廖保平

環(huán)境問題已成為難以承受的“中國之痛”，據(jù)世界銀行計(jì)算，中國環(huán)境及自然資源退化的代價為GDP的9%，這是一個巨大的數(shù)字，正在拉低長期的經(jīng)濟(jì)增長。而環(huán)境污染對人的健康的損害更是難于用經(jīng)濟(jì)計(jì)量。政府從經(jīng)濟(jì)增長的好處中獲得信譽(yù)，也因污染的代價受到批評。

環(huán)境問題嚴(yán)峻，已成“中國之痛”

中國環(huán)境問題之嚴(yán)峻相信每個國人都有切身感受，2013年《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》一篇文章說到，中國土壤污染嚴(yán)重。此外，文章指出，中國嚴(yán)重缺水，國際上一般將每人每年擁有不到1000立方米的水定義為“嚴(yán)重缺水”。中國的數(shù)字卻只有450立方米。且平均值掩蓋著更為驚人的地區(qū)差別。在北京，每人每年擁有的水資源只有100立方米。

更為要命的是，有限的水資源污染嚴(yán)重，黃河水利委員會對“母親河”進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)黃河三分之一河段里的水受到嚴(yán)重污染，無法用于農(nóng)業(yè)灌溉。住建部負(fù)責(zé)飲水安全的總工程師說，城市地區(qū)只有一半水源可以飲用。

文章說，中國空氣污染嚴(yán)重到常常爆發(fā)“空氣災(zāi)難”，比如2013年1月籠罩在北京上空有著惡臭味道的霧霾，2.5微米及以下的污染物顆粒達(dá)到每百萬900個，為世界衛(wèi)生組織認(rèn)定安全水平的40倍。

文章還說，中國野生動物受到尤為嚴(yán)重的威脅。2004年，作為官方文件的《中國物種紅色名錄》將中國40%的哺乳動物列在“受威脅”之列。工業(yè)化發(fā)展正在讓不尋常大范圍動物棲息地出現(xiàn)退化，中國在這方面的多樣性尤為突出。

中國環(huán)境問題已經(jīng)越來越引起國人越來越多的關(guān)注，人們對環(huán)境惡劣的容忍度也在不斷降低。據(jù)中國公眾環(huán)境研究中心主任馬軍一篇署名文章，我們得知，自2002起環(huán)境問題造成的大規(guī)?？棺h活動每年增長29%。

令人沮喪的是，這樣的環(huán)境問題恐怕還只是“剛剛開始”，目前，中國的人均財(cái)富排名世界第104位，擁有世界上最多的人口，很多人才剛剛解決溫飽問題，環(huán)境治理肯定是場持久戰(zhàn)。有人計(jì)算，要實(shí)現(xiàn)13億中國人達(dá)到美國生活水平，中國的資源總耗至少要擴(kuò)大50倍。也就是說，如果達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平，目前的空氣、水、土壤等污染還問題還將更加嚴(yán)重。

環(huán)境問題已成為難以承受的“中國之痛”，據(jù)世界銀行計(jì)算，中國環(huán)境及自然資源退化的代價為GDP的9%，這是一個巨大的數(shù)字，正在拉低長期的經(jīng)濟(jì)增長。而環(huán)境污染對人的健康的損害更是難于用經(jīng)濟(jì)計(jì)量。政府從經(jīng)濟(jì)增長的好處中獲得信譽(yù)，也因污染的代價受到批評。

中央已經(jīng)意識到這個問題，十八大明確提出了“生態(tài)文明建設(shè)”，“綠色GDP”。2014年，全國人民代表大會通過新環(huán)境保護(hù)法以幫助治理污染恢復(fù)被破壞的環(huán)境。但是，無論是治理霧霾、污水、金屬污染，還是治理土壤污染、食品污染等等，目前看，還顯得有點(diǎn)力不從心，成效很難說令民眾滿意。這其中的原因相當(dāng)復(fù)雜，但不能不說與此前我國在環(huán)境保護(hù)方面的法治落后有極大的關(guān)系。

環(huán)境污染問題是公地悲劇問題

無論中西方，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，環(huán)境問題是一個典型的公地悲劇問題。也就是說，無論空氣、土壤還是河流，都是典型的公共品，對這些公共品的使用，往往會遭遇公地悲劇的陷阱。哈丁在《公地的悲劇》中設(shè)置了這樣一個場景：一群牧民在公共草場放牧，雖然牧民們都知道草場上的羊已經(jīng)太多了，再增加羊的數(shù)目，將使草場的質(zhì)量下降，但因?yàn)椴輬鐾嘶拇鷥r由大家負(fù)擔(dān)，所以，每個人都從自己私利出發(fā)，選擇多養(yǎng)羊獲取收益，最后將草場破壞掉。

公地悲劇發(fā)生的根源在于公共品屬性是公有而非私有，公共產(chǎn)品不具有排他性的所有權(quán)，那么在使用上，每個人都想多使用、占有而不是保護(hù)，結(jié)果必然是公共資源的枯竭，公共空間的惡化，每個人都為之付出成本。因?yàn)槊總€人都只會計(jì)算自己的那一塊成本，而不會計(jì)算整個社會的成本。就好比河北的某些鋼廠，大量排放未經(jīng)處理的廢氣，以此降低自己的成本，而將空氣污染的成本交給了社會，讓社會去承擔(dān)。如果實(shí)行嚴(yán)格的排污標(biāo)準(zhǔn)，就會增加鋼廠的成本，而使之因成本過高而失去競爭力，導(dǎo)致企業(yè)倒閉、員工失業(yè)。鋼廠肯定會偏向于排放未經(jīng)處理的廢氣。

同樣的，開車的人也會偏向于開車而不是減少開車，因?yàn)殚_車的人享受了開車的好處，而造成的空氣污染的成本卻要整個社會去承擔(dān)，雖然自己也會受到污染的危害，但相對于他所享受的開車的好處，他的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于那些沒有開車的人。此外，別人開車而他不開，則他變成了承擔(dān)成本卻沒有享受好處的人，他不開車的動力就大減，雖然他每天被糟糕的空氣困擾，但是他卻不能停止開車。也就是說當(dāng)私人成本小于社會成本，每個人都無可自拔地選擇有利于自己，而損害整體的行為，就陷入了無奈的公地悲劇。于是，我們看到，人人都在指責(zé)環(huán)境污染，但是人人都在干著環(huán)境污染的荒謬之事，使得整個社會陷于相互戕害的狀態(tài)。

那么，如何終結(jié)這種公地悲劇？最好的辦法是將公共產(chǎn)品私有化，這樣，每個人都會出于私利來保護(hù)自己私有物不受損害。但是，雖然有一些土地、山林可以通過承包使用的方式得到保護(hù)，事實(shí)上也確實(shí)如此，農(nóng)村土地確權(quán)后，田地山林得到了更好的保護(hù)，綠化率大幅上升。但空氣和河流卻很難私有化，無法確權(quán)，其公共產(chǎn)品的屬性很難改變，因此最容易陷入公地悲劇。因此，我們明知空氣和河流的污染十分嚴(yán)重，觸目驚心，卻又往往無可奈何。

某種意義上說，地方政府還可能成了環(huán)境污染的罪魁禍?zhǔn)?，或者說成為環(huán)境污染的縱容者。比如說，曾經(jīng)轟動全國的紫金山銅礦廠污水池滲漏，禍害廣東水域事件，情形簡直到了觸目驚心的地步。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，紫金礦業(yè)是當(dāng)?shù)氐募{稅大戶，財(cái)政支柱，與當(dāng)?shù)毓賳T有千絲萬縷的聯(lián)系，政商“勾兌”十分融洽，該企業(yè)的董事長底氣十足地對媒體記者說：“圍墻內(nèi)的事情，企業(yè)自己負(fù)責(zé)。圍墻之外的事情，由政府負(fù)責(zé)。”政府非但不是秉公持法者，而且大有保護(hù)違法者之嫌，角色地位顛倒，公地更加悲劇。

也就是說，在阻止公地悲劇時，政府的作用削弱了，甚至還成為加重悲劇的力量。這樣，實(shí)際上在整個環(huán)境污染中，分成數(shù)個主體：政府、企業(yè)和個人。而在工廠的集中污染中，看似主體是企業(yè)，其實(shí)政府也隱形地?fù)诫s其中，而且兩者的力量極為懸殊。前者是企業(yè)利潤的占有者，以及從企業(yè)身上獲得稅收的地方政府，他們力量集中而顯得強(qiáng)大，他們成本小而收益大，后者是承載環(huán)境污染后果的民眾，力量分散而顯得軟弱無力，成本大而收益小，后者無力阻止前者，最終讓公地失守。

可見，環(huán)境污染的背后，是博弈力量的失衡。因此，要使環(huán)境污染這種得不償失的現(xiàn)象減少，只寄望于企業(yè)家有社會責(zé)任意識顯然是不夠的。最終需要第三方力量來改變目前這種博弈力量失衡的狀態(tài)。

博弈力量平衡，方能緩解環(huán)境污染

目前，污染所帶來的收益，被某些受益者不正當(dāng)?shù)啬米吡?，然后留下污染讓公眾痛苦承受。而公眾之所以不能成為一種有力的博弈力量，主要是因?yàn)楣娮越M織能力太差，常常無法通過合法的途徑進(jìn)行組織化，也就是說民間組織發(fā)育成長得極其困難。但是，當(dāng)環(huán)境污染形成大面積危害，或是可以預(yù)期會形成大面積危害時，民眾還是自發(fā)地組織起來反抗，比如一些地方出現(xiàn)環(huán)境污染后，會形成局部的抗議，而某一些地方準(zhǔn)備上馬PX項(xiàng)目時，往往形成大規(guī)模的抗議行為。結(jié)果這樣的抗議還真的起了作用，因?yàn)樾纬闪苏螇毫?，?dāng)?shù)卣坏貌煌讌f(xié)，以保護(hù)環(huán)境為重，而不是以追求政績?yōu)橹亍?/p>

但是，這樣為數(shù)不多的成功案例不足為訓(xùn)，畢竟引發(fā)了巨大的矛盾和沖突，終究是不可行的、不正常的解決之道。解決類似公地悲劇的問題，獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎的美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆在《公共事物的治理之道》中提出了八條制度設(shè)計(jì)的原則。其中第三條的內(nèi)容是：集體選擇的安排。絕大多數(shù)受操作規(guī)則影響的個人，應(yīng)該能夠參與對操作規(guī)則的修改。第四條的內(nèi)容則是：監(jiān)督。積極檢查公共品狀況和占用者行為的監(jiān)督者，要么是對占用者負(fù)有責(zé)任的人，要么是占用者本身。這說白了就是要依靠法治，其中包括中央要加強(qiáng)立法，加大懲處污染環(huán)境者的力度，讓違法者付出沉痛代價；地方政府要做公正的監(jiān)督者，要與企業(yè)脫掉太多的瓜葛，成為中立的力量。

事實(shí)上，在環(huán)境立法方面，截至目前，中國制定了《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等近20部環(huán)境和資源法律；出臺了與環(huán)境和資源保護(hù)相關(guān)的行政法規(guī)50余件，軍隊(duì)環(huán)保法規(guī)和規(guī)章10余件，地方法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章660余項(xiàng)，國家標(biāo)準(zhǔn)800多項(xiàng)，司法解釋多件；締結(jié)或參加了《聯(lián)合國氣候變化框架條約》等30多項(xiàng)國際環(huán)境與資源保護(hù)條約，先后與美國、加拿大、印度、韓國、日本、蒙古、俄羅斯等國家簽訂了20多項(xiàng)環(huán)境保護(hù)雙邊協(xié)定或諒解備忘錄，基本覆蓋了環(huán)境保護(hù)的主要領(lǐng)域，門類齊全、功能完備、內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一，基本做到了環(huán)境保護(hù)有法可依、有章可循。

但是，這些法律在立法上，部門利益色彩濃厚，沒有體現(xiàn)“絕大多數(shù)受操作規(guī)則影響的個人，應(yīng)該能夠參與對操作規(guī)則的修改”，因而沒有真正體現(xiàn)環(huán)境公正和公平的精神，既難以使公眾培養(yǎng)科學(xué)的環(huán)境資源保護(hù)理念和民族責(zé)任感，也難以使政府的政策得到公眾的真心理解和支持，公眾環(huán)境守法的高級狀態(tài)也就很難實(shí)現(xiàn)。也就是說，在立法層面的博弈上，已經(jīng)體現(xiàn)出了力量的失衡，公眾在立法中的利益訴求得不到較好地體現(xiàn)，很多條款是不情愿地被強(qiáng)加到他們身上的，落實(shí)起來就會被打折扣。

法律的權(quán)威源自于人民內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰，而這份內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰必然是經(jīng)由充分利益訴求得到應(yīng)和與博弈的結(jié)果。要是在立法的博弈上，民眾不能充分參與，那么法律出來之后，一定會在實(shí)施過程進(jìn)行真實(shí)的博弈，并通過這種博弈來改寫法律條文，最終難以達(dá)成民眾的利益訴求。

因此，現(xiàn)階段，我認(rèn)為很重要一條，是在社會組織的建設(shè)上要邁出更大的步子，讓民公眾對環(huán)境保護(hù)，對社會成本的擔(dān)心、呼吁，形成集中的、明確的、足可以進(jìn)行博弈的力量，產(chǎn)生政治合力，并參與到法治建設(shè)當(dāng)中，敦促政府強(qiáng)力治理污染。比如讓民間環(huán)保組織發(fā)展壯大，讓民間力量崛起，普及公益訴訟。如此，我相信中國的環(huán)境污染問題會得到很大的改善，讓政府真正成為市場的裁判員而不是兼扮運(yùn)動員，是最大限度地解決環(huán)境污染公地悲劇問題的關(guān)鍵。

政府管理是解決公地悲劇的辦法，因?yàn)檎侨嗣袼綑?quán)讓渡來提供公共服務(wù)，維護(hù)公共利益的組織，政府理應(yīng)是解決公地悲劇的主角，政府應(yīng)該通過制度規(guī)則的制定，來提高在公共品的使用上，個人成本不低于其享受的好處，從而減少人們對公地的破壞，因?yàn)橐坏﹤€人破壞公地的成本高于享受公地的成本，他就會選擇保護(hù)而不是破壞公地。就好比河北的鋼廠，要是實(shí)行嚴(yán)格的排污標(biāo)準(zhǔn)，排污的成本太高，使得企業(yè)失去了競爭力，它就有可能選擇關(guān)停，從而終止了對環(huán)境的破壞。

如果政府制定了嚴(yán)格的排污標(biāo)準(zhǔn)，又能夠嚴(yán)格地執(zhí)行，理論上說是可以減少污染，成功解決公地悲劇問題的。但問題恰恰在此，就是地方政府也像是一個牧民，或者說牧業(yè)經(jīng)營主，政府在公地里也有自己的利益追求，地方官員追求GDP（其實(shí)是追求升遷的政績），與企業(yè)追求自己的利潤，個人追求自己的舒適并無太大的區(qū)別。因?yàn)榈胤街髡賳T有政績追求，雖然各級政府都設(shè)有環(huán)保部門，但是環(huán)保部門無力阻止地方主政官員的政績追求，只能聽任他們搞政績，配合他們搞政績，使得環(huán)保部門變成了沒有牙齒的老虎，無力阻止公地悲劇的上演。