黃錦坤　郭振才

摘要：當(dāng)前社會矛盾與社會沖突不斷增多和日趨激烈的處境下，更需加強和創(chuàng)新社會管理，提升社會治理水平。文章以廈門市海滄區(qū)探索社會治理體系創(chuàng)新為例，分析其不足，總結(jié)其實踐，以期能夠有所借鑒。

關(guān)鍵詞：社會治理體系;創(chuàng)新社會治理;社會自治

黨的十八屆三中全會提出，要創(chuàng)新社會治理，提高社會治理水平。這次全會把以往的“社會管理”提升為“社會治理”，一字之差，卻反映了當(dāng)前中國治理模式正發(fā)生深刻變化。面對社會矛盾與沖突日益激烈的問題，當(dāng)前更需要創(chuàng)新社會管理，提高社會治理水平。從社會發(fā)展角度看，一個好的社會治理框架能夠讓社會中大部分人的生活可通過自我治理解決，同時政府也具有強大的權(quán)力和健全的社會管理體系，因時制宜地解決各種沖突。廈門市作為率先邁入中等收入階段的地區(qū)，社會發(fā)展面臨著“中等收入社會難題”，即民眾離政府越來越遠，但對政府的不滿越來越多;民眾對權(quán)利的要求越來越多，但自身的責(zé)任感越來越低。這表明以往政府包辦社會的模式難以為繼，重構(gòu)政府與社會的關(guān)系迫在眉睫。為此，廈門市海滄區(qū)作為試點，嘗試探索創(chuàng)新社會治理體系。

一、香港創(chuàng)新社會治理模式的經(jīng)驗借鑒

香港社會治理起步較早，現(xiàn)金運行得較為完善，其本質(zhì)特點是“半行政、半治理”，即在政府主導(dǎo)下形成了政府、社會和公民協(xié)同共治的社會治理格局，并在社會治理多元化、市場化和社會化方面，形成了以政策和法律法規(guī)體系為后盾的運行制度機制。

（一）“小政府”的職能定位

在香港社會治理中，政府的重點在把握方向，制定相關(guān)政策、法律、法規(guī)，承擔(dān)社會治安、義務(wù)教育、醫(yī)療、公租房建設(shè)等公共服務(wù)。而其他具體的社會服務(wù)，則以社會化、市場化和專業(yè)化方式交由社會組織或其他社會服務(wù)主體承擔(dān)。這體現(xiàn)了香港社會治理非政府性的特點。具體來看，香港的區(qū)議會、社區(qū)管委會和社區(qū)服務(wù)組織，構(gòu)成了香港社區(qū)治理的“三駕馬車”，使社區(qū)民主自治的功能得到充分展現(xiàn)。與此同時，“小政府”的職能定位，為社會釋放出更多的自由發(fā)展空間，使社會蘊藏的巨大能量得以有效釋放，并以法律、法規(guī)、政策、制度和經(jīng)常性的文明宣傳教育，有效維護了社會組織和社會成員的自律性。

（二）協(xié)同共治的大格局

香港社會組織被香港政府列為除政府和非政府法定公營機構(gòu)以外的“第三部門”。且這些大部分是發(fā)展成熟、功能齊全、管理完善的大型社會服務(wù)組織，年服務(wù)量高達千萬人次。此外，宗教慈善機構(gòu)、家庭服務(wù)中心、老人活動中心、老人護理中心、青少年事務(wù)辦事處、家務(wù)助理服務(wù)隊等其他社會組織，都是維護香港社會和諧穩(wěn)定和廣大居民安居樂業(yè)的擔(dān)綱者。香港政府主導(dǎo)下的社會組織、企業(yè)、社工、義工及社會各方協(xié)同共治，具有鮮明特點。

因此，創(chuàng)新社會治理應(yīng)借鑒香港經(jīng)驗重在劃清政府與社會的職能邊界，推進公共服務(wù)社會化、多元化、市場化，同時要著力強化社會治理轉(zhuǎn)型的文化支撐。對此，海滄區(qū)在吸收了香港社會治理優(yōu)點的同時，進行了大膽的創(chuàng)新，提出了不少新的舉措，如提出“微自治”理念，根據(jù)地域相近、利益相關(guān)、興趣相同等原則，以小區(qū)、網(wǎng)格和樓棟為單元，創(chuàng)新“微單位”，提升自治效能等等。

二、廈門市海滄區(qū)當(dāng)前社會治理的不足

（一）經(jīng)濟社會快速發(fā)展，導(dǎo)致社會治理失衡

伴隨著城鎮(zhèn)化的加速推進，海滄區(qū)實現(xiàn)了從小漁村向現(xiàn)代城鎮(zhèn)的大跨躍。然而，正是經(jīng)濟社會的極速變化導(dǎo)致了經(jīng)濟、社會與政府的失衡。與此同時，政府與民眾之間的隔閡也在不斷增大，民眾對政府的抱怨、指責(zé)和不滿增多，甚至發(fā)生了一系列影響穩(wěn)定的事件，如2007年發(fā)生的PX事件等，接連不斷的問題表明海滄?zhèn)鹘y(tǒng)的思維已經(jīng)無法滿足發(fā)展的需要。

（二）城市進程不斷推進，城鄉(xiāng)融合問題凸顯

20多年來，“以鄉(xiāng)補城”的發(fā)展模式促進了海滄經(jīng)濟的大跨躍，但由此衍生出的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡也逐漸成為海滄持續(xù)發(fā)展的桎梏。失落的鄉(xiāng)村（仍有2/3面積屬于農(nóng)村的實際）和失地的農(nóng)民疊加交織成一道道治理難題橫亙在海滄面前，遺漏的農(nóng)民與農(nóng)村也未能有效地納入現(xiàn)代化發(fā)展中來。如何在基本公共服務(wù)實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)島內(nèi)外一體化，成為考驗我們自身能力建設(shè)的一大挑戰(zhàn)。

（三）外來人口不斷涌入，新老融合面臨挑戰(zhàn)

2013年海滄區(qū)總?cè)丝?5萬，其中流動人口近30萬，是戶籍人口的2倍;一些街鎮(zhèn)外來人口的比重更高，如新陽街道，外來人口占到總?cè)丝诘?1%。而外來人口眾多帶來的治理問題給城市的治理與發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)。

（四）對臺交流不夠深入，兩岸融合有待提高

作為全國設(shè)立最早、面積最大的臺商投資區(qū)，海滄的臺胞人數(shù)眾多。兩岸民眾在文化、宗親等方面開展了豐富熱絡(luò)的交流，但經(jīng)濟交流多、社會交流少，社會交流更多的是停留在面上。在積極借鑒臺灣社區(qū)營造經(jīng)驗，發(fā)動臺胞參與社會治理、融入社區(qū)建設(shè)方面仍有較大不足。

三、廈門市海滄區(qū)探索社會治理體系創(chuàng)新的實踐

海滄區(qū)政府在探索創(chuàng)新社會治理體系實踐中，始終圍繞黨的十八及三中全會的要求，并在黨的核心領(lǐng)導(dǎo)下，總結(jié)自身不足，通過學(xué)習(xí)香港、新加坡等地先進的社會治理理念和經(jīng)驗，提出海滄區(qū)“一核多元、互動共治”（以共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)為核心，多種社會組織互動共治）的社會治理體系。具體體現(xiàn)在以下幾方面。

（一）推進政府職能轉(zhuǎn)變，破解“政社失衡”難題

社會管理體制改革不僅需要實現(xiàn)政府自身改革，還要對社會的轉(zhuǎn)型需求做出回應(yīng)，這是社會治理創(chuàng)新的基本路徑。海滄區(qū)以互動共治為目標(biāo)，一方面以體系改革推動層級銜接，建立區(qū)統(tǒng)籌、鎮(zhèn)街治理、社區(qū)服務(wù)、自治單元微自治的四級聯(lián)動體系，推進行政與自治的銜接;另一方面以機構(gòu)改革推動管治銜接。同時通過理清組織體系、優(yōu)化行政機構(gòu)，推進社區(qū)自治。截至目前，海滄區(qū)已將面向群眾的83項行政事項全部下放社區(qū)，讓群眾在家門口就能辦成事。并創(chuàng)造性地將社會事務(wù)服務(wù)中心、協(xié)商中心、求助中心、調(diào)解中心、應(yīng)急中心引入行政服務(wù)中心，形成“5+1”功能疊加，搭建起全方位、一站式的政務(wù)綜合體。且依托政務(wù)綜合體平臺，簡化審批程序，將行政審批向一個窗口集中，大大提高了辦事效率。

（二）發(fā)展各類協(xié)同組織，破解“一元管理”難題

創(chuàng)新社會治理是一項系統(tǒng)工程，需要從根本上實現(xiàn)理念的轉(zhuǎn)變和共識的凝聚。海滄區(qū)通過引入政企合作、政社合作、社社合作大力提升社區(qū)自我調(diào)節(jié)能力，擴大社會自主空間，推動社會治理體制優(yōu)化升級。

首先發(fā)揮海滄區(qū)近千名臺胞聚集優(yōu)勢，加強交流合作，密切兩岸社區(qū)、社會組織和社工隊伍互動交流，鼓勵臺胞參與社區(qū)民主選舉和社區(qū)事務(wù)管理，推動共同治理。其次通過擴大購買服務(wù)，加大對社會組織的扶持和引導(dǎo)，激發(fā)社會組織活力。再次積極培育和引導(dǎo)各類社區(qū)組織，通過居民自我管理、自我服務(wù)，實現(xiàn)社區(qū)的和諧有序。以洪塘村為例，自2013年8月成立道德評議會以來，成功化解16起鄰里糾紛，防止民轉(zhuǎn)刑案件3起，化解成功率100%，實現(xiàn)了“無越級上訪”、“大小事不出村”，成為了名副其實的“無訟社區(qū)”。

（三）創(chuàng)新微治參與形式，破解“主體缺位”難題

在以往管理的過程中，一般以政府為主導(dǎo)，但不見群眾作為主體參與。為此，海滄區(qū)重點培育居民自主、自助的意識，以“微治理”改變以往“等、靠、要”的慣性思維，在劃小單元、確定內(nèi)容、豐富載體的基礎(chǔ)上，最后形成行動，建立完善的微治體系，激發(fā)群眾參與的內(nèi)源動力。

所謂創(chuàng)新“微單元”首先是根據(jù)地域相近、利益相關(guān)、興趣相同等原則，創(chuàng)新“微單元”，以小區(qū)、網(wǎng)格和樓棟為單元實施自治，使自治真正運轉(zhuǎn)了起來，從而提升自治效能。其次著眼“微事務(wù)”，打破原來社會建設(shè)就是大拆大建的慣性思維，從關(guān)系民生的小事做起，激發(fā)居民參與熱情，撬動自治熱情，在“微事務(wù)”中培養(yǎng)群眾的參與意識和行為能力，提升社區(qū)治理的水平。再次立足“微平臺”搭建群眾參與平臺，讓群眾參與到治理中來，建構(gòu)了社會治理的新方法。

（四）建立互動共治體系，破解“人走政息”難題

海滄區(qū)在社會治理改革中，以聯(lián)動為核心，以協(xié)商為基礎(chǔ)，以法治為依托，以動力為保障，將參與內(nèi)化到群眾和政府的行為當(dāng)中，變“運動式”治理為“常態(tài)化”治理，以體制機制建設(shè)確保社會治理工作走得遠、走得好。

首先，創(chuàng)新協(xié)商機制，夯實共治基礎(chǔ)。海滄區(qū)通過建立政府與群眾的協(xié)商機制，引導(dǎo)民眾參與公共事務(wù)的協(xié)商、討論，以制度建設(shè)拓展民眾參與的深度和廣度，破解基層治理中的“零參與”問題。其次，建立聯(lián)動機制，提升共治效能。海滄區(qū)通過完善政民、政社和兩岸聯(lián)動機制，構(gòu)建政府、社會和居民共進格局，形成縱橫關(guān)聯(lián)的行動合力，確保治理創(chuàng)新取得實效。最后，健全法治機制，建立共治保障。海滄區(qū)注重運用法治思維和法治方式優(yōu)化改革環(huán)境、完善制度保障，在法治軌道上推進改革工作，將依法行政和依法自治結(jié)合起來，極大地提升了社會治理的法治化水平。

參考文獻：

黃建軍.從社會管理到社會治理的多維困境[J].探索，2014（02）.

（作者單位：黃錦坤，中共廈門市海滄臺商投資區(qū)工作委員會;郭振才，中共廈門市海滄區(qū)委辦公室）