郭濂

3月31日，國務(wù)院公布《存款保險(xiǎn)條例》，明確批復(fù)由央行履行存款保險(xiǎn)職能，負(fù)責(zé)存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施和保險(xiǎn)基金相關(guān)管理工作，并于5月1日起正式實(shí)施。從1993年我國首次提出建立存款保險(xiǎn)制度，至今已醞釀22年之久。在央行持續(xù)不懈的努力下，在我國利率市場化改革進(jìn)入攻堅(jiān)期、經(jīng)濟(jì)面臨“三期疊加”的下行壓力之時(shí)，存款保險(xiǎn)制度的及時(shí)推出具有重要意義，將深遠(yuǎn)影響著我國金融市場格局和發(fā)展。

存款保險(xiǎn)制度出臺(tái)的時(shí)機(jī)選擇

我國存款保險(xiǎn)制度的推出綜合考慮了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢、金融改革和公眾利益等因素，是在“市場起決定作用”的時(shí)代背景下，加速推進(jìn)利率市場化，激活中小企業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ闹匾e措。

首先，存款保險(xiǎn)制度是金融領(lǐng)域深入推進(jìn)“市場起決定作用”這一重大決策的體現(xiàn)。十八屆三中全會(huì)提出“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題就是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定作用”，這進(jìn)一步提升了市場在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮的重要作用。金融改革作為全面深化改革的重要領(lǐng)域，必須充分發(fā)揮市場的決定性作用。對于吸收存款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，適時(shí)引入存款保險(xiǎn)制度這一市場化的風(fēng)險(xiǎn)分散和風(fēng)險(xiǎn)控制手段，有利于進(jìn)一步激發(fā)市場創(chuàng)造性。

其次，我國經(jīng)濟(jì)處在“三期疊加期”，存款保險(xiǎn)制度的出臺(tái)有助于激發(fā)中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力，助力經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)正處在增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期的特殊時(shí)期，經(jīng)濟(jì)形勢面臨較大下行壓力。此時(shí)推出存款保險(xiǎn)制度，有利于縮小中小銀行與大銀行之間的信用差異從而促進(jìn)中小銀行發(fā)展，這將有效緩解中小企業(yè)融資難問題，并帶動(dòng)中小企業(yè)發(fā)揮其對經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)勁驅(qū)動(dòng)力。

再次，我國正處在利率市場化改革的攻堅(jiān)期，存款保險(xiǎn)制度的出臺(tái)為存款利率市場化改革奠定了制度基礎(chǔ)。近年來，我國利率市場化明顯加速。2013年7月19日人民銀行正式宣布放開人民幣貸款利率管制；2014年11月22日，將金融機(jī)構(gòu)存款利率浮動(dòng)區(qū)間上限上調(diào)至20%；今年3月1日，在下調(diào)金融機(jī)構(gòu)人民幣存款基準(zhǔn)利率至2.5%的同時(shí)，將存款利率浮動(dòng)區(qū)間上限由存款基準(zhǔn)利率的1.2倍調(diào)整為1.3倍?？梢哉f，我國已經(jīng)完成了大部分利率市場化改革，進(jìn)入利率市場化改革的攻堅(jiān)期。但存款利率市場化的必要前提是建立存款保險(xiǎn)制度，因?yàn)橹挥泄姷拇婵钤诜蓪用婷鞔_了最終擔(dān)保人，才能從制度上保證存款利率放開后，即使銀行從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)導(dǎo)致存款無法兌付，公眾的利益依然能夠通過保險(xiǎn)得到賠付。

最后，我國民營銀行正處于起步期，存款保險(xiǎn)制度的出臺(tái)能夠有效支持民營銀行快速成長。2014年7月，我國首次批準(zhǔn)成立了天津金城銀行、深圳前海微眾銀行、溫州民商銀行等三家民營銀行。在現(xiàn)有社會(huì)金融信用環(huán)境下，民營銀行吸收存款等資金來源的難度要遠(yuǎn)大于國有銀行，這是其業(yè)務(wù)發(fā)展的一大制約。而存款保險(xiǎn)制度的出臺(tái)能夠增強(qiáng)民營銀行的吸儲(chǔ)信用，為民營銀行的快速發(fā)展保駕護(hù)航。

存款保險(xiǎn)制度的主要特點(diǎn)

按照《存款保險(xiǎn)條例》的相關(guān)規(guī)定，我國存款保險(xiǎn)制度具有以下四個(gè)特點(diǎn)：

一是實(shí)行限額償付。存款保險(xiǎn)最高償付限額為人民幣50萬元。中國人民銀行會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、存款結(jié)構(gòu)變化、金融風(fēng)險(xiǎn)狀況等因素調(diào)整最高償付限額，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。

二是實(shí)行強(qiáng)制投保。為全面充分保護(hù)存款人的權(quán)益、確保制度的公平性和合理性，存款保險(xiǎn)將覆蓋所有存款類金融機(jī)構(gòu)，包括在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社等。

三是實(shí)行差別費(fèi)率。存款保險(xiǎn)費(fèi)率由基準(zhǔn)費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率構(gòu)成。費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展?fàn)顩r、存款結(jié)構(gòu)情況以及存款保險(xiǎn)基金的累積水平等因素制定和調(diào)整，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。

四是覆蓋面廣。我國存款保險(xiǎn)最高償付限額為人民幣50萬元，高于世界多數(shù)國家的保障水平，能夠?yàn)?9.63%的存款人提供全額保護(hù)。

存款保險(xiǎn)制度的影響

存款保險(xiǎn)制度實(shí)施以后，對商業(yè)銀行的流動(dòng)性的盈利影響較小（以平均0.03%的存款保險(xiǎn)費(fèi)率來估算，收取的存款保險(xiǎn)費(fèi)率約300億元，僅占商業(yè)銀行2014年全年凈利潤1.55萬億元的1.9%不計(jì)），但會(huì)激勵(lì)商業(yè)銀行加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，提高資本充足率和監(jiān)管評(píng)級(jí)，整體上有利于提升金融體系的穩(wěn)健程度。

存款保險(xiǎn)制度的出臺(tái)對維護(hù)國家金融安全和金融穩(wěn)定具有重要意義。從國際上看，監(jiān)管部門的監(jiān)管職能、中央銀行的最后貸款人職能和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的存款保險(xiǎn)職能構(gòu)成了國家金融安全網(wǎng)的三大支柱。自美國建立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度以來，全世界已有110多個(gè)國家建立了存款保險(xiǎn)制度。長期以來，中國的金融安全網(wǎng)缺少存款保險(xiǎn)制度這一重要支柱。存款保險(xiǎn)制度的出臺(tái)，能夠有效化解銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)大負(fù)外部性，對于中國金融體系的安全起到至關(guān)重要的作用。此外，存款保險(xiǎn)制度的建立將增強(qiáng)各金融板塊之間的聯(lián)系，尤其是銀行機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，使得中國金融體系更加健康完善。在中國整個(gè)金融體系中，保險(xiǎn)行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r相對較弱，和國際保險(xiǎn)同業(yè)相比存在著巨大差距。存款保險(xiǎn)制度的推出，可以一定程度上伸長中國保險(xiǎn)行業(yè)的觸角，使其風(fēng)險(xiǎn)分散的職能在金融體系中發(fā)揮更大的作用。

對吸收存款的金融機(jī)構(gòu)而言，存款保險(xiǎn)制度的推出為銀行更加市場化運(yùn)作提供了制度保障。一是存款保險(xiǎn)制度的推出能夠促進(jìn)完善銀行的市場退出機(jī)制。金融業(yè)的健康發(fā)展，需要保持適度的競爭來不斷促進(jìn)其產(chǎn)品創(chuàng)新和服務(wù)質(zhì)量提升。由于銀行業(yè)務(wù)的特殊性，當(dāng)個(gè)別銀行經(jīng)營不善、出現(xiàn)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)可能會(huì)危及整個(gè)金融安全，這常常會(huì)使監(jiān)管當(dāng)局面臨兩難境地。然而，如果建立了存款保險(xiǎn)制度，將大大弱化銀行破產(chǎn)對金融體系產(chǎn)生的沖擊，從制度上把銀行破產(chǎn)對市場產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)降至最低，這為進(jìn)一步完善銀行的退出機(jī)制做出了至關(guān)重要的基礎(chǔ)性鋪墊。二是存款保險(xiǎn)制度的推出有利于銀行系統(tǒng)控制經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、提升服務(wù)質(zhì)量。存款保險(xiǎn)制度的推出會(huì)增加銀行吸收存款的成本。由于保險(xiǎn)費(fèi)率由基準(zhǔn)費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率構(gòu)成，銀行承擔(dān)的保費(fèi)的高低取決于自身風(fēng)險(xiǎn)的大小，各家銀行因此而增加的成本存在一定的差異。這對商業(yè)銀行構(gòu)成了一定的市場約束，可以倒逼商業(yè)銀行去改善經(jīng)營、防范風(fēng)險(xiǎn)、提高競爭力。另外，從各國經(jīng)驗(yàn)看，存款保險(xiǎn)制度的建立使得大銀行和中小銀行的信用差異大幅縮小，這對中小銀行的發(fā)展有重要的積極意義。中小銀行的發(fā)展將會(huì)加劇銀行業(yè)的競爭，從而促使各家銀行不斷提高服務(wù)質(zhì)量，用創(chuàng)新和差異化服務(wù)吸引客戶。 對公眾而言，存款保險(xiǎn)制度的出臺(tái)從法律的層面保護(hù)了存款人的基本利益。國務(wù)院以頒布《存款保險(xiǎn)條例》的形式來建立起顯性存款保險(xiǎn)制度，可以為廣大存款人提供公開透明、安全可靠的法律保障，這是落實(shí)中共十八屆四中全會(huì)提出的依法治國精神的具體體現(xiàn)。存款保險(xiǎn)制度的一大核心亮點(diǎn)是將銀行風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體清晰化，過去一旦銀行出現(xiàn)問題無力自救，最終將由財(cái)政買單，實(shí)則即為納稅人買單。實(shí)施存款保險(xiǎn)制度后這一成本將由銀行自己通過繳納保費(fèi)的形式承擔(dān)，這對公眾而言無疑是極大的利益保護(hù)。另外，與征求意見稿相比，《存款保險(xiǎn)制度》對償付的時(shí)間規(guī)定從“及時(shí)”進(jìn)一步明確為“7個(gè)工作日內(nèi)”，即存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在上述情形發(fā)生之日起7個(gè)工作日內(nèi)足額償付存款，凸顯了對存款人利益的保障。

存款保險(xiǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)建議

做好存款保險(xiǎn)的相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)對于提升《存款保險(xiǎn)條例》實(shí)施效果具有重要意義。從確定風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率的角度，應(yīng)在考慮投保機(jī)構(gòu)單體風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，綜合考慮該投保機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)性。中國存款保險(xiǎn)制度將采用差別費(fèi)率。《存款保險(xiǎn)條例》規(guī)定，“存款保險(xiǎn)費(fèi)率由基準(zhǔn)費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率構(gòu)成。費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展?fàn)顩r、存款結(jié)構(gòu)情況以及存款保險(xiǎn)基金的累積水平等因素制定和調(diào)整，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行?！?、“各投保機(jī)構(gòu)的適用費(fèi)率，由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)投保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理狀況和風(fēng)險(xiǎn)狀況等因素確定?！?/p>

如何合理設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率是存款保險(xiǎn)制度中的一大難點(diǎn)。除了根據(jù)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)資本充足率等監(jiān)管指標(biāo)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率外，針對我國金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，建議在設(shè)計(jì)存款保險(xiǎn)費(fèi)率時(shí)同時(shí)考慮該投保機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)性。不僅對單體風(fēng)險(xiǎn)較大的中小金融機(jī)構(gòu)增收風(fēng)險(xiǎn)保費(fèi)，對于那些與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)度較大的金融機(jī)構(gòu)也要適當(dāng)增收保費(fèi)，以有效防范整個(gè)金融生態(tài)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。另外，基于風(fēng)險(xiǎn)的差別費(fèi)率也并非完美，在銀行業(yè)繁榮發(fā)展時(shí)自動(dòng)減少保費(fèi)，而在銀行業(yè)低迷與危機(jī)時(shí)自動(dòng)增加保費(fèi)，從而增加了金融的不穩(wěn)定性因素，在設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率時(shí)也應(yīng)當(dāng)予以重視。

（作者系國家開發(fā)銀行研究院常務(wù)副院長）