崔文健

一、新聞切入：“英國(guó)縮短檔案封閉期至20年推行至第二階段”及背景簡(jiǎn)介

2015年1月15日，英國(guó)國(guó)家檔案館官網(wǎng)發(fā)布新聞：縮短檔案封閉期至20年推行至第二階段。[1]筆者所在的新聞工作室對(duì)此新聞重點(diǎn)關(guān)注。按照工作室新聞研究的慣例，筆者應(yīng)直接引入新聞內(nèi)容。但這則新聞比較特殊，如果不了解前期信息，讀者可能會(huì)產(chǎn)生疑問：英國(guó)何時(shí)開始縮短檔案封閉期？第一階段始于何時(shí)？?jī)蓚€(gè)階段的工作內(nèi)容為何？為此，筆者首先簡(jiǎn)介英國(guó)國(guó)家檔案館縮短檔案封閉期的基本信息。

2010年，英國(guó)政府修改《信息自由法》，將公共檔案向國(guó)家檔案館移交并將解密開放的期限從30年縮短為20年，通過及時(shí)開放檔案，促進(jìn)更廣泛的公開和問責(zé)，使公眾對(duì)政府政策和決策的監(jiān)督更加民主。[2]2011年3月29日，英國(guó)國(guó)家檔案館新上任館長(zhǎng)奧利弗·穆雷在國(guó)家檔案館官方網(wǎng)站上公布了2011～2015年度的戰(zhàn)略計(jì)劃，其中明確提出，在此期間的戰(zhàn)略重點(diǎn)之一是向20年移交期過渡。[3]2013年1月1日起，英國(guó)政府將解密檔案的期限從30年縮短為20年，并設(shè)定2013～2022期間的10年過渡期。國(guó)家檔案館與政府部門配合，在過渡期內(nèi)每年接收兩年的檔案，即2013年接收并開放1983～1984年的檔案，直到2022年對(duì)2001～2002年的檔案接收完畢。從2023年起，可按照既定安排接收并開放2003年的檔案。這一行動(dòng)將分階段進(jìn)行。第一階段始于2013年，工作內(nèi)容是中央政府部門按照調(diào)整期限向國(guó)家檔案館移交檔案。

新聞提及的第二階段始于2015年1月，工作內(nèi)容是涉及地方利益的檔案，包括地方法院記錄和國(guó)民健康保險(xiǎn)記錄等檔案將移交116個(gè)地方機(jī)構(gòu)保存。在10年過渡期內(nèi)，地方存儲(chǔ)機(jī)構(gòu)每年接收兩年的檔案，即2015年地方存儲(chǔ)機(jī)構(gòu)接收1985～1986年的檔案，直到2025年對(duì)2005年的檔案接收完畢。新聞指出，司法部將在10年過渡期間提供710萬歐元以補(bǔ)償對(duì)地方政府的不利影響，并于2016年起通過國(guó)家檔案館按照地方存儲(chǔ)機(jī)構(gòu)往年的檔案接收量來分配。同時(shí)設(shè)置相關(guān)人員的培訓(xùn)項(xiàng)目，促進(jìn)10年過渡的順利完成。如2015年1月底起國(guó)家檔案館的培訓(xùn)計(jì)劃主要面向司法部和國(guó)民保健署的員

工。[4]

英國(guó)的檔案封閉期經(jīng)歷了一個(gè)變化過程。1958年《公共檔案法》頒布，規(guī)定檔案封閉期為50年，1967年改為30年。2005年實(shí)施《信息自由法》，對(duì)《公共檔案法》中檔案封閉期的規(guī)定造成沖擊，因?yàn)榍罢咭?guī)定任何人，不論是否擁有英國(guó)國(guó)籍，也不論是否居住在英國(guó)，都有權(quán)了解包括中央和地方各級(jí)政府部門、警察、國(guó)家醫(yī)療保健系統(tǒng)和教育機(jī)構(gòu)在內(nèi)的、約10萬個(gè)英國(guó)公立機(jī)構(gòu)的信息。除非涉及國(guó)家安全或違反公共利益等特殊情況，或是涉及皇室、情報(bào)部門及法院等特殊機(jī)構(gòu)，接受咨詢機(jī)構(gòu)必須在20個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)。2007年，英國(guó)文書局的信息辦公室召開了一個(gè)由政治學(xué)家、歷史學(xué)家、媒體記者等各界參與的聽證會(huì)，超過100人參與討論，并有2300余人接受民意測(cè)試。據(jù)調(diào)查，89%的人贊成縮短30年封閉期，其中大多數(shù)贊成縮短至15～20年之間。[5]2010年，英國(guó)修改《信息自由法》和《公共檔案法》，將檔案封閉期縮短為20年，目的是通過及時(shí)開放檔案，促進(jìn)更廣泛的公開和問責(zé)，加強(qiáng)公眾對(duì)政府政策和決策的監(jiān)督。2013年，20年封閉期制度正式推行。

二、原因分析：英國(guó)為何縮短檔案封閉期至20年

早在2007年10月，時(shí)任英國(guó)首相的戈登·布朗就指出，應(yīng)是重新審視讓公眾查閱歷史檔案更迅捷的時(shí)候了。英國(guó)之所以縮短檔案封閉期，是基于變化的社會(huì)環(huán)境。筆者認(rèn)為，公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，專業(yè)立法的推動(dòng)，政府問責(zé)的需求，以及國(guó)際潮流的影響，都是推動(dòng)英國(guó)縮短檔案封閉期的原因。

（一）意識(shí)——公民知情權(quán)意識(shí)增強(qiáng)

當(dāng)今世界不再封閉，信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普遍應(yīng)用促進(jìn)了信息的共享與利用，公眾對(duì)政府信息公開的要求不斷增長(zhǎng)。正如學(xué)者所說，“公眾有權(quán)知曉政府的所作所為，縮短檔案封閉期可重塑選民與政府之間的信任，這有利于選民理解民選政府的行政實(shí)踐，從而成為更具責(zé)任感的公民”。[6]上文提及，英國(guó)于2007年召開聽證會(huì)并開展民意測(cè)驗(yàn)，絕大多數(shù)民眾贊成縮短檔案封閉期。這種行為很大程度上反映了公民知情權(quán)意識(shí)的不斷增強(qiáng)。

（二）法制——專業(yè)立法推動(dòng)

英國(guó)縮短檔案封閉期至20年，《信息自由法》的實(shí)施功不可沒。2005年生效的該法對(duì)原有的30年封閉期造成沖擊，進(jìn)而推動(dòng)大量公共檔案未滿30年封閉期就要公開。而這主要因?yàn)檎块T不斷針對(duì)近期發(fā)生的各種事件向公眾及時(shí)提供歷史檔案的訪問途徑，這在實(shí)踐上推動(dòng)了檔案封閉期從30年向20年縮短，最終由修改后的《公共檔案法》加以確定。

（三）政治——政府問責(zé)的需求

由于信息獲取的便捷，公眾了解信息的數(shù)量越來越多，速度越來越快。公眾對(duì)涉及自身利益的政府信息更加關(guān)注，對(duì)政府不當(dāng)行政的問責(zé)需求日益增強(qiáng)。對(duì)政府政策和決策進(jìn)行監(jiān)督和約束，避免某些政府官員不當(dāng)行政或不作為，或者是發(fā)生問題需要追究責(zé)任，這些都需要及時(shí)公開檔案，提供問責(zé)的依據(jù)。縮短檔案封閉期的促進(jìn)因素來自政府問責(zé)的需求，檔案的及時(shí)公開有利于公眾監(jiān)督政府的決策和行為，促進(jìn)政府合理、規(guī)范行政，實(shí)現(xiàn)政府與公眾之間的和諧。

（四）國(guó)際——國(guó)際潮流的影響

從國(guó)際范圍而言，多數(shù)國(guó)家普遍采用25～30年的檔案封閉期。但從20世紀(jì)90年代起，一些國(guó)家已開始縮短檔案封閉期。以美國(guó)為例，1995年時(shí)任總統(tǒng)的克林頓簽署12958號(hào)總統(tǒng)行政令，規(guī)定除外交檔案實(shí)施30年封閉期以外，其他一般性檔案的封閉期調(diào)整為20年，而且期滿即自動(dòng)解密。如有特殊情況需要延長(zhǎng)封閉期的，也不得超過25年。[7]除美國(guó)以外，其他國(guó)家諸如荷蘭、丹麥等從2004年起也實(shí)行20年封閉期。[8]

三、影響探討：英國(guó)縮短檔案封閉期的積極影響與潛在風(fēng)險(xiǎn)

（一）積極影響

筆者認(rèn)為，英國(guó)縮短檔案封閉期至20年對(duì)公眾、政府和社會(huì)發(fā)展均會(huì)產(chǎn)生積極影響。

1.對(duì)公眾而言，縮短檔案封閉期有利于進(jìn)一步保障知情權(quán)，增強(qiáng)檔案利用意識(shí)。由于20年檔案封閉期是2013年正式實(shí)行，之前英國(guó)國(guó)家檔案館仍然遵守30年封閉期。2013年8月1日，國(guó)家檔案館公布了一批1983年的政府機(jī)密檔案，其中最受關(guān)注的是英國(guó)政府當(dāng)年為女王擬定的一份演講稿。因?yàn)?0世紀(jì)80年代東西方處于冷戰(zhàn)格局，英國(guó)政府決定一旦冷戰(zhàn)升級(jí)，爆發(fā)大規(guī)模核戰(zhàn)爭(zhēng)——“第三次世界大戰(zhàn)”時(shí)，女王就向英國(guó)全民播報(bào)演講稿。[9]可見，“女王的演講稿”從形成到公開封閉了30年，這也讓公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)變得比較困難。然而，縮短檔案封閉期有利于進(jìn)一步保障公眾的知情權(quán)，增強(qiáng)他們對(duì)國(guó)家檔案館解密歷史檔案的關(guān)注度，借助檔案了解歷史，探尋真相。如果說英國(guó)實(shí)施《信息自由法》推動(dòng)了政府信息公開，那么縮短檔案封閉期有利于增強(qiáng)公眾的檔案利用意識(shí)。根據(jù)英國(guó)政府官方數(shù)據(jù)，自《信息自由法》生效以來，僅中央政府每年收到查看信息的申請(qǐng)就達(dá)3萬份。2005年該法生效的第一個(gè)季度，中央政府在20個(gè)工作日內(nèi)，對(duì)公眾申請(qǐng)的回復(fù)比例達(dá)到69%，在第三個(gè)季度達(dá)到81%。2005年的前9個(gè)月中，中央政府向公眾公開的信息達(dá)到1.6萬條。[10]這些數(shù)據(jù)表明，《信息自由法》的實(shí)施大大推動(dòng)了英國(guó)政府的信息公開，對(duì)增強(qiáng)公眾的信息公開意識(shí)和檔案利用意識(shí)均有幫助?？s短檔案封閉期更是直接有利于提高公民檔案意識(shí)，促進(jìn)他們利用檔案。這樣公眾會(huì)借助及早開放的檔案，尋找切身利益關(guān)注點(diǎn)，滿足相關(guān)需求。

2.對(duì)政府而言，縮短檔案封閉期有助于信息公開，增加透明度，并向公眾提供問責(zé)的依據(jù)和途徑?！缎畔⒆杂煞ā返膶?shí)施有利于促進(jìn)政府信息的公開，增加政府的透明度。例如2013年8月7日，英國(guó)央行行長(zhǎng)馬克·卡尼宣布，正式推出“前瞻性貨幣政策指引”，新政策首次將利率與失業(yè)率掛鉤，在失業(yè)率下降到7%之前，央行將維持當(dāng)前0.5%的超低基準(zhǔn)利率和量化寬松政策。[11]這一舉措顯示出英國(guó)央行成為全世界首家向公眾提供明確指引的銀行。央行的信息公開受到公眾好評(píng)，因?yàn)槠湔吲c公眾切身利益相關(guān)，主動(dòng)公開有助于保障公眾權(quán)益。同時(shí)，縮短檔案封閉期也會(huì)促使政府的決策和行為及時(shí)得到公眾監(jiān)督，提供問責(zé)的依據(jù)和途徑。一旦縮短封閉期，公眾查看檔案會(huì)更加及時(shí)，這樣一來，公共部門便難以掩蓋其不良表現(xiàn)，也無法通過編造或者是用具有誤導(dǎo)性的陳述來逃避責(zé)任。

3.對(duì)社會(huì)發(fā)展而言，縮短檔案封閉期有助于提高民主，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。檔案因其具有原始記錄性的本質(zhì)屬性帶給人們強(qiáng)烈的真實(shí)感，一些重要的檔案及時(shí)公開，可以更早地讓人們感知當(dāng)時(shí)，反省現(xiàn)在。如上文提及的女王演講稿，其公開讓人們身臨其境地領(lǐng)略到當(dāng)年冷戰(zhàn)格局的緊張和殘酷，真切體會(huì)到當(dāng)下和平生活的可貴和美好，促使人們珍惜現(xiàn)在，避免戰(zhàn)爭(zhēng)?？s短檔案封閉期有助于提高民主，筆者已經(jīng)論述縮短封閉期對(duì)保障公眾知情權(quán)的積極意義，當(dāng)公眾知情權(quán)得到進(jìn)一步保障，對(duì)政府決策和行為具有更及時(shí)有效的問責(zé)依據(jù)和途徑，整個(gè)社會(huì)的民主程度就會(huì)得到進(jìn)一步提高，社會(huì)的和諧發(fā)展就有了更大的可能。

（二）潛在風(fēng)險(xiǎn)

檔案的開放與封閉是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，沒有檔案開放，檔案的利用限制就無所憑依；而對(duì)檔案不加限制地開放也無法實(shí)現(xiàn)，這樣可能危害國(guó)家及社會(huì)組織的利益，侵犯?jìng)€(gè)人隱私。任何事物都有兩面性，筆者認(rèn)為縮短檔案封閉期也存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。

1.存在秘密銷毀政府檔案的風(fēng)險(xiǎn)。檔案封閉期縮短了10年，政府出于隱藏秘密決策和行為的考量，官員出于利益考慮，就會(huì)顧慮一些檔案過早的公布。這樣一來，政府或工作人員可能會(huì)擅自或秘密銷毀檔案。類似情況已在美國(guó)發(fā)生，中情局要求美國(guó)國(guó)家檔案與文件署授權(quán)銷毀離職員工的電子郵件，此事件曝光后招致各界批評(píng)。[12]

2.存在引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩的風(fēng)險(xiǎn)。檔案封閉期縮短，檔案的內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)生活更加貼近。若公開檔案的內(nèi)容有損公眾利益，公眾一旦知曉，就可能反感、批評(píng)甚至抗議，特別是涉及少數(shù)群體利益或是敏感事件檔案的公開，很可能會(huì)引發(fā)公眾的強(qiáng)烈關(guān)注，甚至引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。

3.存在影響個(gè)人名譽(yù)及生活的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施30年封閉期，檔案封閉年限較長(zhǎng)，一些特定檔案在相對(duì)人逝世后才得以面世；而如今縮短檔案封閉期，可能會(huì)造成這種情況：檔案被公開后，檔案所涉及的相對(duì)人仍然在世，人們可能會(huì)對(duì)此人產(chǎn)生好奇和關(guān)注，過多的關(guān)注可能對(duì)其名譽(yù)及生活造成負(fù)面影響甚至干擾。例如，2014年英國(guó)解密公開了米特羅欣的克格勃檔案，揭示了克格勃的內(nèi)部工作方式、其對(duì)外情報(bào)行動(dòng)以及蘇維埃的外交政策，公開的內(nèi)容包括潛伏在各國(guó)的克格勃特工名單，有一位被曝光時(shí)已是87歲的“奶奶間諜”。[13]這些涉密檔案的公開無疑對(duì)相對(duì)人的安全和生活造成了嚴(yán)重影響。檔案封閉期的縮短可能會(huì)使更多人面臨這種“尷尬”。

四、總結(jié)

英國(guó)縮短檔案封閉期的積極意義值得肯定，潛在風(fēng)險(xiǎn)也不能忽視。盡管在信息自由法的推動(dòng)下，國(guó)際范圍出現(xiàn)了縮短檔案封閉期的潮流，但是封閉期并非越短越好。早在2005年，英國(guó)福爾克納勛爵在報(bào)紙上撰文發(fā)出忠告：“信息自由的本意是要賦予民眾權(quán)利，而不是滿足記者頭腦發(fā)熱的好奇心”。[14]可見，人們擁有知情權(quán)并不意味著濫用這種權(quán)利。如果檔案封閉期太過縮短，就會(huì)對(duì)檔案的形成和利用帶來不利影響，反而會(huì)失去檔案合理封閉的積極意義。

英國(guó)謹(jǐn)慎推行檔案封閉期縮短至20年的政策，分階段完成檔案接收進(jìn)館并期滿開放的工作，值得我國(guó)關(guān)注，檔案部門可借鑒有益經(jīng)驗(yàn)并規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步促進(jìn)檔案開放。

注釋及參考文獻(xiàn)：

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[3]For the Record. For Good. Our Business Plan for 2011-15[EB/OL]. [2015-03-08].http：//www.nationalar？ chives.gov.uk/documents/the- national- archives- busi？ ness-plan-2014-2015.pdf.

[7]William J. Clinton. Executive Order 12958.1995.[EB/OL].[2015- 03- 09].http：//en.wikisource.org/wiki/ Executive_Order_12958.

[8]肖秋會(huì)，楊青.歐洲檔案利用的限制歷史與現(xiàn)狀[J].中國(guó)檔案，2010（1）：69-71.

[9]Queen Elizabeths World War 3 Speech： 1983 Document Revealed[EB/OL]. [2015-03-08].http：//www. usmagazine.com/celebrity- news/news/queen- elizabethsworld- war- 3- speech- 1983- document- revealed-201318.

[10]張雪.英國(guó)如何實(shí)現(xiàn)公共信息透明化？——不是“有法可依”那么簡(jiǎn)單.發(fā)布時(shí)間2013-08-09.[EB/OL].[2015-03-08]. http：//www.ihuawen.com/article/12177.

[11]英國(guó)央行出臺(tái)新政首次將利率與失業(yè)率掛鉤[EB/OL].[2015- 03- 08].http：//www.chinanews.com/gj/ 2013/08-08/5136370.shtml.

[12]Sue Udry .Not So Fast， CIA， Not So Fast[EB/ OL]. [2015- 03- 08]. http：//www.defendingdissent.org/ now/news/not-so-fast-cia-not-so-fast/.

[13]黃霄羽國(guó)外檔案新聞工作室.國(guó)外檔案新聞集萃之英國(guó)：米特羅欣的克格勃檔案對(duì)公眾開放[J].中國(guó)檔案，2014（8）：66-67.

[14]Lord Williams of Mostyn Memorial Lecture[EB/OL].[2015- 03- 08].http：//webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/ http：//www.dca.gov.uk/speeches/2007/sp070321.htm.