段麗瓊　楊凌霄　陳海燕

摘要：基本公共服務(wù)均等化從十六屆六中全會(huì)以來(lái)，通過(guò)十七大、十八大及其十八大三中全會(huì)的深入貫徹落實(shí)，已經(jīng)取得一定成效。但目前，我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化仍存在著不同程度的問(wèn)題。城鄉(xiāng)差距有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，不僅是因?yàn)椴煌貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，更重要的是深層次的制度原因和政策背景。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化不僅要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，還要完善制度設(shè)計(jì)，克服制度障礙，為其提供政策支撐和智力支持。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)均等化；政府職能；公共財(cái)政；社會(huì)治理創(chuàng)新

一、基本公共服務(wù)現(xiàn)狀

基本公共服務(wù)均等化是相對(duì)概念，指一國(guó)全體公民在公共服務(wù)領(lǐng)域，如基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生與服務(wù)等領(lǐng)域在機(jī)會(huì)、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、需求偏好、形式等方面有著大致相當(dāng)?shù)臋?quán)利。黨的十八大“全面深化改革”對(duì)基本公共服務(wù)均等化提出了新要求，即在建黨100周年，必須實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。然而，基本公共服務(wù)均等化存在著不同程度的問(wèn)題，無(wú)疑制約著這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前基本公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象普遍存在，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和社會(huì)群體之間。[1]基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距集中體現(xiàn)在這幾個(gè)方面：

1、資源占有不均等。即城鄉(xiāng)之間在義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障、基礎(chǔ)公共設(shè)施、人力資源、財(cái)政資金等方面資源占有不均等。很多優(yōu)質(zhì)資源被城市和極少發(fā)達(dá)農(nóng)村所占有，大部門貧困落后的農(nóng)村資源所有較少。典型如義務(wù)教育辦學(xué)條件。城市義務(wù)教育融入了多媒體教學(xué)、微機(jī)教學(xué)，而偏遠(yuǎn)農(nóng)村則缺乏。

2、服務(wù)水平不均等。公共服務(wù)水平不均等體現(xiàn)在政府提供基本公共服務(wù)的能力和水平上。省級(jí)政府由于人力資源富裕、技術(shù)條件成熟，加上“事權(quán)下移，財(cái)權(quán)上升”有更多優(yōu)勢(shì)條件提供更優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。而農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于缺少人才支撐和智力支持、偏好各異，加上“事權(quán)大于財(cái)權(quán)”甚至承擔(dān)了州政府應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)，削弱了提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的能力。

3、制度體制不均等。即基本公共服務(wù)體制在城鄉(xiāng)之間有差異，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理。以最低生活保障機(jī)制為例，劃分的三條保障線分屬不同部門管理，各部有不同的管理制度和管理范圍，由于政出多門且信息不對(duì)稱，削弱了社會(huì)保障政策的連續(xù)性與權(quán)威性。[2]又如戶籍制度的流弊。城鎮(zhèn)居民能夠擁有政府出臺(tái)的福利優(yōu)惠政策，而村民或者農(nóng)民工由于戶口限制，不能享受城市政府出臺(tái)的福利優(yōu)惠政策，一定程度上為城鄉(xiāng)提供不均等服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)法律保障制度的缺失導(dǎo)致基本公共服務(wù)均等化在實(shí)踐過(guò)程中執(zhí)行能力弱化、執(zhí)行效果不優(yōu)。

二、基本公共服務(wù)存在問(wèn)題的原因

（一）歷史原因與傳統(tǒng)背景——城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”。新中國(guó)成立初期，中國(guó)選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，形成了以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為根本特征的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展模式。1958年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》標(biāo)志著戶籍制度的建立。二元結(jié)構(gòu)和戶籍制度為城鄉(xiāng)居民享受差異化公共服務(wù)奠定了制度基礎(chǔ)。改革開放以來(lái)，這種二元供給服務(wù)結(jié)構(gòu)愈發(fā)嚴(yán)重，由于戶籍制度將人口分為城鎮(zhèn)與農(nóng)村兩類，并實(shí)行差別福利政策，農(nóng)民或者農(nóng)工無(wú)法享受城鎮(zhèn)居民的系列優(yōu)惠政策和福利設(shè)施，無(wú)疑導(dǎo)致公共服務(wù)在城鎮(zhèn)和農(nóng)村的差異化和非均等化，也帶來(lái)了新的社會(huì)問(wèn)題——弱勢(shì)群體，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異。目前，我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)水平差距大已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，農(nóng)村在義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障、公共設(shè)施等方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。城市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異——財(cái)政收入差異——財(cái)政支出差異——資金在公共服務(wù)上投資不足，造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等化。

（三）深層次的制度原因。一是公共財(cái)政體制的城市偏向性。我國(guó)建國(guó)以來(lái)采取優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，導(dǎo)致我國(guó)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供嚴(yán)重偏向發(fā)展工業(yè)的城市，導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給不足，造成供不應(yīng)求的局面；二是公共服務(wù)供給機(jī)制。目前，對(duì)某些準(zhǔn)公共物品的提供，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有能力提供或提供不足，統(tǒng)一由中央政府提供，導(dǎo)致這種供給模式出現(xiàn)真空層，無(wú)法準(zhǔn)確了解農(nóng)民需求，滿足農(nóng)村居民的偏好性，從而導(dǎo)致公共物品資源配置無(wú)效或低效；三是公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)制的缺乏。缺少公共服務(wù)效果評(píng)估機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制及其監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致公共服務(wù)成效無(wú)量化標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)從知曉成效如何，服務(wù)的提供也就流于形式，導(dǎo)致公共服務(wù)提供成為一個(gè)空殼，為提供而提供。

三、基本公共服務(wù)均等化路徑探究

（一）優(yōu)化政府行為、明確政府職能定位

1、社會(huì)治理創(chuàng)新。黨的十八大三中全會(huì)上明確指出要加強(qiáng)社會(huì)治理創(chuàng)新以促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展。社會(huì)管理創(chuàng)新與基本公共服務(wù)均等化在公民權(quán)上有著同樣的邏輯起點(diǎn)，在評(píng)價(jià)維度上有著同樣的契合性，在政府角色定位上有著同樣的關(guān)鍵性。政府可以通過(guò)以下方面來(lái)創(chuàng)新社會(huì)治理：一是堅(jiān)持“四個(gè)治理”，即系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理來(lái)改進(jìn)社會(huì)治理方式；二是通過(guò)正確處理政社關(guān)系，實(shí)施政社分開，激發(fā)社會(huì)組織活力；三是通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、信訪工作制度的完善創(chuàng)新社會(huì)矛盾化解機(jī)制。通過(guò)創(chuàng)新社會(huì)治理，為公共服務(wù)均等化發(fā)展提供理論支撐與智力支持。

2、政府職能。黨的十八大報(bào)告明確指出要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，這并不意味著政府的無(wú)作為，而是要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。政府要充分發(fā)揮對(duì)社會(huì)管理、公共服務(wù)的宏觀調(diào)控作用。公共服務(wù)是一種公共物品，以公共利益為目的的政府是提供公共服務(wù)的第一責(zé)任主體。一方面政府要加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，提高效率，建立效能政府。一方面，政府要改變傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式，采取新的治理模式，通過(guò)政府招標(biāo)、政府出租、政企合作等形式利用非政府組織、企事業(yè)單位、社區(qū)力量公共承擔(dān)公共服務(wù)的提供，形成“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)引導(dǎo)，社會(huì)參與”的公共服務(wù)供給模式。

（二）完善公共財(cái)政體制

1、建立以均等化為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)移支付制度。目前，我國(guó)傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的作用已經(jīng)弱化，無(wú)法滿足新訴求，因此，建立以均等化為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)移支付制度刻不容緩：一是試行縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的模式。[3]我國(guó)采用縱向轉(zhuǎn)移模式，與橫向模式的分離導(dǎo)致中央政府財(cái)力不足，無(wú)法滿足地區(qū)間城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化訴求。因此應(yīng)該將“上級(jí)對(duì)下級(jí)”的縱向模式與“東部對(duì)西部”橫向模式相結(jié)合，不僅利用中央財(cái)力，同時(shí)利用經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力支持貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給。二是通過(guò)逐步取消稅收返還和體制補(bǔ)助兩種分稅制弊端下弱化均等化效果的轉(zhuǎn)移支付形式。三是規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。進(jìn)一步加大對(duì)地方財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付力度、清理和整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高一般轉(zhuǎn)移性支付比重，增加基層財(cái)政的可支配財(cái)力。[4]

2、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和稅收體系。首先是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整實(shí)現(xiàn)三轉(zhuǎn)變：一是由重經(jīng)濟(jì)建設(shè)向重社會(huì)管理、公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。減少對(duì)財(cái)政性資本支出、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防支出，加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施的投資；二是由重城市投資向重農(nóng)村投資轉(zhuǎn)變；即轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，改變過(guò)去優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，采取農(nóng)業(yè)工業(yè)并重的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略；三是由重經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向重經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)變，即政府財(cái)政應(yīng)適當(dāng)減少對(duì)東部沿海地區(qū)的支出以增加西部?jī)?nèi)陸地區(qū)、邊疆貧困地區(qū)的財(cái)政支出。其次是稅收體系的調(diào)整。在現(xiàn)行劃分中央、地方固定收入、分享收入的基礎(chǔ)上，結(jié)合稅制改革和“正稅、消費(fèi)”改革，根據(jù)新增加和調(diào)整稅種的情況，設(shè)計(jì)出中央、省級(jí)、市縣三種稅種劃分的框架。[5]中央政府和省級(jí)政府明確稅種劃分，將那些與穩(wěn)定國(guó)民經(jīng)濟(jì)、收入分配、自然資源有關(guān)的，稅基流動(dòng)性大的及其進(jìn)出口關(guān)稅劃歸中央。將那些稅基流動(dòng)性小的、水源分布較廣的稅種劃歸地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

3、合理劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)。地方政府事權(quán)大于財(cái)權(quán)，導(dǎo)致債務(wù)壓力大，削弱了地方政府提供公共服務(wù)的能力，合理劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)便顯得至關(guān)重要。首先財(cái)權(quán)的合理劃分，必須以征稅效率高低的效率原則、以稅基寬窄為標(biāo)準(zhǔn)的適應(yīng)原則、以稅負(fù)分配是否公平的切當(dāng)原則、以增進(jìn)利益為標(biāo)準(zhǔn)的利益相關(guān)原則為依據(jù)，合理劃分中央地方的財(cái)政收入體系。其次是事權(quán)的劃分，必須以成本最低、效率最高的效率原則，以事務(wù)項(xiàng)目受益范圍對(duì)象和大小的受益范圍原則，以事權(quán)不大于財(cái)權(quán)、財(cái)權(quán)不大于事權(quán)的財(cái)權(quán)事權(quán)對(duì)稱原則為依據(jù)，合理劃分政府間事務(wù)責(zé)任。通過(guò)事權(quán)財(cái)權(quán)的合理劃分，使得地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)等，有更多的資金投入到公共服務(wù)的供給中，從經(jīng)濟(jì)根源上解決農(nóng)村公共服務(wù)供不應(yīng)求的情況。

（三）健全公共服務(wù)保障機(jī)制

1、建立基本公共服務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制。目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)缺乏公共服務(wù)供給監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致村委會(huì)、鎮(zhèn)政府沒(méi)有動(dòng)力機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，最大化的提高公共服務(wù)的質(zhì)量與水平。建立農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)督管機(jī)制從以下兩方面著手：一是建立以省政府、州政府與鄉(xiāng)政府、村委會(huì)、農(nóng)民為主體的行政監(jiān)督管理機(jī)制，一方面省級(jí)政府基本公共服務(wù)供給受到來(lái)自鄉(xiāng)政府、村委會(huì)的“自下而上”的監(jiān)督，體現(xiàn)科學(xué)化與民主化；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠接受來(lái)自省級(jí)政府“自上而下”的監(jiān)督，規(guī)范自身行為。通過(guò)“上下結(jié)合”的形式完善監(jiān)督機(jī)制。二是完善社會(huì)監(jiān)督，通過(guò)社會(huì)輿論、大眾傳媒、公眾、公民團(tuán)體、壓力集團(tuán)等社會(huì)行為主體依據(jù)法定權(quán)力。經(jīng)法定程序，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)、方式、內(nèi)容、結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督并反饋，來(lái)約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為規(guī)范，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供更優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，切實(shí)滿足農(nóng)民真正需求。

2、建立暢通的農(nóng)民利益需求表達(dá)機(jī)制。我國(guó)公共服務(wù)供給機(jī)制屬于政府主導(dǎo)型模式，公共服務(wù)的提供往往以政府意志和官員偏好為依據(jù)，是一種“自上而下”的供應(yīng)方式，忽視了農(nóng)民需求偏好和對(duì)農(nóng)民需求的反應(yīng)，公眾在表達(dá)自己需求和偏好時(shí)往往有意愿表達(dá)，卻沒(méi)有途徑。因此，要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給機(jī)制由“自上而下”向“自下而上”的轉(zhuǎn)變。即建立暢通的農(nóng)民利益需求表達(dá)機(jī)制。真正的使作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民以主動(dòng)者的姿態(tài)參與到公共服務(wù)供給中來(lái)，而不是被動(dòng)的接收服務(wù)，拓寬農(nóng)民參與公共服務(wù)供給渠道，暢通表達(dá)農(nóng)民各自的利益需求，使政府真正了解農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求和偏好，針對(duì)性并富有時(shí)效性的提供符合農(nóng)民需求的基本公共服務(wù)，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展。

（四）建立法律保障機(jī)制

十八屆四中全會(huì)提出“依憲治國(guó)”，抓住了“依法治國(guó)”的關(guān)鍵，沒(méi)有法律如何治國(guó)，如何實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。目前我國(guó)關(guān)于基本公共服務(wù)供給法律零散局部、層次過(guò)低，缺乏法制化，雖然有諸多政策性措施支持，但效果并不明顯。“基本公共服務(wù)均等化從政府的行動(dòng)計(jì)劃提升到社會(huì)普遍遵行的行為準(zhǔn)則，需要成文法加以促進(jìn)和規(guī)范。[6]應(yīng)該踐行“先法后政策”的國(guó)家政策，先立法后政策，將基本公共服務(wù)法律層次提升至憲法層面。而非局限于《社會(huì)勞動(dòng)保障法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《政府采購(gòu)法》等法律中。其次，以《公共服務(wù)法》為統(tǒng)領(lǐng)，制定統(tǒng)一的《基本公共服務(wù)均等化法》，結(jié)束我國(guó)公共服務(wù)立法分散凌亂的狀況。[7]并在《基本公共服務(wù)均等化法》中明確規(guī)定公共服務(wù)均等化相關(guān)事宜，如公共服務(wù)供給主體多元化、供給方式豐富化、范圍合理化、供給標(biāo)準(zhǔn)制度化、供給措施完善化并且明確規(guī)定中央政府、省級(jí)政府及其縣市政府在提供基本公共服務(wù)的范圍和義務(wù)及其責(zé)任。（作者單位：云南大學(xué)）

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