尹凝瑤

美國(guó)是當(dāng)今世界最重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易大國(guó)，農(nóng)產(chǎn)品種類豐富，品質(zhì)上乘。2013年美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口總額達(dá)創(chuàng)紀(jì)錄的1409億美元，約占全球1/6左右。支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是美國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，美國(guó)國(guó)會(huì)每5年左右會(huì)制定一個(gè)農(nóng)業(yè)法案，詳細(xì)闡述對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)貼政策。所謂農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，是指一國(guó)政府對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)的支持與保護(hù)政策體系，主要對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易等進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付。

2014年前的雙管齊下

美國(guó)從1933年開始使用農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼工具，80多年來農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策不斷演化，一方面繞過WTO規(guī)則，另一方面平衡國(guó)內(nèi)外價(jià)格關(guān)系，保證美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際貿(mào)易中的價(jià)格優(yōu)勢(shì)最大化。

在美國(guó)，政府補(bǔ)貼分為直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼兩種形式，直接補(bǔ)貼是根據(jù)農(nóng)民種植農(nóng)作物種類與面積直接給予少量現(xiàn)金補(bǔ)貼，間接補(bǔ)貼是提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和低息農(nóng)業(yè)貸款。

美國(guó)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼由聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)設(shè)的農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局負(fù)責(zé)發(fā)放。農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局艾奧瓦州辦事處主任約翰·惠特克介紹，直接補(bǔ)貼主要有兩個(gè)項(xiàng)目，一是直接與反周期支付項(xiàng)目，二是水土保持項(xiàng)目。

直接與反周期支付項(xiàng)目是美國(guó)為鼓勵(lì)農(nóng)民種糧而設(shè)的項(xiàng)目，對(duì)種植大豆和玉米等糧食作物的農(nóng)民提供現(xiàn)金補(bǔ)貼，分為直接支付和反周期支付兩部分。直接支付的補(bǔ)貼額非常有限，比如當(dāng)前玉米補(bǔ)貼每蒲式耳0.28美元，大豆補(bǔ)貼每蒲式耳0.44美元，2011年美國(guó)聯(lián)邦政府共支付直接補(bǔ)貼41.8億美元。反周期支付則只在市場(chǎng)價(jià)格低于過去5年平均水平的大概一半之后才會(huì)啟動(dòng)，以保證一旦糧價(jià)意外大跌，農(nóng)民仍可獲得預(yù)期收入的50%，以便繼續(xù)生產(chǎn)和生活。

水土保持項(xiàng)目是美國(guó)為保護(hù)農(nóng)村環(huán)境而設(shè)的項(xiàng)目。農(nóng)民擁有的土地如屬環(huán)境敏感地區(qū)，比如濕地或動(dòng)物棲息地，政府希望與農(nóng)民簽訂一個(gè)10年租地合同，暫停該地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時(shí)也會(huì)提供部分改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境的資金。農(nóng)民可以自愿決定是否參加這個(gè)項(xiàng)目，租金由雙方商定。2011年美國(guó)聯(lián)邦政府水土保持項(xiàng)目開支達(dá)18.6億美元。

政府間接補(bǔ)貼包括低息農(nóng)業(yè)貸款和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼項(xiàng)目。

低息農(nóng)業(yè)貸款的核心原則是幫助創(chuàng)業(yè)農(nóng)民或弱勢(shì)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這個(gè)群體往往很難獲得商業(yè)貸款，政府提供的低息農(nóng)業(yè)貸款主要用于填補(bǔ)商業(yè)銀行在這塊市場(chǎng)的空白。

低息農(nóng)業(yè)貸款也由農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局負(fù)責(zé)，包括直接貸款項(xiàng)目和貸款擔(dān)保項(xiàng)目?jī)煞N形式。直接貸款的資金來源于國(guó)會(huì)撥款，利率一般低于商業(yè)貸款，隨市場(chǎng)行情波動(dòng)。貸款擔(dān)保項(xiàng)目的資金和服務(wù)由商業(yè)銀行系統(tǒng)提供，利率則由借款人與商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)商定，農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局為貸款提供擔(dān)保。

對(duì)于突發(fā)重大自然災(zāi)害，農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局還提供低息緊急貸款，申請(qǐng)人受損必須超過往年利潤(rùn)的30%。根據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟(jì)研究所的研究報(bào)告，農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局提供的貸款僅占農(nóng)業(yè)信貸市場(chǎng)份額的2.5%，而商業(yè)銀行占據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸市場(chǎng)份額的43.9%，農(nóng)業(yè)合作社占41.4%。

美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理局負(fù)責(zé)，農(nóng)民自愿參與，聯(lián)邦政府為參保農(nóng)民提供保費(fèi)補(bǔ)貼，但保險(xiǎn)業(yè)務(wù)由私人商業(yè)保險(xiǎn)公司承擔(dān)。2011年，美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目為農(nóng)民提供了2007萬份保單，補(bǔ)貼成本高達(dá)68億美元。

位于美國(guó)中西部的艾奧瓦州農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)比爾·諾西介紹，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最主要措施，也是政府農(nóng)業(yè)扶持政策的核心。在艾奧瓦州經(jīng)營(yíng)著3500英畝農(nóng)場(chǎng)的斯科特·洛維特也指出，如今政府直接補(bǔ)貼占收入不到5%，與之相比農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用更為關(guān)鍵。

美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼主要分兩部分：一是保費(fèi)補(bǔ)貼，一是業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼。

在保費(fèi)補(bǔ)貼方面，補(bǔ)貼比例與所保產(chǎn)出比重呈反比關(guān)系。具體而言，導(dǎo)致產(chǎn)出低于50%的巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)由聯(lián)邦政府100%補(bǔ)貼，此后隨著農(nóng)民選擇的產(chǎn)出保險(xiǎn)范圍提高，聯(lián)邦政府的補(bǔ)貼比例也逐漸下降。

在業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼方面，美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司向承辦聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目的私營(yíng)保險(xiǎn)公司提供一定比例的管理與運(yùn)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼。此外，美國(guó)還為私人農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供三方面政策支持：一是通過聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司向私人保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn);二是聯(lián)邦政府、州政府及其他地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)免征一切稅賦;三是聯(lián)邦政府通過法律鼓勵(lì)各州政府提供保費(fèi)補(bǔ)貼，以進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)吸引力。

2014年新農(nóng)業(yè)法案的改革

由于聯(lián)合國(guó)和世貿(mào)組織對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的異議態(tài)度，認(rèn)為違背公平貿(mào)易的基本原則，抑制發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，受到它國(guó)起訴。同時(shí)基于美國(guó)國(guó)內(nèi)財(cái)政赤字的壓力，也迫使美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策朝WTO規(guī)則的方向調(diào)整。

經(jīng)二百余次修訂，終于2014年2月達(dá)成一致。由奧巴馬總統(tǒng)簽署了《2014年農(nóng)業(yè)法案》（Agriculture Act of 2014），時(shí)效2014至2018財(cái)年。法案旨在削減預(yù)算，使農(nóng)業(yè)走向市場(chǎng)化;加大風(fēng)險(xiǎn)管理，注重農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展：包括農(nóng)場(chǎng)主收入支持、農(nóng)作物保險(xiǎn)、生態(tài)保護(hù)、信用支持、貿(mào)易、研究、國(guó)際食品援助、農(nóng)村發(fā)展及其它項(xiàng)目。

新法案作出的最大改革，是取消實(shí)施近18年的直接補(bǔ)貼、反周期支付、平均作物收入選擇計(jì)劃和補(bǔ)充收入支付等國(guó)內(nèi)支持政策，每年節(jié)約50億美元。乳制品方面，取消了牛奶收入損失合約計(jì)劃、價(jià)格支持計(jì)劃和出口刺激計(jì)劃。另外，還削減了營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃預(yù)算。所謂農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃，為不掛鉤補(bǔ)貼類型，指農(nóng)場(chǎng)主種植收入低于近5年平均水平 89%時(shí)，將提供總額不超近5年平均水平10%的補(bǔ)貼，最高限額5萬美元。若農(nóng)場(chǎng)的年收入超過75萬美元，則不允許申請(qǐng)。該計(jì)劃覆蓋品種，基本與原直接支付類似。

近年頻發(fā)的自然災(zāi)害，特別是2012年大旱，使美國(guó)意識(shí)到農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要。法案新增70億美元農(nóng)作物保險(xiǎn)，將覆蓋范圍從傳統(tǒng)的糧食作物增擴(kuò)到花生、棉花、水果和蔬菜等園藝或有機(jī)作物。農(nóng)戶參加保險(xiǎn)，可選擇收入保障或價(jià)格保障方式。同時(shí)提高保險(xiǎn)賠償金的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，在個(gè)人農(nóng)場(chǎng)實(shí)際損失或所在縣內(nèi)的歷史產(chǎn)量?jī)芍貥?biāo)準(zhǔn)之間，允許農(nóng)戶自由選擇。

新增的項(xiàng)目主要包括：一是設(shè)立反市場(chǎng)支付項(xiàng)目，當(dāng)農(nóng)作物的市場(chǎng)價(jià)低于參考價(jià)時(shí)，對(duì)農(nóng)民的價(jià)格損失予以一定補(bǔ)償;二是新增棉花累計(jì)收入保險(xiǎn)計(jì)劃和其他作物的補(bǔ)充保險(xiǎn)選擇，政府分別提供80%和70%的保費(fèi)補(bǔ)貼;三是乳制品方面，新增生產(chǎn)利潤(rùn)保險(xiǎn)計(jì)劃和市場(chǎng)穩(wěn)定計(jì)劃，保證牛奶的生產(chǎn)利潤(rùn)不低于4美元/英擔(dān)，當(dāng)利潤(rùn)連續(xù)兩個(gè)月低于此標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，按差額給予補(bǔ)貼;當(dāng)牛奶供過于求時(shí)，鼓勵(lì)縮減產(chǎn)量，保持供需平衡 ;四是增加基于指數(shù)的天氣保險(xiǎn)計(jì)劃，植物病蟲害預(yù)防和核心特殊作物儲(chǔ)備貸款項(xiàng)目等，來防范風(fēng)險(xiǎn)。

新法案將提供850億美元，對(duì)退休農(nóng)民轉(zhuǎn)讓農(nóng)場(chǎng)時(shí)進(jìn)行補(bǔ)貼。給新進(jìn)入農(nóng)民提供較大數(shù)額的農(nóng)作物保險(xiǎn)，創(chuàng)業(yè)期保費(fèi)有10%的折扣。保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)在計(jì)算損失時(shí)，需考慮其原先的農(nóng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)。并設(shè)立新農(nóng)民發(fā)展項(xiàng)目，提供培訓(xùn)教育和技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)等。新法案使農(nóng)業(yè)部每年有額外4億美元用于農(nóng)業(yè)研究，如氣候變化對(duì)農(nóng)業(yè)和林業(yè)的影響。對(duì)從事前沿生物燃料的相關(guān)企業(yè)，給予扶持。

增加農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易支出，擴(kuò)大對(duì)外糧食援助計(jì)劃。該法案每年預(yù)算8000萬美元，通過在當(dāng)?shù)刭徺I糧食應(yīng)對(duì)國(guó)際緊急事件，獲援助人口將增加到400萬。

美國(guó)《2014年農(nóng)業(yè)法案》突出農(nóng)業(yè)改革、食品和就業(yè)等問題，標(biāo)志性改革是嘗試建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，對(duì)世界農(nóng)業(yè)無疑將產(chǎn)生巨大影響：一是可能導(dǎo)致全球范圍的糧價(jià)上漲。新法案取消直接補(bǔ)貼，將降低農(nóng)場(chǎng)主積極性，供給下降，加之取消食品券項(xiàng)目，美國(guó)市場(chǎng)價(jià)格將上升，從而逐步帶動(dòng)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品及糧價(jià)的上漲。其二，可能改變世界諸國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持方式。美國(guó)新法案改變對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼方式，由價(jià)格支持轉(zhuǎn)向收入支持，注重農(nóng)作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)科研及綜合開發(fā)等，因?yàn)楦m應(yīng) WTO 規(guī)則，具更強(qiáng)的隱蔽性。在新一輪 WTO 談判中，美國(guó)可能以此為籌碼，批評(píng)歐盟及發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，并迫使其他國(guó)家轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)扶持方式。