大。

第四，在緬甸能源合作領(lǐng)域上，中國(guó)需要建立各能源消費(fèi)國(guó)之間的平衡，減少不良競(jìng)爭(zhēng)，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

緬甸能源對(duì)于其鄰國(guó)，尤其是中國(guó)、印度以及泰國(guó)而言具有重要意義。印度一直在努力爭(zhēng)取獲得從緬甸的石油進(jìn)口，特別是在緬甸近海發(fā)現(xiàn)大量油氣資源以后，印度與緬甸的關(guān)系開(kāi)始升溫。事實(shí)上，印度一直有意加強(qiáng)對(duì)緬甸石油及相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資，并于2003年開(kāi)始就在緬甸投資以及建設(shè)天然氣輸送管道進(jìn)行可行性研究。印度能源局提供的數(shù)據(jù)顯示，印度在緬甸能源行業(yè)投入的資金總額已經(jīng)高達(dá)13.5億美元，印度國(guó)有石油天然氣公司在緬甸近海多個(gè)油氣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目上擁有股份。同樣，印度也認(rèn)為緬甸龐大的天然氣儲(chǔ)藏對(duì)解決印度能源安全問(wèn)題也具有重大意義。近些年來(lái)，印度一直對(duì)中國(guó)在緬甸的石油和天然氣探勘項(xiàng)目頗為關(guān)注和緊張。印度媒體認(rèn)為，一旦緬甸就開(kāi)發(fā)新的天然氣資源板塊進(jìn)行招標(biāo)，那么中印兩國(guó)在緬甸的“競(jìng)爭(zhēng)”將繼而浮出水面。由于該地區(qū)的錯(cuò)綜復(fù)雜的能源地緣關(guān)系，能源合作牽涉到多方利益，作為亞洲兩個(gè)發(fā)展中大國(guó)，中印在緬甸存在競(jìng)爭(zhēng)十分正常。但是中國(guó)和緬甸之間任何排他性合作都有可能引發(fā)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)甚至沖突。中印兩國(guó)在處理發(fā)展和向外拓展的過(guò)程中，應(yīng)該謹(jǐn)慎處理利益差異和矛盾的問(wèn)題。

因此，要為中國(guó)和緬甸的能源合作建立一個(gè)良好的區(qū)域外部環(huán)境，中國(guó)應(yīng)建立以促進(jìn)能源安全為核心利益的總體戰(zhàn)略來(lái)制定對(duì)緬政策。首先，要注重利益均衡，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。將能源安全與在緬甸的諸多能源利益相關(guān)國(guó)之間的關(guān)系進(jìn)行平衡考慮。鑒于緬甸國(guó)內(nèi)安全局勢(shì)不夠穩(wěn)定，單一國(guó)家能源資產(chǎn)很容易受到攻擊，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)也許是最好的選擇。針對(duì)緬甸政治改革后的新局勢(shì)，發(fā)展中緬能源關(guān)系，一是需要進(jìn)一步從政治意愿的角度提高相對(duì)于印度等國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力，爭(zhēng)取到更多的能源合作機(jī)會(huì)。二是需要關(guān)注日本、韓國(guó)對(duì)中國(guó)和緬甸能源合作的最新政策動(dòng)向，特別是美國(guó)政策對(duì)中緬關(guān)系的影響，評(píng)估其對(duì)中國(guó)能源安全的影響，做出有針對(duì)性的政策選擇。

由于全球石油生產(chǎn)的不穩(wěn)定性和石油產(chǎn)區(qū)政治局勢(shì)的動(dòng)蕩，使得經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)的中國(guó)面臨著能源需求供應(yīng)的安全問(wèn)題。同時(shí)，美國(guó)在全球政治領(lǐng)域的巨大影響力，其戰(zhàn)略意圖和行為對(duì)中國(guó)的能源政策選擇有著至關(guān)重要的影響。緬甸特殊的地緣戰(zhàn)略地位和新勘探發(fā)現(xiàn)的天然氣儲(chǔ)量，在能源安全的背景下，中國(guó)加強(qiáng)與緬甸包括能源合作在內(nèi)的全面合作就成為重要的戰(zhàn)略選擇。雖然美國(guó)重返亞洲的政策將會(huì)對(duì)中國(guó)與緬甸的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系，包括能源合作，造成沖擊，但是未來(lái)中緬兩國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)因素和地緣政治仍將存在，雙方基于各自的現(xiàn)實(shí)利益，還將在各領(lǐng)域開(kāi)展全面合作。

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[責(zé)任編輯：劉玉梅]endprint