楊漾

【摘要】：適度普惠型社會福利制度是全面建設(shè)小康社會的要求。本文分析了適度普惠型社會福利制度的概念，指出它是面向全體國民同時又涵蓋社會生活基本領(lǐng)域的社會政策和制度。根據(jù)政府在二次分配時資金分配要實行近乎于平均主義，在提供服務(wù)方面又要充分發(fā)揮市場機(jī)制高效率特性的原則，提出了中央政府建立普惠制基本的養(yǎng)老保險制度，地方政府建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度，將社保與商業(yè)保險并軌，由中央財政政彌補(bǔ)策性虧空，地方政府歸還挪用資金的補(bǔ)足社保資金個人賬戶的和諧共贏的養(yǎng)老保險制度。

【關(guān)鍵詞】：普惠式 ?社會福利 ?養(yǎng)老保險制度

隨著體制改革的深入和社會轉(zhuǎn)型的加速，建立何種類型的社會保障（福利）制度，越來越緊迫地擺到人們面前，并成為學(xué)界和政府部門普遍關(guān)注的問題。隨著中共中央十六屆六中全會作出“逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”的戰(zhàn)略決策，從補(bǔ)缺型福利向普惠型福利的過渡必然成為我國社會保障（福利）模式建構(gòu)的核心問題。2009年8月人力資源和社會保障部副部長胡曉義在新聞發(fā)布中說，中國農(nóng)民60歲以后都將享受到國家普惠式的養(yǎng)老金。毫不夸張地說，此舉是又一項重大惠農(nóng)政策、民生政策。

一、適度普惠型社會福利的概念

普惠型社會福利實際上來自對于社會福利模式的最初劃分。在研究社會福利模式的過程中，許多學(xué)者對社會福利的類型作過類似的劃分。格拉茲（Glazer）提出，社會福利分為一類福利和二類福利，一類福利是為每位社會成員提供的分配性的服務(wù)制度，二類福利表示選擇性的、補(bǔ)救性的服務(wù)制度。這里的制度性福利和一類福利就是普惠型的社會福利，因為它是面對每一位公民的。在福利觀念或福利意識形態(tài)上，馬歇爾關(guān)于社會權(quán)利的討論更是直接宣示了普惠型社會福利的社會政治基礎(chǔ)?？梢哉f，普惠型社會福利的提出實際上反映了福利國家的基本價值。在學(xué)術(shù)界，關(guān)于發(fā)展普惠型社會福利的呼吁一直沒有停止，那些給農(nóng)民以國民待遇的呼吁實際上也包含了這種理念。

二、養(yǎng)老保險制度缺陷分析

1.養(yǎng)老金把人分成三六九等。第一等行政機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險，第二等是事業(yè)機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險，第三等企業(yè)職工養(yǎng)老保險，第四等城鄉(xiāng)居民。1995年，國家對企業(yè)養(yǎng)老制度進(jìn)行社會保障改革，實行了以企業(yè)和個人共同承擔(dān)為內(nèi)容的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。今年，國家又提出了事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，將實行了以事業(yè)單位和個人共同承擔(dān)為內(nèi)容的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。至此，中國養(yǎng)老保險形成了行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)、居民四個等級的養(yǎng)老保險制度。

2.覆蓋面還過窄。除了養(yǎng)老保險把人分成三六九等問題外，中國的養(yǎng)老保險覆蓋面還過窄。養(yǎng)老保險在私企、自由職業(yè)者、個體戶、城鎮(zhèn)無業(yè)人員、農(nóng)民等人群基本上沒有覆蓋?；攫B(yǎng)老保險中，70%就業(yè)人口裸露在社保制度之外，農(nóng)民工竟高達(dá)80%以上。2009年以來，國家開始了把農(nóng)民納入養(yǎng)老保險的試點，但是步子還很小。

3.運(yùn)行管理機(jī)制不順。中國養(yǎng)老保險制度采取模式是：養(yǎng)老保險基金繳費(fèi)按工資一定繳費(fèi)率繳費(fèi)，養(yǎng)老保險金支付采用按職工退休前月工資的一定比例計發(fā)。這種制度有一個明顯缺陷就是領(lǐng)取養(yǎng)老金的多少與繳費(fèi)的多少沒有絕對關(guān)聯(lián)度，就造成了參保人員的權(quán)利與義務(wù)不對稱。

三、普惠式養(yǎng)老保險制度的特點

1.養(yǎng)老金籌資的結(jié)構(gòu)不同。過去的老農(nóng)保主要都是農(nóng)民自己繳費(fèi)，實際上是自我儲蓄的模式。而新農(nóng)保一個最大的區(qū)別就是個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合，是三個籌資渠道。特別是中央財政對地方進(jìn)行補(bǔ)助，這個補(bǔ)助又是直接補(bǔ)貼到農(nóng)民的頭上。一般情況下，政府是普惠式國民養(yǎng)老保險的責(zé)任主體，即面向所有老年人提供最基本的收入保障，其經(jīng)費(fèi)來源于稅收。待遇標(biāo)準(zhǔn)與工資脫鉤但與物價水平掛鉤，并隨著整個社會平均收入的提高而提高，它體現(xiàn)著老年人分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果的權(quán)益，是顯具公平性的養(yǎng)老保險制度安排。

2.普惠式養(yǎng)老制度的養(yǎng)老金在支付結(jié)構(gòu)上的設(shè)計是兩部分：一部分是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，一部分是個人賬戶的養(yǎng)老金。而基礎(chǔ)養(yǎng)老金是由國家財政全部保證支付的。就是中國農(nóng)民60歲以后都將享受到國家普惠式的養(yǎng)老金。當(dāng)然，新農(nóng)保政策是要通過試點完善之后逐步推開，并不是說從明天開始大家就可以領(lǐng)錢了。這些政策將在國務(wù)院新農(nóng)保試點指導(dǎo)意見當(dāng)中體現(xiàn)。

四、普惠式養(yǎng)老制度的意義

1.有利于確保農(nóng)村居民基本生活

建立普惠式養(yǎng)老制度制度，有利于確保農(nóng)村居民基本生活。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會變遷，我國農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老開始弱化。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)上，采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本模式和個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式，將使家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老相結(jié)合，從而確保農(nóng)村老人基本生活需要。

2.有利于推動農(nóng)村減貧

建立普惠式農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，有利于推動農(nóng)村減貧。實踐證明，老齡化往往與貧困緊密相連，特別是在中國農(nóng)村，老年貧困發(fā)生率接近10%，高于城市3倍以上，很多留守老人生活十分困難。建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，把千百萬農(nóng)村老年貧困人口的問題解決好，無疑將使農(nóng)村減貧步伐大大加快。

3.有利于逐步縮小城鄉(xiāng)差距

建立普惠式農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，有利于逐步縮小城鄉(xiāng)差距。與日趨完善的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度相比，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度只能說剛剛起步，這從一個側(cè)面反映了我國城鄉(xiāng)差距仍然較大這一事實。盡快把農(nóng)村社會保障這塊“短板”補(bǔ)上，使農(nóng)村群眾早日享受到同城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障，有利于縮小城鄉(xiāng)差距、維護(hù)社會穩(wěn)定。

4.有利于促進(jìn)消費(fèi)，拉動內(nèi)需

建立普惠式農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，有利于促進(jìn)消費(fèi)，拉動內(nèi)需。多年來，中國農(nóng)村消費(fèi)啟而不動，究其根源，主要是農(nóng)民社保水平過低，花錢有后顧之憂，“存錢防老”在農(nóng)村是普遍現(xiàn)象。通過社會養(yǎng)老保險制度的建立，著力提升農(nóng)民的消費(fèi)預(yù)期，在當(dāng)前面臨國際金融危機(jī)挑戰(zhàn)的大背景下，具有十分重要的意義。

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