摘 要：目前鳳臺縣存在耕地面積持續(xù)下降、法律保護(hù)缺失、質(zhì)量下降、產(chǎn)權(quán)不明晰等問題，數(shù)據(jù)表明鳳臺縣人均耕地面積自2007年開始持續(xù)減少，總體而言，鳳臺縣耕地保護(hù)壓力較大。鳳臺縣應(yīng)從把握耕地總量平衡、健全耕地法律體系、完善耕地補(bǔ)償制度等途徑解決耕地保護(hù)問題。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)、動態(tài)平衡、耕地補(bǔ)償

一、引言

土地，作為不可再生的有限資源，是人類賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，我國土地，尤其是耕地，不論是在質(zhì)上還是量上都發(fā)生著巨大的變化。1990年，我國 960萬平方公里的國土中，耕地面積僅為95，672.9千公頃，占國土總面積的10%。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，耕地面積在不斷地減少，我國人均耕地面積由1998年的1.47畝下滑至2012年的1.18畝。而鳳臺縣耕地減少情況較全國平均水平更為嚴(yán)重，下表1顯示，鳳臺縣人均耕地面積較全國同期水平更低，2012年只有0.89畝，且呈逐年遞減之勢，2013年有稍許緩和但并未改變縮減方向。

本文從耕地的產(chǎn)權(quán)制度、資源利用和法律保護(hù)機(jī)制的現(xiàn)狀出發(fā)，依據(jù)鳳臺縣耕地保護(hù)實(shí)際情況，對耕地保護(hù)進(jìn)行了相關(guān)的政策和法律分析，并結(jié)合我國基本國情，對鳳臺縣耕地保護(hù)的實(shí)現(xiàn)途徑提出些政策建議。

二、鳳臺縣耕地保護(hù)現(xiàn)狀

（一）耕地產(chǎn)權(quán)制度不夠完善

法律規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，均屬集體所有。集體有鄉(xiāng)、村、組三級，鳳臺縣有15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，234個(gè)社區(qū)（村）委會，46100畝的耕地被劃分到各個(gè)組，加上集體土地實(shí)行所有權(quán)和使用權(quán)相分離的制度，集體擁有土地所有權(quán)，承包的農(nóng)戶擁有使用權(quán)。同時(shí)，集體對農(nóng)戶也缺乏約束力。

由于集體土地所有者對農(nóng)田基本設(shè)施喪失了建設(shè)、管理能力，最終致使農(nóng)戶在獲得土地使用權(quán)的同時(shí)，實(shí)際上也占有了土地的所有權(quán)。

（二）耕地質(zhì)量呈下降趨勢

由于農(nóng)村集體土地的轉(zhuǎn)讓目前難以合法地進(jìn)行導(dǎo)致土地資源流動、配置困難。由于土地制度的不斷調(diào)整，不能給農(nóng)民帶來穩(wěn)定的預(yù)期收益，從而出現(xiàn)粗耕粗種，掠奪式經(jīng)營，導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降，耕地難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用。國土部《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》（國土資發(fā)〔2014〕18號）下發(fā)前，地方政府對耕地的保護(hù)工作，偏重于耕地表面數(shù)量的保護(hù)，忽視了耕地質(zhì)量的重要性，導(dǎo)致部分土地 “占優(yōu)補(bǔ)次”、土地潴化、養(yǎng)分流失等諸多耕地質(zhì)量問題。

（三）耕地意識淡薄

近年來，國家和安徽省政府頒布了一系列關(guān)于耕地保護(hù)的法律法規(guī)，制定了最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。但是，在具體耕地保護(hù)中，部分農(nóng)民法律意識淡薄，認(rèn)為土地是自己的，想搭就搭，想建就建，造成違法用地多發(fā)。由于國土部門的有限執(zhí)法權(quán)，而多部門聯(lián)合執(zhí)法又難立見成效，因而多數(shù)人認(rèn)為違法用地成本低，無視土地法律法規(guī)。使得鳳臺縣的耕地保護(hù)面臨較大壓力。

（四）耕地面積持續(xù)下降

從圖3可以看出鳳臺縣耕地面積2004年起持續(xù)減少，2008年減少幅度最大，此后趨于平穩(wěn)，國家耕地保護(hù)宏觀政策加上安徽省下達(dá)新增耕地指標(biāo)，2014年耕地面積增加。鳳臺縣耕地面積變化曲線大致符合“U”型，這與我國實(shí)際情況是相符的。

鳳臺縣耕地面積近年來持續(xù)下降，具體表現(xiàn)如下：

鳳臺縣耕地利用還存在撂荒現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)靠天收的局面沒有根本改變，經(jīng)濟(jì)效益較低，很多農(nóng)村青壯年外出務(wù)工，目前直接從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的大多數(shù)是中老年和婦女，雖然國家免征農(nóng)業(yè)稅、發(fā)放種糧補(bǔ)貼等措施，仍不能充分調(diào)動農(nóng)民種地的積極性，仍然存在撂荒現(xiàn)象。

三、耕地保護(hù)的重要性

（一）關(guān)系到國家糧食安全

保障國家糧食安全最根本的就是要保護(hù)耕地。我國之所以把保護(hù)耕地作為國家的一項(xiàng)國策是因?yàn)楦厥羌Z食的載體，只有耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量都得到了合理的保護(hù)，才能解決我國農(nóng)業(yè)發(fā)展問題，才能解決我國農(nóng)民收益低的問題，才能解決我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展問題。耕地保護(hù)關(guān)系到國家糧食安全，關(guān)系到我國的三農(nóng)問題。

下圖是2004-2014年間鳳臺縣農(nóng)業(yè)播種面積和糧食產(chǎn)量變化關(guān)系趨勢圖（為便于觀察比較兩者變化趨勢，本文將數(shù)據(jù)做適當(dāng)數(shù)學(xué)處理，分別取播種面積數(shù)比2，糧食產(chǎn)量數(shù)比10，以置于同一縱坐標(biāo)散點(diǎn)圖中），

圖中糧食產(chǎn)量波動浮動較播種面積大，這是因?yàn)榧Z食產(chǎn)量是由諸多因素決定的，播種面積是其之一，另外天氣狀況、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平、化肥農(nóng)業(yè)施用量等等都會影響糧食產(chǎn)量。雖然圖中，糧食產(chǎn)量與播種面積并不能完全同步，但可以肯定的是，所以，播種面積、耕地面積是糧食產(chǎn)量的保障。

（二）關(guān)系到鳳臺縣經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展

在所有的土地中，耕地是可以轉(zhuǎn)換為很多其他用途的用地。例如耕地可以轉(zhuǎn)化為林地、園地、草地和各種建設(shè)用地。作為第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)，雖然不能像其他產(chǎn)業(yè)一樣產(chǎn)生很大的收益，但是作為經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)最低的產(chǎn)業(yè)，耕地的經(jīng)濟(jì)效益也不可忽視。

保護(hù)耕地對于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)（建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)、觀光農(nóng)業(yè)園區(qū)）具有基礎(chǔ)作用。鳳臺縣在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面，可以以耕地保護(hù)為核心、循“產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)”的原則，著重建設(shè)園藝觀光、科技示范、鄉(xiāng)村旅游、文化傳承等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鳳臺縣經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

（三）對生態(tài)環(huán)境保護(hù)作用重大

耕地作為一種稀缺的、不可再生的自然資源和經(jīng)濟(jì)資源，不僅有經(jīng)濟(jì)社會功能和相應(yīng)的價(jià)值，更具有生態(tài)功能。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.保護(hù)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，防止土地流失、土地沙化。農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)是生物生產(chǎn)力最高的生態(tài)系統(tǒng)，它提供者全世界66%的糧食供給，是地球上最重要的生態(tài)系統(tǒng)之一。保護(hù)耕地就是保護(hù)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，就是保護(hù)我們賴以生存的生態(tài)環(huán)境，也是保護(hù)綠色植被，防止土地退化。

2.保護(hù)生物多樣性。耕地在保護(hù)動物多樣性上也起到了重要作用。因?yàn)橛辛烁鼐托枰邢鄳?yīng)的池塘、水渠、田埂等附屬設(shè)施，這些用地為野生動植物提供了棲息場所，這對于保護(hù)生物多樣性具有重要的生態(tài)價(jià)值。而如果都變成建設(shè)用地和其他地類，這些棲息場所就會消失，必然影響物種的多樣性。

四、鳳臺縣耕地保護(hù)的政策建議

（一）把控耕地總量的動態(tài)平衡

耕地總量動態(tài)平衡是指，在一定時(shí)期、一定行政范圍內(nèi)開墾增加的耕地總量不少于減少的耕地總量，從而使耕地總量保持穩(wěn)定。實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡一方面要開墾新的耕地，另一方面控制耕地的流失。實(shí)現(xiàn)耕地的開源節(jié)流主要途徑有以下幾點(diǎn)：（1）調(diào)動農(nóng)民積極性，對荒廢的土地進(jìn)行開發(fā)、農(nóng)田進(jìn)行整改。對于遭到工業(yè)破壞的土地進(jìn)行復(fù)墾，使其恢復(fù)耕種條件。新農(nóng)村建設(shè)中，很多農(nóng)民都有舊宅基地，對就宅基地進(jìn)行改造還田，開墾成耕地。（2）集約利用土地，提高土地利用率，保持耕地總量動態(tài)平衡包括耕地?cái)?shù)量上的平衡和耕地質(zhì)量上的平衡，二者缺一不可。

（二）完善占用耕地補(bǔ)償制度、改革征地制度

鳳臺縣目前按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)交納耕地開墾費(fèi)，委托補(bǔ)充耕地。為了完善耕地占用補(bǔ)償制度，個(gè)人、政府和社會資金等投入土地復(fù)墾中，多途徑增加耕地。土地開發(fā)企業(yè)具有相關(guān)的專業(yè)知識，他們能最大限度地提高土地的單位生產(chǎn)力，同時(shí)在開墾和維護(hù)新的耕地時(shí)注重耕地質(zhì)量。由于土地開墾難度加大，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高，以及復(fù)墾潛力逐年減少，優(yōu)質(zhì)的新增耕地呈逐年減少之勢。

目前，隨著我國經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，建設(shè)用地供不應(yīng)求，在征用農(nóng)村集體土地時(shí)，出現(xiàn)了一些新問題，直接影響了用地的供給和農(nóng)民的根本利益。改革征地制度，規(guī)范征地范圍，合理制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓寬被征地農(nóng)民的安置途徑，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）健全法律體系、保障農(nóng)民土地權(quán)益

健全土地用途管制制度，完善土地開發(fā)、整理、復(fù)墾制度。針對土地開發(fā)、復(fù)墾中存在的違反法律法規(guī)的問題，要進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，加大監(jiān)管懲戒力度。建立科學(xué)全面的法律制度和法規(guī)體系，完善基本農(nóng)田保護(hù)制度。制定監(jiān)管機(jī)制、耕地質(zhì)量監(jiān)測機(jī)制等。

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作者簡介：孟雁舒，安徽省淮南市鳳臺縣國土資源局。