閆峰

一、經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)制存在的主要問題

（一）經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)的法制建設(shè)滯后

目前我國還沒有一部全國性的專門的問責(zé)法律法規(guī)，關(guān)于問責(zé)制度僅僅是在其他相關(guān)的法律法規(guī)中稍有提及。由于立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實踐的需要，從而致使經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)的主體、客體、標(biāo)準(zhǔn)、利用等方面都不能得到有效的規(guī)范，經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)制的效能也難以得到充分發(fā)揮。發(fā)現(xiàn)問題后，由哪個部門負(fù)責(zé)追究責(zé)任，如何進行事實認(rèn)定與法律適用往往缺乏操作性較強的規(guī)定。

（二）經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)主體單一

我國的問責(zé)制主體是同體問責(zé)，實施審計問責(zé)制的主體除了審計部門外，主要是各上級主管部門。在實踐中，較多的是紀(jì)檢監(jiān)察和組織人事部門與審計機關(guān)的配合，但是人大、民主政黨、公眾和輿論都沒有充分發(fā)揮作用，審計問責(zé)變得勢單力薄。缺乏異體問責(zé)是目前政府問責(zé)制實施中的又一困境，長此以往會削弱經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)制的實施效果。

（三）審計問責(zé)對象和范圍還不夠明確

經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)的客體表現(xiàn)為兩個方面：一是問責(zé)對象，即向誰問責(zé)；二是使用范圍，即問責(zé)什么。直接責(zé)任人的責(zé)任比較好確定和追究，而一些違紀(jì)問題明明有直接的責(zé)任人，卻將責(zé)任推向集體決策，責(zé)任就很難界定。在以往問責(zé)實踐中，問責(zé)的適用范圍過于狹窄，大多是針對出現(xiàn)“有錯責(zé)任”問題時才進行問責(zé)追究，而對未出現(xiàn)有錯責(zé)任問題，例如不作為者和績效低者卻難以問責(zé)，必然導(dǎo)致審計問責(zé)實際效用遞減。

（四）經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果未能得到充分運用

經(jīng)濟責(zé)任審計由審計部門負(fù)責(zé)組織實施，而審計結(jié)果問責(zé)和運用主要是由組織人事部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)，客觀上造成了審計過程與利用結(jié)果問責(zé)的分離。經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果還沒有成為黨委政府進行干部考察和任用的重要參考依據(jù)?！皩彙薄ⅰ坝谩睕]有緊密銜接，審計結(jié)果報告成單項投入，其運用體現(xiàn)不充分，作用有限。

出現(xiàn)這種問題，主要原因為：一是實際中還存在“先任后審”或“先離后審”的現(xiàn)象。使審計結(jié)果嚴(yán)重滯后，加重了審計與問責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任審計與干部考察任用脫節(jié)，起不了監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部廉政勤政的效果。二是相關(guān)部門對審計結(jié)果的運用重視不夠。審計本質(zhì)就是一種查責(zé)的過程，在發(fā)現(xiàn)單位責(zé)任人的責(zé)任缺失和違法違紀(jì)問題時，涉及對責(zé)任人的處理處罰，審計往往只有建議權(quán)。審計機關(guān)給其他相關(guān)部門提供了審計結(jié)論及處理意見，但實際上很多審計結(jié)果都沒有得到相關(guān)部門有效的運用和轉(zhuǎn)化。

二、建立健全經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)制的對策

（一）推動經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)的法制化建設(shè)

問責(zé)法律作為一個體系，涉及到問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)權(quán)力、問責(zé)管轄、問責(zé)程序和問責(zé)信息披露等一系列事項。按照法律、法規(guī)的規(guī)定進行經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)，既可以為問責(zé)提供法律依據(jù)，又能規(guī)范經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)行為。因此，需要建立一套較完善的審計問責(zé)法律法規(guī)體系，對經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)的主體、客體、程序、信息披露、處理處罰等通過法律法規(guī)進一步明確，真正實現(xiàn)有法可依。同時，應(yīng)當(dāng)在法律限度內(nèi)賦予審計機關(guān)一定的行政裁量權(quán)來解決責(zé)任認(rèn)定的條件、幅度或范圍等具體的實際問題。

（二）建立多元化經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)主體

應(yīng)該逐步引入更多的異體問責(zé)主體，通過行使立法權(quán)、審查權(quán)、建議權(quán)和否決權(quán)，充分發(fā)揮人大的問責(zé)職能，這將是我國經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)制的一個關(guān)鍵突破口；還應(yīng)發(fā)揮民主黨派參政議政以及監(jiān)督作用，努力培育民主黨派等問責(zé)主體。這樣，將建立起以審計機關(guān)、人大、紀(jì)檢監(jiān)察、司法、組織人事、國資監(jiān)管等多個部門和民主黨派的聯(lián)合問責(zé)體系。此外，應(yīng)逐步將經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果納入公告制度，滿足社會公眾的知情權(quán)，讓政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的行政行為處于公眾監(jiān)督視線內(nèi)，達到強化審計監(jiān)督和行政問責(zé)的目的?！蛾兾魇↑h政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計實施辦法（試行）》就明確提出試行經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果公告制度，選擇事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、有典型意義的審計結(jié)果向社會公告。

（三）明確重點經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)對象和范圍

《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》將被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任區(qū)分為直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但是在經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)實踐過程中還需要進一步明確問責(zé)對象和范圍，做到問責(zé)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)化、完善化。針對審計實踐中經(jīng)常遇到的“集體負(fù)責(zé)”現(xiàn)象嚴(yán)重、“個人負(fù)責(zé)”缺失的情況，必須強調(diào)追究個人責(zé)任，堅持“權(quán)責(zé)一致”、“責(zé)任自負(fù)”，確保所有相關(guān)責(zé)任人都按照各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任受到追究。同時，對前任責(zé)任與現(xiàn)任責(zé)任的界定不應(yīng)是機械地進行任期時間上的截斷，而是要根據(jù)經(jīng)濟事項的重要程度和延伸性特點來正確界定經(jīng)濟責(zé)任的歸屬。另外，傳統(tǒng)的經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)通常關(guān)注的是領(lǐng)導(dǎo)干部的過錯或過失，在當(dāng)前積極推進績效審計的大環(huán)境下，經(jīng)濟責(zé)任審計過程中也應(yīng)關(guān)注績效責(zé)任。

（四）創(chuàng)新經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)機制

1.推行經(jīng)濟責(zé)任告知制度。對法律規(guī)定的問責(zé)客體，在其任職初期由組織部門發(fā)放《領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任告知書》，采取書面的形式，向領(lǐng)導(dǎo)干部告知其所應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任。使領(lǐng)導(dǎo)干部到職后，在對所承擔(dān)職責(zé)有整體認(rèn)識的基礎(chǔ)上，及時了解并掌握所承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任。

2.建立經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)鏈。要將經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)貫穿于領(lǐng)導(dǎo)干部任職前、任中和離任的全過程，堅持任前告知、任中審計和離任交接相結(jié)合，明確“先審計，后離任”的原則。紀(jì)檢監(jiān)察部門要把經(jīng)濟責(zé)任審計工作與構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系有機結(jié)合起來，組織人事、國資監(jiān)管部門要把經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)升降、交流、免職有機結(jié)合起來，充分發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計成果“一果多用”的功能。對審計查出與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任相關(guān)的問題依法處理和處罰，實施必要的直接問責(zé)，促進落實財務(wù)責(zé)任和績效責(zé)任，強化責(zé)任追究。

3.嘗試開展聯(lián)合問責(zé)評議。在界定領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況方面，可以充分發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計工作領(lǐng)導(dǎo)小組的集體決策作用，各部門在自身職責(zé)范圍內(nèi)，在審計機關(guān)依據(jù)審計情況進行評價的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟責(zé)任審計工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員分別對領(lǐng)導(dǎo)干部做出評議，再匯總形成對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況的總體評議。審計結(jié)果問責(zé)評議的最終成果主要是由任期經(jīng)濟責(zé)任審計領(lǐng)導(dǎo)小組對審計結(jié)果報告、問責(zé)對象的專題報告及整改措施、群眾評議結(jié)果和領(lǐng)導(dǎo)小組專題會議問責(zé)評議記錄等進行綜合評定，并在干部監(jiān)督管理中加以運用。

（作者單位：西北大學(xué)公共管理學(xué)院）