袁 繞

(貴州大學(xué)管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

2008年，中共十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，此后，國家出臺一系列重要文件，支持土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款。為了擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，中國人民銀行貴陽中心支行積極響應(yīng)國家政策，于2011年8月制定并下發(fā)了《關(guān)于開展貴州省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作的通知》，明確在貴州9個市地州的13個縣 (市)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán) (簡稱“兩權(quán)”)抵押貸款試點(diǎn)工作。13個試點(diǎn)縣 (市)分別是息烽縣、赤水市、鳳岡縣、平壩縣、水城縣、石阡縣、畢節(jié)市、織金縣、榕江縣、貴定縣、荔波縣、興義市、興仁縣。2012年9月，貴州德江縣下發(fā)了《德江縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法 (試行)》。2013年，貴州銅仁市允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和林權(quán)用于抵押貸款。

隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的不斷增多，越來越多的學(xué)者加入到相關(guān)研究的行列之中?？傮w來看，國內(nèi)學(xué)者近幾年來主要圍繞農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的概念、必要性、可行性、運(yùn)營模式、農(nóng)戶意愿、障礙與制約因素以及制度設(shè)計等方面進(jìn)行了許多研究。如于麗紅等［1］調(diào)查顯示，沈陽市的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對開展農(nóng)地抵押貸款的意愿較低，最主要的原因是法律的限制。林樂芬等［2］對浙江省寧波市部分金融機(jī)構(gòu)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款意愿進(jìn)行了實(shí)證研究，并總結(jié)了影響農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開展抵押貸款的主要因素。俞建軍等［3-4］則從農(nóng)村信貸供給的角度研究了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)當(dāng)前面臨的障礙及風(fēng)險。本研究從信貸供給的角度，以貴州省部分地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)為調(diào)查對象，分析農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的意愿及其影響因素，以期為推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款更好的發(fā)展提供參考。

1 意愿分析

近年來，隨著國家有關(guān)農(nóng)村金融改革政策的出臺，貴州省農(nóng)村金融得到了快速發(fā)展，農(nóng)村信用合作聯(lián)社、農(nóng)業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)基本遍及鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此外，各地還成立了一批主要服務(wù)三農(nóng)的村鎮(zhèn)銀行、小額信貸公司等金融機(jī)構(gòu)。以貴州省部分代表性地區(qū) (遵義市、貴陽市、黔南州)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為研究對象，通過對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)信貸員的問卷調(diào)查和訪談，了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的意愿。共發(fā)放問卷30份，收回28份，其中有效問卷26份，問卷有效率為86.7%。

在被調(diào)查的信貸員中，有61.5%認(rèn)為開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款比較必要或完全必要(表1)。這部分信貸員認(rèn)為開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款一方面可以緩解農(nóng)村融資難和擔(dān)保難的問題;二是國內(nèi)試點(diǎn)地區(qū)取得了成功，有可借鑒的成功經(jīng)驗;三是作為一種創(chuàng)新的金融產(chǎn)品，可以擴(kuò)大銀行的經(jīng)營業(yè)務(wù)，增加營業(yè)額。有11.5%的受訪者認(rèn)為開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款完全不必要或比較不必要;另有26.9%的受訪者對其必要性表示不清楚。

表1 農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的調(diào)查結(jié)果

關(guān)于對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是否滿足抵押物要求的看法，認(rèn)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不滿足抵押物要求的比例較高，達(dá)61.5%。主要原因包括:一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不容易變現(xiàn);二是抵押物難以處置;三是價值評估問題。

從農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的角度出發(fā)，高達(dá)69.3%的受訪者都傾向于放貸給企業(yè)、種植大戶或者合作社，僅有7.7%的受訪者表示愿意貸款給農(nóng)戶。相對于個體農(nóng)戶來說，企業(yè)、種植大戶或者合作社有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，有助于降低金融機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的風(fēng)險和不確定性，提升其貸款意愿。

雖然有61.5%的受訪者認(rèn)為開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款完全必要或比較必要，但只有7.7%的受訪者愿意開展此業(yè)務(wù)，19.2%的受訪者比較愿意，但不愿意和不太愿意開展此業(yè)務(wù)的受訪者高達(dá)57.7%。這表明，雖然貴州地區(qū)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款具有較高的認(rèn)知水平，但受制于當(dāng)前實(shí)際，其真正的放貸意愿不強(qiáng)，這也折射出當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款所面臨的尷尬處境。

2 意愿不強(qiáng)的原因

2.1 法律風(fēng)險

《中華人民共和國擔(dān)保法》第三章第一節(jié)三十七條第二款規(guī)定:耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得作為抵押物，抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)可作為抵押物?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第十六章第一節(jié)第一百八十條規(guī)定:以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)可作為抵押物。而第一百八十四條規(guī)定:法律規(guī)定可以抵押的除外，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不可作為抵押物。2003年頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第四十九條規(guī)定:通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。在《農(nóng)村土地承包法》中對家庭承包方是否可以采取抵押方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營權(quán)確實(shí)未作明確規(guī)定。但最高人民法院2005年頒布的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十五條規(guī)定:承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。從而間接明確了通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押。雖然從中央到地方政府都出臺了一系列的政策支持和指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作，但由于以土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物的抵押合同不具有法律效力，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)一旦開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，將無法得到現(xiàn)行法律的支持和保護(hù)。調(diào)查顯示，92.6%的農(nóng)村機(jī)構(gòu)不愿開展此業(yè)務(wù)的原因主要是法律風(fēng)險。

2.2 地方政策導(dǎo)向變更風(fēng)險

林樂芬等［2］實(shí)證分析發(fā)現(xiàn):地方政策導(dǎo)向變更風(fēng)險與農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款意愿成反比。由于現(xiàn)行政策與法律禁區(qū)之間的沖突，地方政策具有不穩(wěn)定性，如源于現(xiàn)行土地承包制度的沖突，中央叫停了重慶市出爐不久的“股田制”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受訪者認(rèn)為地方政策導(dǎo)向變更風(fēng)險與農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款意愿不強(qiáng)相關(guān)的占85.7%。

2.3 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險

由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，加之生產(chǎn)周期長、農(nóng)業(yè)保險覆蓋率低，農(nóng)業(yè)保險體系不健全，當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中仍不乏靠天吃飯者。如貴州2008年的凝凍以及2012年的旱災(zāi)，均導(dǎo)致部分農(nóng)戶顆粒無收。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本較高，主要來源于農(nóng)業(yè)高昂的經(jīng)濟(jì)增長價格。雖然現(xiàn)代農(nóng)業(yè)運(yùn)用了新的生產(chǎn)要素，但尚未達(dá)到成熟運(yùn)營的階段，且又產(chǎn)生了新的農(nóng)業(yè)風(fēng)險。農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)商業(yè)風(fēng)險產(chǎn)生的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)貸款如果不能按時償還，金融機(jī)構(gòu)即使處理抵押物也難以挽回全部損失。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)作為服務(wù)“三農(nóng)”的主要金融機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)較單一，資金不雄厚，難以承受巨大的損失。調(diào)查中，有50.1%的受訪者認(rèn)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險。

2.4 農(nóng)地處置風(fēng)險

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地處置風(fēng)險是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心的主要問題之一。農(nóng)地處置風(fēng)險主要源于農(nóng)地留轉(zhuǎn)市場的發(fā)展滯后。我國土地制度和西方國家不同，土地國有化，不像私有物品可以隨意在市場上流通。雖然現(xiàn)在國家準(zhǔn)許符合規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)，但是目前我國土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不大、組織性不強(qiáng)，缺少權(quán)威的土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，且流轉(zhuǎn)信息不對稱，這就使得金融機(jī)構(gòu)難以把手中的土地處置權(quán)變現(xiàn)。

2.5 農(nóng)地價值評估風(fēng)險

從各地試點(diǎn)來看，每個試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)地評估價值都有所差異，雖然評估方法都較為一致［5］。由于農(nóng)地評估機(jī)構(gòu)缺失，專業(yè)評估人員缺少，土地評估成本較高;且評估過程中缺少科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)和評估指標(biāo)。農(nóng)地價值評價過高或者過低都會形成不同程度的風(fēng)險。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，56.0%的被調(diào)查者擔(dān)心來自土地評估的風(fēng)險。

2.6 農(nóng)戶金融意識缺失風(fēng)險

對于自然災(zāi)害或者不可抗力對農(nóng)民造成的損失，沒有一個可靠的保障體系來減少農(nóng)民的利益損失。農(nóng)村金融的長期滯后發(fā)展使得我國農(nóng)村人口整體金融意識不強(qiáng)，還貸積極性不高，對其個人信譽(yù)度重視程度不夠［6］。另一方面，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的不確定性和風(fēng)險性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險大于其他生產(chǎn)經(jīng)營，一旦農(nóng)業(yè)經(jīng)營失敗，農(nóng)戶就不能按時還款，即使金融機(jī)構(gòu)對抵押的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行處置，通常也難以彌補(bǔ)其損失。

分別有69.2%，53.9%，65.4%的受訪者認(rèn)為，如果能提供完善的監(jiān)控、評估體系，農(nóng)地變現(xiàn)容易，且具有完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場條件，他們愿意開展農(nóng)村土地常保經(jīng)營權(quán)抵押貸款。被調(diào)查者普遍認(rèn)為是否有完善的監(jiān)控、評估體系是決定農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)是否愿意開展貸款的重要因素。

3 小結(jié)與政策建議

3.1 小結(jié)

61.5 %的被調(diào)查者認(rèn)為開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款非常必要和完全必要，但只有26.9%的被調(diào)查者表示愿意開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。其中，61.5%的金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)不滿足抵押物要求，且大部分被調(diào)查者希望貸款對象是涉農(nóng)企業(yè)、種植大戶和合作社。

法律禁區(qū)是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款時考慮的最大風(fēng)險因素。此外，大部分被調(diào)查者認(rèn)為開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款還會面臨地方政策導(dǎo)向風(fēng)險、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險、農(nóng)地處置風(fēng)險、農(nóng)地價值評估風(fēng)險，以及農(nóng)戶信用風(fēng)險等，這些都是阻礙金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的因素。

3.2 政策建議

完善和修訂相關(guān)法律規(guī)定。應(yīng)對《物權(quán)法》《擔(dān)保法》以及《土地承包法》中相關(guān)土地抵押的禁止性規(guī)定進(jìn)行修訂，取消對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的限制，讓金融機(jī)構(gòu)開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款有法可依，解除法律風(fēng)險。

加快建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。通過建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，可獲較為全面的土地流轉(zhuǎn)信息，為加快土地流轉(zhuǎn)速度、抵押物變現(xiàn)速度提供保障。

完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。加快完善“三權(quán)分置”的農(nóng)地制度，加快農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的步伐，完善土地評估、交易等機(jī)制。

加大政府支持力度。從政策層面上，中央和地方政府應(yīng)繼續(xù)大力支持，積極推動，鼓勵金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款。另一方面，金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的涉及面廣，需要政府協(xié)調(diào)多部門合作，有序開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款。

培育、壯大家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，鼓勵發(fā)展集約化、規(guī)?；?、專業(yè)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，增強(qiáng)借款人的還款能力，降低金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險。

開展農(nóng)業(yè)保險。鼓勵機(jī)構(gòu)開展農(nóng)業(yè)保險，在一定程度上也可以降低農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險。

［1］于麗紅，蘭慶高.農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的意愿:基于遼寧省沈陽市的調(diào)查［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2013(8):64-66.

［2］林樂芬，王軍.農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地金融的意愿及影響因素分析［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2011(12):60-65.

［3］俞建軍.銀行視角下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資探析［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2014(17):27-30.

［4］林建偉，劉偉平.信貸供給:土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的關(guān)鍵因素:基于福建省試點(diǎn)情況的考察［J］.福建論壇:人文社會科學(xué)版，2014(10):143-147.

［5］閆廣寧.對同心縣農(nóng)村信用聯(lián)社開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款情況的調(diào)查與思考［J］.西部金融，2008(8):49-50.