王文玫

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)，哈爾濱 150028）

斯蒂格利茨曾經(jīng)說過：中國的城市化與美國的高科技發(fā)展將是影響21世紀人類社會發(fā)展進程的兩件大事。城市化也將是中國在新世紀里面臨的第一大挑戰(zhàn)。新型城鎮(zhèn)化（又稱新城鎮(zhèn)化）與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化在內(nèi)容和實質(zhì)上有所區(qū)別。新型城鎮(zhèn)化是隨著現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展而迅速產(chǎn)生的，其主要表現(xiàn)形式為由傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟即以農(nóng)業(yè)為主的第一產(chǎn)業(yè)，向以第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會轉(zhuǎn)變的過程。新型城鎮(zhèn)化核心在于以不犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。我國的城鎮(zhèn)化經(jīng)歷改革開放后三十余年時間，由傳統(tǒng)的摸索階段即傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展到現(xiàn)在的將其列入發(fā)展綱要，正式形成發(fā)展戰(zhàn)略的新型城鎮(zhèn)化，在“中國夢”的指引下邁出了質(zhì)的飛躍，這其中也走過了不少彎路，發(fā)現(xiàn)了不少問題，針對這些問題結(jié)合我國具體情況提出解決對策。

一、城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程

我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向現(xiàn)代新型城鎮(zhèn)化專營的兩個階段。我國從改革開放到21世紀為傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，在保障經(jīng)濟發(fā)展為前提的情況下有很多弊端未能及時解決，留下很多弊病。進入21世紀后，我國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)逐漸走向正軌，逐漸與國家發(fā)展大局相連接，很多在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中暴露出來的問題也將得到解決。

（一）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化

改革開放前，嚴格的城鄉(xiāng)戶籍制度將農(nóng)民世代束縛在土地上，加之大量的城市知識青年下鄉(xiāng)沒有返城，形成了“逆城鎮(zhèn)化”趨勢。改革開放以后，城鎮(zhèn)化由農(nóng)村經(jīng)營體制改革為起點。伴隨著當時政策下產(chǎn)生的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，使部分農(nóng)民離開土地邁向城鎮(zhèn)走出了關(guān)鍵一步。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展，成為農(nóng)業(yè)剩余勞動力的主要流動方向，并帶動了城鎮(zhèn)化的進程。1980與農(nóng)村改革同步，《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》的提出成立了深圳、珠海、汕頭和廈門四個經(jīng)濟特區(qū)，使其成為改革開放后城鎮(zhèn)化的帶頭人。由于當時改革處于試行階段，相應(yīng)制度如戶籍制度、城市就業(yè)和社會福利、糧油供應(yīng)制度等的限制，都使得農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移受到限制，大多數(shù)只能流入政策邊緣的小城鎮(zhèn)，城市的大門仍然沒有完全對他們打開。

經(jīng)濟體制改革為城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來春風(fēng)。1992年，鄧小平同志南巡講話及黨的“十四大”明確提出要走中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制。在這之后，中國經(jīng)濟進入黃金發(fā)展期，每年有超過2 000萬農(nóng)民工涌進城鎮(zhèn)?！爸袊圃臁钡闹髁姶蟛糠钟赊r(nóng)民工組成，農(nóng)民工的“人口紅利”為中國經(jīng)濟的發(fā)展做出了巨大的貢獻。城鎮(zhèn)化也由此進入快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、現(xiàn)代化相互促進相互融合，城鎮(zhèn)化率也有了長足的進步，從1990年的26.41%提升至2000年的36.22%。正是由于這十年的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的建設(shè)，打造出“長三角”這樣快速工業(yè)化、現(xiàn)代化、開放型的核心區(qū)域。但其中也存在弊端與問題，雖然農(nóng)民工為城市的建設(shè)做出了巨大的貢獻，但卻遭遇地方政府和企業(yè)不公平的待遇，只要農(nóng)民工的勞動力不要不能使其在城鎮(zhèn)扎根的困境屢見不鮮。從20世紀90年代后半期到21世紀初的十年，隨著城鎮(zhèn)人口的增加，一系列控制城市人口的政策出臺，包括暫住證制度、流動人口管理費、計劃生育管理費、外地務(wù)工經(jīng)商人員管理服務(wù)費等為農(nóng)民工進城設(shè)置重重障礙。雖然相關(guān)費用在2001年被取消，但也沒使城鎮(zhèn)化得到實質(zhì)性的進步。

（二）新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

雖然中國城鎮(zhèn)化取得了一些成績，但“重力輕人”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已成為阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的絆腳石，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化沒有做到真正的城鎮(zhèn)化。在此時，李克強總理提出，把城鎮(zhèn)化最大潛力和改革最大紅利結(jié)合起來，形成疊加效應(yīng)，中國經(jīng)濟就有長久持續(xù)的動力。事實上，以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化，面臨著重重困難，急需一系列改革突破創(chuàng)新，包括土地制度、戶籍制度、行政體制、財稅體制改革等。其中，土地制度改革和戶籍制度改革為迫切需要的，因為這兩項改革，關(guān)系到農(nóng)村和城市、農(nóng)民和市民之間的障礙的打破。進入21世紀后，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)逐漸走向正軌化、國際化。2001年“十五”計劃中首次提出“要不失時機地實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略；2002年黨的“十六大”提出要“走中國化的城鎮(zhèn)化道路”，提出“農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢”；2007年黨的“十七大”進一步明確要“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小原則，促進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展”；2012年黨的“十八大”中七次提到新型城鎮(zhèn)化并提出堅持走中國特色的新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路；同年的中央工作會議進一步明確要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化道路；2013年12月中央經(jīng)濟工作會議提出要積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量；2014年12月中央經(jīng)濟工作會議提出推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展是優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展空間格局的重要內(nèi)容，要有歷史耐心，不要急于求成。

二、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中財稅政策存在的問題

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國未來發(fā)展的一個方向，當前，稅收作為政府主要的收入來源，與財政政策相配合，在城鎮(zhèn)化的進程中起到至關(guān)重要的作用，但當前財稅收入體系單一不健全，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中財稅政策還存在一些不足與需要改進的地方。

（一）資金收入方式單一，部分地區(qū)盲目投入

目前，城鎮(zhèn)缺乏城鎮(zhèn)化需要的獨立稅源，事權(quán)不能和財權(quán)相匹配，導(dǎo)致地方政府不能及時為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供相應(yīng)的資金支持，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于沒有資金維持其日常運營而形同虛設(shè)，并未給城鎮(zhèn)居民的工作與生活帶來便利，不能滿足城鎮(zhèn)居民對公共服務(wù)的需要，多數(shù)政府往往呈現(xiàn)為財稅入不敷出的運行格局。這不但不利于城鎮(zhèn)的發(fā)展，而且也為城鎮(zhèn)的日常運營帶來阻礙。針對這種情況，部分地方政府采用亂收費亂罰款、違規(guī)擔(dān)保及操控土地價格等手段來彌補資金缺口，嚴重違背了財稅體制改革的初衷，破壞了市場秩序，造成城鎮(zhèn)的非健康化發(fā)展，也對新型城鎮(zhèn)化的建立提出了挑戰(zhàn)。一些地方政府及企業(yè)盲目投資、過度依賴“土地財政”，在過去的13年間，土地出讓金增長近30倍，總額累計近20萬億元，部分地區(qū)土地出讓金收入占據(jù)了當?shù)刎斦杖氲摹鞍氡诮健?，有些省份土地出讓金?shù)額甚至超過當?shù)囟愂帐杖?；一些地方盲目?guī)劃土地建設(shè)用地，產(chǎn)生巨額負債；刻意追求城鎮(zhèn)化率提高，不考慮自身特色；對投資依賴性強，不結(jié)合自身特點，照抄照搬，即集中資金投資基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等領(lǐng)域，大規(guī)模拆遷、征地、建房，過度依賴房地產(chǎn)開發(fā)，造成城市個性化被破壞，自身優(yōu)勢的鄉(xiāng)土特色和民俗文化流失。還有一些地方政府刻意追求城鎮(zhèn)化率，弄虛作假屢見不鮮。

（二）財稅支出結(jié)構(gòu)不合理，資金使用率不高

財政資金在投入中重視基礎(chǔ)設(shè)施中硬件設(shè)施建設(shè)，往往忽視開發(fā)建設(shè)中軟件開發(fā)，形成以重視城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，輕公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的不平衡格局。在長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)思想的影響下，部分政府重視本地居民，輕視外地居民，給予其不均衡的政策限制，使外來人口在醫(yī)療、就業(yè)、子女入學(xué)等方面被邊緣化，不能解決其后顧之憂。同時，財政資金投入至高回報行業(yè)或面子工程，追求地方政府的GDP和政績，忽視生態(tài)保障建設(shè)等長期發(fā)展的問題，以犧牲環(huán)境換取眼前的經(jīng)濟效益。同時，財政資金投資傾向于房地產(chǎn)等收益高、見效快的行業(yè)，如房地產(chǎn)等，往往忽視對其他產(chǎn)業(yè)的投資，導(dǎo)致投資失衡。近年來，我國優(yōu)化財稅支出結(jié)構(gòu)，加大涉農(nóng)資金支持力度，但其中也有問題存在，財政資金處于“僧多粥少”的局面，資金的分配難以形成聚合力，城鎮(zhèn)化過程中資金使用效率不高，資金雖多，但涉及面過廣，導(dǎo)致各方面都不能做到面面俱到。

三、推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的財稅政策

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是未來發(fā)展的重心，是經(jīng)濟發(fā)展的有力保障，財稅收入在新型城鎮(zhèn)化過程中起著至關(guān)重要的作用，因此必須順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，在堅持基本法律法規(guī)的前提下，勇于創(chuàng)新，敢于革新，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)添磚加瓦為新型城鎮(zhèn)化的推進提供物質(zhì)保障。

（一）擴大財政收入來源

財政收入來源主要依靠稅收收入，稅收是保障政府正常運行的保障，我國目前采用分稅制，這種稅收體制導(dǎo)致地方收入降低，事權(quán)與財權(quán)不匹配，產(chǎn)生財權(quán)上移，事權(quán)下移，基層政府資金緊張，地方支出責(zé)任超出其可用財力，財政缺口越來越大，只有通過隱性舉債來解決。政府為了解決日益增長的債務(wù)危機，獲取土地出讓金則成為相對便捷和高效的方式，并逐漸形成依賴癥。這一行為猶如飲鴆止渴，雖能暫緩政府債務(wù)危機，但也流失了國有資產(chǎn)，并為子孫后代埋下隱患，同時也會導(dǎo)致“土地城鎮(zhèn)化”愈演愈烈。若將中央給地方的轉(zhuǎn)移支付及稅收返還，充分考慮這一人口流動群體乃至未來的人口格局變化，及時調(diào)整地方政府的資金規(guī)模，地方政府將有更大的積極性來解決這一問題，從而縮小戶籍城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距。

（二）健全財稅支出制度

當前，地方政府把資金多用于表面城鎮(zhèn)化建設(shè)，而對于切實關(guān)系到民生利益的地方卻投入較少，調(diào)整現(xiàn)有財稅制度尤為重要。第一，增加財政資金對勞動力培訓(xùn)的投入數(shù)額。由于農(nóng)村勞動力在向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程中，自身缺乏先進的技能，在城鎮(zhèn)快節(jié)奏的工作中，則急需就業(yè)，這就需要對農(nóng)民工進行技能再教育，地方政府及稅務(wù)部門應(yīng)加大對農(nóng)民工群體的培訓(xùn)的資金支持，如對培訓(xùn)部門按照招生人數(shù)及就業(yè)率給予相應(yīng)的財政補貼或稅收優(yōu)惠返還政策，以此提升勞動力的在城鎮(zhèn)中的競爭優(yōu)勢；同時也要給予聘用農(nóng)民工群體的企業(yè)單位定期財政貼息或稅收返還等優(yōu)惠措施，為農(nóng)民進城務(wù)工提供良好的物質(zhì)條件。第二，要對與人們切身利益相關(guān)的領(lǐng)域進行較多的資金投入，而對于形象工程則較少或不進行投入，也能夠督促地方政府為民辦實事辦好事。第三，完善轉(zhuǎn)移支付制度。政府間及政府內(nèi)部，建起人財掛鉤的運行機制，按照一段時間內(nèi)人口的增加數(shù)額，來進行適度的轉(zhuǎn)移資金支付，這有助于實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的包容性發(fā)展和體現(xiàn)以人為本的基本原則。因此，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)移支付制度成為必然趨勢。

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