Marcelo Giugale

中國私有債務(wù)在全球金融危機結(jié)束后快速增長，這和2008、2009年世界金融危機后中國實施的經(jīng)濟刺激有關(guān)。目前，中國名義GDP的增長率在放緩，但是債務(wù)卻在迅速增加。我們看到，世界其他國家和地區(qū)如今都在去杠桿化，減少債務(wù)。發(fā)達國家在危機前的債務(wù)水平非常高，之后開始下降。而新興經(jīng)濟體國家借貸水平一直比較低，整個危機時期債務(wù)水平也沒有增加。因此中國的情況非常特殊，這引發(fā)了我的注意，也是我今天為什么要發(fā)表這場演講的原因。

分權(quán)的好處和壞處

首先，我們要理解一件事：為什么要讓地方政府有充分的權(quán)力？這種分權(quán)在某些國家叫做權(quán)力下放，在另一些國家叫做聯(lián)邦主義，也就是說地方政府有一定的支出權(quán)。中國地方政府的支出要占整個國家一半以上。

賦予地方政府在教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)方面的決策權(quán)，理論上首先能提高資源配置效率。因為那些有公共服務(wù)決策權(quán)的人離受益者更近，他們知道受益者的需求是什么。比如西班牙對教育進行分權(quán)，提高了教育質(zhì)量。玻利維亞對供水進行分權(quán)，也取得了成功。其次，分權(quán)有利于提高行政管理效率。類似公園或者醫(yī)療服務(wù)，負責(zé)的政府級別越低，就能覆蓋越多受益者。因此相應(yīng)地也利于落實責(zé)任，如果今天你家自來水斷了，你找總統(tǒng)投訴沒用，總統(tǒng)離得太遠，但向市長投訴就能解決。分權(quán)第三個好處是縮小地區(qū)差異，讓落后地區(qū)的政府有動力積極調(diào)配資源，趕上發(fā)達地區(qū)。

在過去20年中，我們看到全世界都出現(xiàn)了分權(quán)的趨勢，人們喜歡通過地方政府解決問題，當選舉國家領(lǐng)導(dǎo)人時，他們也更愿意支持自己省份或城市的領(lǐng)導(dǎo)人參選。

因此，地方政府在對地方支出和資源調(diào)配負責(zé)的同時，也應(yīng)該被允許借貸，這種做法普遍而且合理。

但是分權(quán)也會帶來四方面的問題，一是各個地方政府為了吸引投資，爭先恐后地搞稅收優(yōu)惠或者補貼大戰(zhàn)，最后反而造成收入損失。如美國，各個州都想吸收離開底特律的汽車廠商來自己州落戶，爭相給補貼。特斯拉公司在內(nèi)華達州建了一個價值50億美元的電池廠，州政府給它的補貼高達15億美元。還有土地大戰(zhàn)，地方政府紛紛承諾更廉價、位置更好、服務(wù)更多的土地。我們最近在坦桑尼亞就看到，各地為了吸引中國投資者，不遺余力地推銷：離港口近、離水近、離公路近，這種地區(qū)間的過度競爭是分權(quán)造成的。

第二，中央政府的部分財政資金變成了各個地方政府的“共同池”，于是地方政府都想先花中央政府的錢，直到擠出“共同池”中最后一分錢再花自己的。比如非洲一些依靠自然資源的國家，那里的地方政府只要當?shù)匕l(fā)現(xiàn)了天然氣或者礦產(chǎn)，就立刻停止收稅，因為可以消費國家的錢了，他們就不想依靠地方稅收，哪怕這些礦產(chǎn)還不能馬上轉(zhuǎn)化為他們賬面上的資金。

第三是道德風(fēng)險，因為每一個地方政府官員都希望升入中央政府，他們在有限的地方任期內(nèi)為了做出業(yè)績，通常都會傾向大量借貸，為當?shù)鼐用裉峁└玫姆?wù)，然后把還債的責(zé)任推給下一任地方官員，或者最后推給中央政府救助。如果一個省市的老師、警察都發(fā)不出工資，醫(yī)院也關(guān)門，而中央政府卻坐視不管，這是非常少見的。我只知道一個這樣的案例，我稍后會再提到。

第四是中央政府的偏袒。為了拉攏那些大選時左右搖擺的州選民，中央政府會傾向在那些州修路或者建電站。而那些明確會給自己投票，或者明確支持反對黨的，就無法獲得中央投資。

分權(quán)帶來的問題絕不僅限于理論，我自己的國家阿根廷就陷入過因分權(quán)而加劇的危機。2001年，阿根廷原有的中央銀行固定匯率突然崩潰了，支付系統(tǒng)坍塌，銀行無法取錢，電費和稅收都無法上交，這種情況持續(xù)了將近一年。于是地方政府當?shù)氐亩愂蘸椭醒氲膿芸疃紵o法拿到，它們也拒絕向中央政府交稅。阿根廷有26個省，最后這些省就開始自己印錢。這很罕見，聽起來也很滑稽，但這是真的。它們自己印錢付給員工，員工再到街上以很高的貼現(xiàn)率換成真的錢，這樣就造成極高的通貨膨脹。阿根廷花了10年才解決這個準貨幣問題。

底特律也是一個很好的反面例子，它曾經(jīng)依靠汽車制造業(yè)成為美國一個非常富有的城市，但是面對來自日本、中國和其他地區(qū)的競爭，這里的汽車廠商出現(xiàn)危機，就業(yè)下滑。在工會壓力之下，汽車廠商向南遷往田納西等州。底特律沒有稅收了，它們就借錢建基礎(chǔ)設(shè)施，希望吸引汽車和其他行業(yè)回來，但是它們失敗了，最終債臺高筑無力償還，于是就向聯(lián)邦政府求助，卻遭到拒絕。這就是我前面提到的唯一一個中央政府拒絕救助的例子?，F(xiàn)在底特律一半交通燈不亮，人們也不交水費。這個城市直接走上了破產(chǎn)法庭，不少養(yǎng)老基金也賠了很多錢。

再來看看巴西。巴西在實行民主選舉之后，聯(lián)邦政府就授權(quán)州政府來決定醫(yī)療、教育等大的支出。而沒錢的州要么借錢，要么不向中央繳納社?；穑瑫r間長達四五年，最后甚至不再提供公共服務(wù)。巴西聯(lián)邦政府的解決方案是有條件的干預(yù)。它們在巴西建立了一個小IMF來幫助州政府解決債務(wù)，同時要求州政府做出痛苦的調(diào)整，作為得到幫助的條件。由于很多貸款通過我們世行操作，所以我比較了解。

各國管理地方債妙方

既然地方債會引來這么多麻煩，那為什么還要允許呢？因為地方稅收和中央轉(zhuǎn)移到地方的稅收有時依然無法滿足地方政府的公共服務(wù)支出。既然地方債無可避免，那么下一步就是如何監(jiān)管了。各國政治體制不同，沒有放之四海而皆準的完美辦法。要么中央完全下放權(quán)力，地方隨意借債，但是出了事中央不管。要么事先簽好協(xié)議，比如澳大利亞，雙方先確定在公共服務(wù)和宏觀經(jīng)濟上到底要借多少錢，然后雙方分攤。再就是中央政府對地方借貸作出一些規(guī)定，明確借款目的或者要求必須財政平衡，或者債務(wù)占GDP比率恒定。中央政府也可以對債務(wù)本身制定規(guī)則，如貸款不得超過現(xiàn)有支出的100%，或者經(jīng)過攤薄后借款加利息不能超過15%。

也有些政府允許地方借款，但是必須得到中央批準，這樣地方和中央的關(guān)系是不是足夠好就很關(guān)鍵，容易出現(xiàn)混亂。最后一種方法最嚴格，就是由中央代替地方政府借款，然后按地方所需支出撥款，由中央政府承擔(dān)債務(wù)。

有三種情況被認為地方政府不得借款：一是國家整體經(jīng)濟周期性下滑，這時單個省市要舉債刺激經(jīng)濟金額會非常大，肯定違約。如果所有省市同時借錢，又存在協(xié)調(diào)問題。錢投向哪里投多快都要協(xié)調(diào)。二是跨省的項目必須由兩省共同舉債，單一省市不得借錢。三是為了額外提高公共服務(wù)從業(yè)者收入不得借錢。

2004年以前，理論上中國不允許地方政府借款，但是地方上會想方設(shè)法繞開這個限制，通過一些特別的投資工具，或者創(chuàng)立國有企業(yè)及一些特別機構(gòu)等等。所以說要嚴格控制其實很困難。再以哥倫比亞為例，這個國家選擇制定規(guī)則約束地方債。但由于10年前的內(nèi)戰(zhàn)，地方政府不肯把債務(wù)數(shù)據(jù)匯報中央，它們會采取拖延甚至綁架中央政府官員的辦法。由此看出，能否有效管控地方債還取決于國家政治體制的成熟度。

總體而言，選擇制定規(guī)則約束地方債的國家占多數(shù)，規(guī)則包括事前和事后。制定事前規(guī)則包括明確債務(wù)目的和債務(wù)類型，選擇債券還是貸款，如果是后者，那么貸款占現(xiàn)有支出百分比為多少。一些國家實行市場化債務(wù)評級，評級好的地方政府領(lǐng)導(dǎo)可能成為國家總統(tǒng)。墨西哥就采取這樣的規(guī)則。事后規(guī)則包括行政和司法兩種渠道。底特律就采取司法手段。采取行政手段的國家，中央政府必須做好思想準備，出手幫助一個城市，今后可能就還要幫助更多城市。因此中央政府必須提出一些限制性條件，比如求助申請是否具備合理的理由。

選擇制定規(guī)則約束地方債是比較好的辦法。這樣中央和地方在執(zhí)行中都有章可循，就會專注于制定更好的經(jīng)濟政策，這是保障信用評級良好和債務(wù)水平較低的前提。這些規(guī)則必須有量化指標，比如財政平衡指標、各種百分比指標等等，同時規(guī)則中還要明確違約責(zé)任，一旦違約要接受怎樣的懲罰。這樣的約束會真正面臨政治壓力。

最后來說說如何制定規(guī)則。首先所有利益相關(guān)方都要參與磋商，不僅僅是地方政府和中央政府，還應(yīng)包括銀行、債券持有人、評級機構(gòu)等等。其次，中央政府必須先管理好自己，否則像阿根廷這樣，中央政府自己都坍塌了，還怎么勸說地方政府不要印錢？最后就是要防止地方政府在發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)時違背中央政府的規(guī)則，隨意借錢。

我認為中國剛剛開始想辦法管理地方債，這個過程一旦開始就無法回頭。要想避免潛在的危機，就必須制定含有懲罰機制的規(guī)則。有懲罰規(guī)則才有效，一旦出現(xiàn)問題需要中央政府救助，這種救助必須是有條件的。