周勇

摘 要：我國當(dāng)前國家與社會關(guān)系正朝著相互影響的互動演進，而我國農(nóng)村集體經(jīng)濟卻仍處在一種政府、自治組織、經(jīng)濟組織相混合的管理模式，存在著政經(jīng)不分和政社不分、經(jīng)濟組織法人資格缺失、土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊等問題。針對這些問題，應(yīng)當(dāng)采取政經(jīng)分離、賦予經(jīng)濟組織法人資格、明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系等相應(yīng)對策，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。

關(guān)鍵詞：國家與社會；農(nóng)村集體經(jīng)濟；問題；對策

中圖分類號：F014 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0051-03

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實行以來，農(nóng)民家庭經(jīng)濟獲得了快速發(fā)展，但集體組織經(jīng)濟發(fā)展則不明顯，集體組織的經(jīng)濟實力甚至還有所下降，同時，經(jīng)過30多年的發(fā)展，似乎進入了一個“高原期”。鄉(xiāng)政村治體制的確立、村級治理模式的變遷，在實踐中并沒有徹底改變集體經(jīng)濟與政府、社區(qū)的關(guān)系，對農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的促進作用并不十分明顯。隨著農(nóng)村個體、私營經(jīng)濟的發(fā)展和社會資本對農(nóng)業(yè)的滲透，農(nóng)業(yè)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)突起，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟正逐步形成多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的格局。如何堅持集體經(jīng)濟在我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中的主體地位、發(fā)揮集體經(jīng)濟的重要作用，成了學(xué)界當(dāng)前研究的一個重要課題。本文試圖在“國家與社會”視野下，通過對我國當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、問題進行分析，提出發(fā)展對策。

一、當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

當(dāng)前的農(nóng)村集體經(jīng)濟是由人民公社時期的集體經(jīng)濟發(fā)展而來，有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組三級，仍處在一種政府、自治、經(jīng)濟組織相混合的管理模式。經(jīng)營體制是以家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度；經(jīng)營主體主要有集體組織和農(nóng)民家庭、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、經(jīng)營性農(nóng)業(yè)服務(wù)組織等。總體上看，集體組織經(jīng)濟實力下降、集體經(jīng)營弱化，發(fā)展遲緩；農(nóng)民家庭經(jīng)濟雖發(fā)展強勁，但后勁不足；農(nóng)民家庭與集體組織之間呈現(xiàn)出一種離散關(guān)系，表現(xiàn)出明顯的“小農(nóng)經(jīng)濟”特征。具體表現(xiàn)出以下四個方面的特征：

第一，集體組織經(jīng)濟實力有所下降。主要表現(xiàn)為集體組織的集體經(jīng)營弱化和部分鄉(xiāng)村企業(yè)關(guān)閉或出租、轉(zhuǎn)包。從每村擁有集體資產(chǎn)量、年內(nèi)可分配收入及集體經(jīng)濟收益情況等方面看，2000年，每村擁有集體資產(chǎn)150.9萬元，比1999年減少2.6%，其中擁有生產(chǎn)性固定資產(chǎn)66.2萬元，基本與1999年持平；每村年內(nèi)可支配收入為19.37萬元，比1999年減少0.9%；有集體經(jīng)濟收益的村388 997個，占匯總村數(shù)的53.9%，有近一半的村沒有集體經(jīng)濟收益。2006年，全國農(nóng)村村組集體所有年末生產(chǎn)性資產(chǎn)原值為4045億元，比2005年減少16.2%；每村年內(nèi)可支配收入為39.8萬元，比2005年減少3.2%；有集體經(jīng)營收益的村為258 813個，僅占匯總村數(shù)的43.1%，比2000年減少了近10%[1]。也就說，在全國有50%左右的村集體沒有集體經(jīng)營收入，集體收入主要依靠財政補貼、土地和集體資產(chǎn)出租等有限來源，經(jīng)濟實力較差，發(fā)展艱難。

第二，經(jīng)濟發(fā)展不平衡。主要表現(xiàn)在：一是集體組織內(nèi)部發(fā)展不平衡，突出表現(xiàn)為集體統(tǒng)一經(jīng)營的弱化和農(nóng)民家庭經(jīng)營的絕對強勢。如從2002至2006年村組集體經(jīng)營收入與農(nóng)民家庭經(jīng)營收入情況來看，村組集體經(jīng)營收入分別為：13 987.7、15 225.7、15 547.3、16 565.3、18 309.2億元，在農(nóng)村經(jīng)濟總收入中所占比例分別為：12.0%、11.6%、10.3%、9.5%、9.1%；農(nóng)民家庭經(jīng)營收入分別為：59 992.0、64 908.8、72 827.6、81 051.5、90 451.3億元，在農(nóng)村經(jīng)濟總收入中所占比例分別為：51.4%、49.3%、48.2%、46.2%、45.2%[1]。二是村級集體組織之間發(fā)展不平衡，主要體現(xiàn)在以村為單位的農(nóng)民人均收入水平的階梯性差距上。從2007年農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展情況看，農(nóng)村人均收入在500元以下的村383個，占匯總村數(shù)的0.06%；在1 000-3 000元的村，占34.8%；在3 000-5 000元的村，占40.9%；在5 000-10 000元的村，占20.7%；10 000元以上的村有11 054個，占1.8%，其中在30 000元以上的村有107個[2]。并且，這種差距和分層并不是農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的暫時現(xiàn)象。

第三，農(nóng)民家庭仍然是經(jīng)營主體的主力軍。農(nóng)民家庭作為組級集體經(jīng)濟的基本細(xì)胞，是集體經(jīng)濟的經(jīng)營主體，具有經(jīng)濟實體的性質(zhì)，是市場經(jīng)濟條件下微觀經(jīng)濟運行的一個重要主體[3]，自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實行后，農(nóng)民家庭迅速成為集體經(jīng)濟經(jīng)營主體的主力軍。1983年底，97.8%的基本核算單位實行了包干到戶，涉及農(nóng)戶總數(shù)的94.5%，2000年，全國實行家庭承包經(jīng)營的村數(shù)為717 047個（當(dāng)年匯總村民委員會數(shù)為722 745個），實行家庭承包經(jīng)營的農(nóng)戶為22 219.1萬戶（當(dāng)年匯總農(nóng)戶數(shù)為23 127.6萬戶）[1]。截至2011年底，家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶為2.288億戶，比2010年底增長0.14%[4]。

第四，經(jīng)營主體的新變化。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不斷深化，經(jīng)營主體在原集體組織、農(nóng)民家庭基礎(chǔ)上，相繼出現(xiàn)了專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、經(jīng)營性農(nóng)業(yè)服務(wù)組織等新形式，正在逐步形成家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。僅以農(nóng)民專業(yè)合作社為例，2011年底全國總數(shù)已達50.9萬個[5]，2012年3月底為55.23個[6]，到2013年3月已超過73萬個[7]。

二、當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展存在的問題

（一）政經(jīng)不分、政社不分

我國當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟體制帶有明顯的國家社會一元結(jié)構(gòu)痕跡，政府機關(guān)、自治組織、經(jīng)濟組織三者黏合在一起，集體組織至今尚未完全獨立，政府與社會、經(jīng)濟的關(guān)系也就沒有完全理順，政社不分、政經(jīng)不分。政府機關(guān)與自治組織、經(jīng)濟組織，自治組織與經(jīng)濟組織也就沒有分開。

集體經(jīng)濟組織是一種非獨立的、依附于農(nóng)村基層政府機關(guān)和群眾自治組織而存在的經(jīng)濟組織。從我國農(nóng)村集體經(jīng)濟的建立和發(fā)展來看，合作化時期的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；人民公社時期雖然政經(jīng)、政社合一，但人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊分別屬于農(nóng)村三級集體經(jīng)濟組織的名稱，但當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村基層政府機關(guān)，村委會是基層群眾自治組織，村民小組也只是基層群眾自治的細(xì)分單位，集體經(jīng)濟組織成了一種非獨立的、依附于這些組織而存在的經(jīng)濟組織。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國農(nóng)村基層政府機關(guān)，但同時還擁有集體土地和鄉(xiāng)辦企業(yè)等集體資產(chǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟仍然存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上就是本級集體經(jīng)濟的管理者，政經(jīng)不分；村委會作為農(nóng)村基層群眾自治組織，同樣擁有集體土地和村辦企業(yè)等集體資產(chǎn)，也是一級集體經(jīng)濟，同時，受“強國家——弱社會”的影響，村委會還具有鄉(xiāng)政府派出機構(gòu)的職能，成了實際上的農(nóng)村基層“準(zhǔn)政府機關(guān)”，政府、社區(qū)、經(jīng)濟三者的黏合表現(xiàn)尤為突出，政經(jīng)不分、政社不分、村治與經(jīng)濟不分；村民小組是由人民公社時期的生產(chǎn)隊發(fā)展而來，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟基層組織，是農(nóng)民承包地、宅基地、自留地和自留山等農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人，同時也是農(nóng)村基層群眾自治組織，農(nóng)民具有社區(qū)成員和集體成員的雙重身份，村治與經(jīng)濟同樣沒有分開。

因此，當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟管理的現(xiàn)行做法是由鄉(xiāng)、村、組干部代為行使，村委會成了三個組織、一塊牌子、一套人馬的綜合性組織，政府、社區(qū)、經(jīng)濟三者沒有分開。村級集體經(jīng)濟既承擔(dān)了行政、社區(qū)的職能，也承擔(dān)了行政、社區(qū)的管理和建設(shè)開支。這種做法容易導(dǎo)致集體生產(chǎn)經(jīng)營活動受行政干預(yù)；集體組織的人力、物力和財力分散；集體經(jīng)濟利益受損等現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）經(jīng)濟組織法人資格缺失

市場主體有法人和非法人之分，二者之間的權(quán)利存在很大差別，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格的缺失，限制了集體組織的民事權(quán)利能力和民事行為能力。突出表現(xiàn)在農(nóng)村集體組織不能在工商部門登記取得經(jīng)營資格，也就不能獨立開展經(jīng)營業(yè)務(wù)；不能在國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門取得組織機構(gòu)代碼證，就沒有依法參與經(jīng)濟社會活動的通行證，也就不能在銀行開賬號，難以從金融部門獲得貸款，不能在稅務(wù)部門申請購買稅票等。這些都使得農(nóng)村社區(qū)集體組織只能依附在其他經(jīng)營主體上，只能將其資產(chǎn)以入股、承包、租賃等方式參與其他經(jīng)營主體的經(jīng)濟活動，進而成為難以壯大的“小矮人”[8]。

（三）土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊

對于農(nóng)村土地所有權(quán)，我國法律規(guī)定是清晰的，《憲法》規(guī)定屬于集體所有，《土地管理法》進一步規(guī)定為農(nóng)民集體所有。對于農(nóng)村集體財產(chǎn)所有權(quán)，我國法律規(guī)定也是清晰的，《民法通則》規(guī)定：勞動群眾集體組織的財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有，包括法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等；集體所有的財產(chǎn)受法律保護。十八屆三中全會《決定》雖然賦予了農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。但由于受政社不分、政經(jīng)不分的影響，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)仍然存在模糊的事實，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

一是土地產(chǎn)權(quán)主體模糊。首先是主體認(rèn)識模糊。由于農(nóng)村集體組織不獨立，依附于行政機關(guān)和群眾自治組織而存在，政經(jīng)不分，容易產(chǎn)生土地所有權(quán)人不是集體而是國家的模糊認(rèn)識。其次是行使主體模糊。由于集體組織的非獨立性，加之現(xiàn)行法律體系對集體土地所有權(quán)的行使主體規(guī)定也不明確，集體土地所有權(quán)由鄉(xiāng)村干部代為行使的做法，行使主體變得模糊。再次是主體關(guān)系模糊。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有鄉(xiāng)、村、組三級，它們分別擁有不同的土地所有權(quán)，三者又是一種上下級關(guān)系，而且土地產(chǎn)權(quán)邊界模糊，使得三者之間的關(guān)系模糊不清。

二是集體與農(nóng)民之間土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊。集體和農(nóng)民對農(nóng)民的承包地、宅基地、自留地和自留山如何行使所有權(quán)，農(nóng)民對集體所有的其他土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等如何行使所有權(quán)等一系列關(guān)系模糊，尚未完全厘清。

三是土地所產(chǎn)權(quán)不能充分行使。一方面，土地作為稀缺資源，國家對其實行嚴(yán)格的政策保護和對集體土地所有權(quán)的限制是必要的，但對集體土地所有權(quán)的限制性規(guī)定明確而具體，保護性規(guī)定相對模糊抽象，加之國家征用土地制度設(shè)計不夠細(xì)致和行政干預(yù)等原因，使得集體土地所有權(quán)得不到尊重[9]，有些土地限制政策甚至超越了限制的界線。另一方面，由于集體與農(nóng)民之間土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊和現(xiàn)行的做法，使得集體和農(nóng)民在土地所有權(quán)的行使上，難以充分表達所有權(quán)人意志，挫傷了農(nóng)民維護土地權(quán)益的積極性，只有當(dāng)集體利益受損并影響其個人利益時，才會聯(lián)合起來共同維護，如集體上訪、阻工等。

三、發(fā)展對策

（一）政經(jīng)分離

政經(jīng)合一，是國家社會一元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，政企分離問題，在國有企業(yè)已經(jīng)解決。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟的政經(jīng)分離問題，在1982年《憲法》中曾經(jīng)做出過規(guī)定，要求設(shè)立鄉(xiāng)人民政府和鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟聯(lián)合組織。但是到1984年底我國基本完成由社到鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變時，由于全國絕大部分農(nóng)村地區(qū)已不存在集體生產(chǎn)經(jīng)營活動，所以鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟聯(lián)合組織一直沒有建立，政經(jīng)和政社不分一直是農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展存在的一個問題。

因此，當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟的改革，首先應(yīng)該是解決政經(jīng)分離、政社分離問題，實現(xiàn)政府、社區(qū)、經(jīng)濟三者分開。通過為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法，使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會相分離，成為獨立的經(jīng)濟組織，解決政經(jīng)不分和政社不分問題，使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成為真正擁有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的、獨立的市場主體。

農(nóng)民專業(yè)合作社雖然也是獨立的市場主體，也能解決集體經(jīng)濟的獨立問題，但存在著缺陷，即只有當(dāng)集體組織的所有成員統(tǒng)一加入同一個合作社時，原集體組織才能成為新合作社組織，問題才能得以解決。但問題是根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》之規(guī)定，同一集體成員按自愿原則，可以加入不同的合作社，這樣原集體就仍然存在，仍然不能成為獨立的經(jīng)濟組織。因此，應(yīng)該在培育新型經(jīng)營主體的同時，還要解決原集體組織的獨立問題。

廣東南海區(qū)所推行的社區(qū)黨組織、村（居）自治組織、集體經(jīng)濟組織“五分離”的“政經(jīng)分離”改革，是一個大創(chuàng)新，改變了原基層黨組織、自治組織和經(jīng)濟組織黏合在一起的“政經(jīng)不分”管理模式，標(biāo)志著農(nóng)村體制改革已闖入深水區(qū)，為新一輪農(nóng)村體制改革提供了寶貴經(jīng)驗，引起了學(xué)界的普遍關(guān)注。

（二）賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格

通過立法或修改現(xiàn)有法律，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合作社法人或公司法人資格，使其具有市場主體法人資格。雖然已有的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》所規(guī)定的農(nóng)民專業(yè)合作社具有法人資格，現(xiàn)有農(nóng)村集體組織也可以依法登記取得法人資格，但公司法人的集約化、專業(yè)化、組織化、社會化程度更高，應(yīng)該讓較發(fā)達的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，擁有公司法人資格，成為現(xiàn)代企業(yè)。

比較《民法通則》之規(guī)定，集體經(jīng)濟組織是具有法人條件的。一是依法成立。這不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身問題，而是法律規(guī)制問題。二是有必要的財產(chǎn)或者經(jīng)費。集體組織擁有農(nóng)村土地，經(jīng)營性建設(shè)用地可以出讓、租賃、入股，與國有土地同等入市、同權(quán)同價，耕地的承包經(jīng)營權(quán)可以抵押、擔(dān)保和入股，土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特殊的生產(chǎn)資料，當(dāng)然是財產(chǎn)，并且在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程中不斷升值，除此之外，還擁有公益性與經(jīng)營性等固定資產(chǎn)，為數(shù)不少的發(fā)達集體還擁有一定數(shù)量的經(jīng)費。三是有自己的名稱、組織機構(gòu)和場所。實際情況是盡管集體經(jīng)濟組織不獨立但都一直保留了名稱、組織機構(gòu)和場所，至于名稱和組織機構(gòu)是否符合要求，則可根據(jù)新的法規(guī)重新命名和組建即可。四是能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任。雖然國家對土地所有權(quán)有限制性規(guī)定，但集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市、出讓、入股，農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)可以入股，同時獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力主要取決于法人財產(chǎn)，不能因為部分集體經(jīng)濟組織不具有，而否認(rèn)所有的都不具有。

在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟多種所有制結(jié)構(gòu)中，集體經(jīng)濟居于主體地位，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展方向；集體經(jīng)濟組織還擁有農(nóng)村土地，這是其他農(nóng)業(yè)企業(yè)無法比較的優(yōu)勢；在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的進程中，都應(yīng)該賦予集體經(jīng)濟組織公司法人資格。

（三）改革農(nóng)村集體土地所有權(quán)，明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系

造成當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊的原因很多，如集體經(jīng)濟管理體制、經(jīng)營制度、土地制度、組織治理結(jié)構(gòu)等，但主要是土地制度。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營制度，實現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，但在當(dāng)前以土地流轉(zhuǎn)為內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革中，土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，不能從根本上解決土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊問題，對農(nóng)村土地所有權(quán)的改革，應(yīng)該從所有權(quán)與使用權(quán)的內(nèi)容分離轉(zhuǎn)移到所有權(quán)上，在國家、集體和農(nóng)民之間重新分配所有權(quán)。

從當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系來看，土地所有權(quán)屬于集體，承包地、宅基地、自留地和自留山的使用權(quán)屬于集體成員?？梢缘盅?、擔(dān)保和入股并包含占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)等權(quán)在內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)，實際上就是所有權(quán)?；诋?dāng)前現(xiàn)狀，應(yīng)該設(shè)立“集體土地兩極所有權(quán)”：一級所有權(quán)歸集體所有；二級所有權(quán)歸集體成員所有。

綜上所述，根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題，應(yīng)當(dāng)采取政經(jīng)分離；賦予集體經(jīng)濟組織法人資格；改革農(nóng)村集體土地所有權(quán)，明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系等相應(yīng)對策，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。鼓勵發(fā)展農(nóng)村集體組織經(jīng)濟和農(nóng)民家庭經(jīng)濟；鼓勵集體組織以經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；鼓勵農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，培育新型經(jīng)營主體，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

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