尹紅平　魯明

農(nóng)村基層組織是黨和政府政權(quán)職能在基層的延伸，在鞏固農(nóng)村基層政權(quán)、發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)村民群眾中發(fā)揮著重要作用，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)經(jīng)費(fèi)保障是鞏固農(nóng)村基層政權(quán)的前提和基礎(chǔ)。對(duì)此，我們分別選擇發(fā)達(dá)、中等、欠發(fā)達(dá)的海鹽縣、金東區(qū)、遂昌縣，并區(qū)分大、中、小村（社區(qū)）各類情況，深入具體了解基層組織承擔(dān)的主要職責(zé)任務(wù)、經(jīng)費(fèi)收支情況和存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行分析與思考。

一、村級(jí)組織收支狀況

（一）村級(jí)組織承擔(dān)的主要職能。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，村級(jí)（社區(qū)）組織承擔(dān)的工作任務(wù)越來(lái)越繁重，主要職責(zé)有六個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、林業(yè)生產(chǎn)、扶貧開(kāi)發(fā)；宣傳推廣新品種、新技術(shù)；實(shí)現(xiàn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；管理本村的土地、房屋、森林及其他財(cái)產(chǎn)等。二是社會(huì)事業(yè)，包括貫徹落實(shí)計(jì)劃生育政策，社會(huì)治安綜合治理，流動(dòng)人口管理；農(nóng)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)，弱勢(shì)群體救助扶貧等。三是黨建與基層民主建設(shè)，包括落實(shí)黨建工作目標(biāo)；黨員發(fā)展教育；落實(shí)村民自治章程、村民代表會(huì)議等制度；規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理等。四是黨風(fēng)廉政建設(shè)，包括落實(shí)黨風(fēng)廉政責(zé)任制，落實(shí)村級(jí)民主決策制度，嚴(yán)格控制村級(jí)支出等。五是精神文明建設(shè)，包括制定村規(guī)民約，組織群眾性精神文明活動(dòng)，開(kāi)展村容整治建設(shè)，加強(qiáng)村民思想道德教育等。六是其他工作，包括上級(jí)政府交辦的重點(diǎn)工作政策處理、危舊房改造、村莊整治、土地征遷、農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移、防汛抗旱等。

（二）村級(jí)組織收入情況。

1.地區(qū)間保障水平差異較大。村級(jí)組織各項(xiàng)收入主要包括經(jīng)營(yíng)收入、發(fā)包及上交收入、投資收益、財(cái)政補(bǔ)助收入（含村級(jí)項(xiàng)目補(bǔ)助）和其他收入。從我們調(diào)查的3個(gè)縣（區(qū)）情況來(lái)看，地區(qū)之間差異較大。欠發(fā)達(dá)的遂昌縣共203個(gè)行政村，2014年村級(jí)總收入4925.14萬(wàn)元，村均24.26萬(wàn)元；中等地區(qū)的金東區(qū)512個(gè)行政村，2014年村級(jí)總收入26343.42萬(wàn)元，村均51.45萬(wàn)元；較發(fā)達(dá)的海鹽縣85個(gè)行政村和20個(gè)農(nóng)村社區(qū)，2014年村級(jí)總收入20163.03萬(wàn)元，村均192.02萬(wàn)元。其中村級(jí)收入最低的遂昌縣北界白水村0.98萬(wàn)元，最高的是海鹽縣武原街道南環(huán)村422.89萬(wàn)元。

2.村集體自有收入占比小且分布不平衡。各地村級(jí)組織收入中普遍以財(cái)政補(bǔ)助收入為主，集體經(jīng)營(yíng)性收入占比較小。遂昌縣村級(jí)集體經(jīng)營(yíng)性收入958.65萬(wàn)元，占村級(jí)總收入的19.46%，村均4.7萬(wàn)元。金東區(qū)村級(jí)集體經(jīng)營(yíng)性收入10302.03萬(wàn)元，占村級(jí)總收入39.1%，村均20.1萬(wàn)元。海鹽縣村級(jí)集體經(jīng)營(yíng)性收入5823.47萬(wàn)元，占村級(jí)總收入的28.88%，村均55.46萬(wàn)元。村與村之間集體經(jīng)營(yíng)性收入差距較大，如金東區(qū)2014年村級(jí)集體經(jīng)營(yíng)性收入村均雖然達(dá)到20萬(wàn)元，但分布不平衡，5萬(wàn)元以下的村有339個(gè)，占64.25%，其中收入為零的有145個(gè)，占28.3%。遂昌縣2014年村級(jí)集體經(jīng)營(yíng)性收入村均4.7萬(wàn)元，但年村級(jí)集體經(jīng)營(yíng)性收入1萬(wàn)元以下的村有116個(gè)，占57.14%，其中收入為零的有78個(gè)，占38.4%。

（三）村級(jí)組織支出情況。

1.村級(jí)組織支出地區(qū)間差異較大。2014年，海鹽縣村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)支出村均62.28萬(wàn)元，金東區(qū)村均20.85萬(wàn)元，遂昌縣村均12.79萬(wàn)元。

2.支出項(xiàng)目繁多。包括村級(jí)辦公經(jīng)費(fèi)、村組干部報(bào)酬補(bǔ)助、報(bào)刊雜志費(fèi)、交通及通訊費(fèi)、衛(wèi)生保潔費(fèi)、排灌費(fèi)、計(jì)生費(fèi)、征兵費(fèi)、文體活動(dòng)費(fèi)、節(jié)日慰問(wèn)費(fèi)、濟(jì)困幫扶費(fèi)、公共設(shè)施維護(hù)費(fèi)、村民會(huì)議費(fèi)用等支出項(xiàng)目應(yīng)有盡有，幾乎等同于一級(jí)政府的預(yù)算開(kāi)支項(xiàng)目。

3.剛性支出占比較大。村級(jí)經(jīng)常性支出中以剛性支出為主，主要是村級(jí)辦公經(jīng)費(fèi)、村民會(huì)議費(fèi)、報(bào)刊雜志費(fèi)、水電費(fèi)、村組干部報(bào)酬補(bǔ)助等“開(kāi)門費(fèi)”開(kāi)支。不僅欠發(fā)達(dá)地區(qū)如此，在發(fā)達(dá)地區(qū)這種情況也普遍存在。海鹽縣2014年全縣村級(jí)經(jīng)常性支出中剛性支出6539.75萬(wàn)元，占經(jīng)常性支出的76.8%，其中村組干部報(bào)酬補(bǔ)助5310.73萬(wàn)元，占剛性支出的81.2%。

4.收支平衡難度大。即使是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，收不抵支現(xiàn)象也較普遍。如海鹽縣全縣村級(jí)組織經(jīng)常性收入少于經(jīng)常性支出的村有69個(gè)，占總村數(shù)的66%，這些村的經(jīng)常性開(kāi)支主要靠擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。

二、浙江省級(jí)財(cái)政支持村級(jí)組織建設(shè)投入情況

近年來(lái)，浙江省委、省政府在加強(qiáng)基層組織建設(shè)，加大財(cái)政投入方面推出了一系列的政策措施。

（一）村主職干部基本報(bào)酬基本實(shí)現(xiàn)財(cái)政保障。2009年浙江省下發(fā)《關(guān)于全面解決村黨組織書記和村委會(huì)主任基本報(bào)酬的意見(jiàn)》，將村支書、村主任兩個(gè)主職干部的基本報(bào)酬參照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力收入水平全額列入地方財(cái)政，2012年起又將村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任基本報(bào)酬按村主職干部的70%納入財(cái)政保障范圍。省對(duì)納入補(bǔ)助范圍的41個(gè)市縣實(shí)行轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，并實(shí)行“三年一調(diào)整”。2015年，省財(cái)政加大對(duì)納入補(bǔ)助范圍市縣的村主職干部基本報(bào)酬轉(zhuǎn)移支付力度，安排村干部基本報(bào)酬轉(zhuǎn)移支付56286萬(wàn)元，比上年增長(zhǎng)45.9%，并且從2015年起省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付改為“一年一調(diào)整”。

（二）建立村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)財(cái)政支付保障制度。2009年浙江省下發(fā)《進(jìn)一步完善村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制促進(jìn)村級(jí)組織建設(shè)的意見(jiàn)》，提出了村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)最低保障標(biāo)準(zhǔn)（當(dāng)時(shí)是3萬(wàn)元/村，2012年起提高到5萬(wàn)元/村），對(duì)未達(dá)到最低保障標(biāo)準(zhǔn)的集體經(jīng)濟(jì)薄弱村，由地方財(cái)政予以補(bǔ)助解決，省對(duì)納入補(bǔ)助范圍的41個(gè)市縣實(shí)行轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。2015年，省財(cái)政大幅增加轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，省級(jí)預(yù)算安排25500萬(wàn)元，比上年增長(zhǎng)132%（省補(bǔ)助由上年的1.2萬(wàn)/村，提高到3萬(wàn)元/村）。

（三）建立財(cái)政支持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金。從2012年開(kāi)始，省財(cái)政每年安排8000萬(wàn)元設(shè)立扶持集體經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展村級(jí)物業(yè)經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)扶持資金。從調(diào)研情況看，各地都積極探索發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的有效方式。遂昌縣建立了發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的“打包扶持”機(jī)制，依托企業(yè)化運(yùn)營(yíng)打造集體“大物業(yè)”經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)籌各類扶持資金“打包”投資或聯(lián)建大型優(yōu)質(zhì)物業(yè)項(xiàng)目，扶持薄弱村獲得穩(wěn)定持續(xù)的經(jīng)營(yíng)性收入。海鹽縣對(duì)發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)十分重視，縣級(jí)財(cái)政每年安排3000萬(wàn)元專項(xiàng)用于扶持發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收項(xiàng)目的獎(jiǎng)補(bǔ)。

（四）建立村級(jí)便民服務(wù)中心運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)財(cái)政補(bǔ)助制度。從2012年起，各級(jí)財(cái)政安排村級(jí)便民服務(wù)中心運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)補(bǔ)助，省財(cái)政對(duì)困難較大的32個(gè)欠發(fā)達(dá)市縣給予轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金4461.6萬(wàn)元。

（五）新設(shè)立了財(cái)政支持社區(qū)黨組織服務(wù)群眾工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。2015年，省委組織部聯(lián)合省財(cái)政廳下達(dá)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層組織建設(shè)保障的通知》，要求各地建立社區(qū)黨組織服務(wù)群眾專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)制度，按副省級(jí)市所屬社區(qū)20萬(wàn)元、地級(jí)市所屬社區(qū)10萬(wàn)元、縣級(jí)所屬社區(qū)5萬(wàn)元確定保障標(biāo)準(zhǔn)，所需經(jīng)費(fèi)以縣級(jí)財(cái)政解決為主，省對(duì)納入補(bǔ)助范圍的41個(gè)市縣給予一定的轉(zhuǎn)移支付。2015年省財(cái)政專項(xiàng)安排社區(qū)黨組織服務(wù)群眾轉(zhuǎn)移支付5062萬(wàn)元。

三、村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)存在的主要問(wèn)題

（一）地方政府責(zé)任沒(méi)有落實(shí)到位。省里已出臺(tái)了一系列加強(qiáng)基層組織建設(shè)保障措施，省級(jí)財(cái)政也積極落實(shí)預(yù)算安排，逐步加大轉(zhuǎn)移支付力度。但部分地方特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政保障政策沒(méi)有落實(shí)到位，如金東區(qū)、遂昌縣村主職干部報(bào)酬均低于當(dāng)?shù)貏诰杖胨?，村?jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)沒(méi)有達(dá)到省級(jí)要求的5萬(wàn)元/村最低保障標(biāo)準(zhǔn)。

（二）項(xiàng)目補(bǔ)助多，村級(jí)經(jīng)濟(jì)經(jīng)常性收入少。村級(jí)總收入中項(xiàng)目補(bǔ)助收入占比較大，村集體經(jīng)營(yíng)性收入較少。這種現(xiàn)象在欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為突出。遂昌2014年村級(jí)總收入4925.14萬(wàn)元，村均達(dá)24.26萬(wàn)元，其中項(xiàng)目補(bǔ)助收入占67.34%，2014年村均集體經(jīng)營(yíng)性收入僅4.7萬(wàn)元，其中集體經(jīng)營(yíng)性收入1萬(wàn)元以下的村有116個(gè)，占57.14%，收入為零的有78個(gè)，占38.4%。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)一般為專項(xiàng)補(bǔ)助，通常是賬上過(guò)過(guò)而已，村級(jí)難以統(tǒng)籌用于日常運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)助不少，但村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)仍然較困難。

（三）村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)薄弱，自給能力不足。仍有相當(dāng)數(shù)量的村缺少收入來(lái)源，經(jīng)費(fèi)自我保障能力弱。特別是一些山區(qū)村，受基礎(chǔ)設(shè)施條件、資源的制約，村集體增收較難。從遂昌、金東區(qū)看，大多數(shù)村收入單一，僅靠山林、魚塘、村集體留地等幾年一次的發(fā)包收入，有較多的村沒(méi)有常態(tài)持續(xù)性的收入來(lái)源。

（四）村級(jí)組織自治作用發(fā)揮不夠。村級(jí)組織一屆任期三年，去頭掐尾，實(shí)際任期時(shí)間短，村兩委往往只關(guān)注任期內(nèi)的政績(jī)，注重基建，而沒(méi)有把發(fā)揮村級(jí)優(yōu)勢(shì)發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)放在主要位置，村內(nèi)建設(shè)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。一些村沒(méi)有節(jié)約意識(shí)，在村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)開(kāi)支困難情況下，仍千方百計(jì)建起了村辦公大樓。

四、加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)保障工作的思考

雖然浙江農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)已處在一個(gè)較高的發(fā)展水平，但地區(qū)之間的農(nóng)村情況差異仍比較大，部分村仍然是低水平運(yùn)轉(zhuǎn)，經(jīng)費(fèi)開(kāi)支較為緊張。為深入推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，加快“兩美浙江”建設(shè)，讓廣大農(nóng)村群眾共享改革成果，需要更多更好地發(fā)揮村級(jí)組織在新農(nóng)村建設(shè)中的組織引領(lǐng)和戰(zhàn)斗堡壘作用，發(fā)揮村級(jí)自治作用，這就要求我們多措并舉，為村級(jí)組織建設(shè)營(yíng)造更為有效的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

（一）落實(shí)縣級(jí)主體責(zé)任，提高財(cái)政保障水平。要進(jìn)一步明確縣級(jí)黨委政府是保障村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的責(zé)任主體?？h級(jí)要認(rèn)真制定落實(shí)財(cái)政支持政策，從制度上切實(shí)落實(shí)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)保障長(zhǎng)效機(jī)制。大力歸并整合現(xiàn)有各類進(jìn)村財(cái)政扶持資金，減少專項(xiàng)資金，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，按生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類、運(yùn)轉(zhuǎn)保障類由地方統(tǒng)籌使用。省級(jí)財(cái)政要從加大轉(zhuǎn)移支付力度和加強(qiáng)預(yù)算體制監(jiān)管上進(jìn)一步引導(dǎo)和約束地方政府做好村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障工作。

（二）大力發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村級(jí)自我保障能力。充分發(fā)揮村級(jí)主體作用，政府加以支持引導(dǎo)，謀求多方結(jié)對(duì)幫扶辦法，變“輸血”為“造血”，因地制宜探索村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。在發(fā)展項(xiàng)目上要揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，合理有效利用資源。在扶持方式上可以“抱團(tuán)式”為主，集中財(cái)力發(fā)展多村聯(lián)合興辦的物業(yè)型項(xiàng)目和服務(wù)型項(xiàng)目，要避免競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，以穩(wěn)定收入來(lái)源。

（三）加強(qiáng)村級(jí)自治建設(shè)，激發(fā)村民參與熱情。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，要引導(dǎo)村民在享受公共財(cái)政陽(yáng)光的同時(shí)，通過(guò)村規(guī)民約，建立村公共事業(yè)合理負(fù)擔(dān)機(jī)制。如惠及廣大村民的村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目可鼓勵(lì)村民籌資籌勞，美好家園的衛(wèi)生保潔費(fèi)可由村民適當(dāng)負(fù)擔(dān)，農(nóng)田水利排灌費(fèi)等直接為生產(chǎn)服務(wù)的共同生產(chǎn)費(fèi)用可由村民合理分擔(dān)，天災(zāi)人禍濟(jì)困幫扶的開(kāi)支可建立村慈善基金制度等等。通過(guò)充分調(diào)動(dòng)村民群眾和村賢志士參與村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的積極性，既可彌補(bǔ)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)開(kāi)支和建設(shè)公共設(shè)施資金的不足，又能推動(dòng)村民自治制度建設(shè)。

（四）重視股改中的集體股，保障村級(jí)公共開(kāi)支。當(dāng)前正是浙江省全面推進(jìn)村集體經(jīng)營(yíng)股份制改革的重要時(shí)期，要避免將集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和收益一分了之的簡(jiǎn)單做法，要立足首先滿足村級(jí)公共開(kāi)支要求，設(shè)立必要的集體股和分配起點(diǎn)，避免“富了和尚窮了廟”的現(xiàn)象，否則與政府大力倡導(dǎo)發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的初衷是相悖的。

（作者單位：浙江省財(cái)政廳）

責(zé)任編輯：洪峰