吉宗瑞 韓秀景

作者簡介：吉宗瑞（1991-），男，漢，江蘇南京，碩士，南京師范大學(xué)，行政管理。

韓秀景（1963-），女，漢，河北邢臺(tái)，教授，南京師范大學(xué)，人力資源管理與營銷管理。

摘要：政治與行政二分的思想為西方國家的公務(wù)員制度提供了理論基礎(chǔ)，通過對政治與行政二分法理論的視角對比我國黨政關(guān)系，探索提高行政效率把握黨政關(guān)系的適用方法。

關(guān)鍵詞：政治與行政二分；黨政關(guān)系；政府建設(shè)

由威爾遜提出，古德諾完善的政治與行政二分法的觀點(diǎn)為西方公務(wù)員制度的建立完善提供了理論基礎(chǔ)，并伴隨著美國走過了一段光輝的歷程。雖然在時(shí)代的變遷下，政治與行政二分法受到了諸多質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，但是在當(dāng)代，其對于完善社會(huì)制度，推進(jìn)政治文明的功績毋庸置疑。如今我國正處于社會(huì)主義轉(zhuǎn)型時(shí)期，在習(xí)近平領(lǐng)導(dǎo)下的政治體制改革也已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，正確處理黨政關(guān)系對于我國經(jīng)濟(jì)的繁榮，社會(huì)的穩(wěn)定和國家的發(fā)展至關(guān)重要?？v觀政治與行政二分法的發(fā)展歷程，政治與行政兩者在無數(shù)學(xué)者筆下得到了愈發(fā)深入的探索和研究，我國的黨政關(guān)系建設(shè)之路也有著相似的經(jīng)歷。合理借鑒西方國家在制度探索中的智慧，對于我國在社會(huì)主義建設(shè)的道路上正確協(xié)調(diào)把握黨政關(guān)系，提高行政效率意義深遠(yuǎn)。

一、政治與行政二分法的理論內(nèi)涵

將政治與行政區(qū)分的觀點(diǎn)在現(xiàn)代行政學(xué)之父美國學(xué)者威爾遜的《行政學(xué)研究》中首次被提到，威爾遜為行政學(xué)和政治學(xué)劃清的界限，開創(chuàng)了行政學(xué)研究之先河。威爾遜認(rèn)為，政治是重大而且有普遍性的事項(xiàng)，而行政則是細(xì)小的事物，前者屬于政治的范疇，后者則是更多關(guān)注技術(shù)層面，政治屬于宏觀層面，行政屬于技術(shù)層面，所以國家的治理者應(yīng)當(dāng)分屬兩大類：負(fù)責(zé)政治層面的政治家，以及負(fù)責(zé)行政過程中種種細(xì)節(jié)層面的行政人員。

美國學(xué)者弗蘭克·J·古德諾則繼承了前者的思想，成為二分法真正的開創(chuàng)者。其1990年出版的《政治與行政》一書中，明確地提到，政府體制中的兩種不同的功能：“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能。在所有國家中也存在著分立的機(jī)關(guān)，每個(gè)分立機(jī)關(guān)都用它們的大部分時(shí)間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別就是：政治與行政。①”亦即：政治就是國家意志的表達(dá)，行政就是國家意志的執(zhí)行。但在此基礎(chǔ)上，要想保證政治與行政的協(xié)調(diào)，政治應(yīng)當(dāng)保持對行政的適當(dāng)?shù)目刂?。值得一提的是，無論是威爾遜或是古德諾，兩位學(xué)者在政治與行政兩者的關(guān)系處理上并非主張純粹的“二分”。古德諾在以國家意志的表達(dá)和執(zhí)行來區(qū)分政治與行政的同時(shí)，提到了政治對行政應(yīng)當(dāng)保持適當(dāng)?shù)目刂?。威爾遜在對待政治與行政的態(tài)度上，同樣承認(rèn)兩者的關(guān)聯(lián)性，并且，他在提到關(guān)于行政權(quán)力的問題時(shí)，認(rèn)為：“行政官員在為了完成其任務(wù)而選擇手段時(shí)，應(yīng)該有而且也的確有他自己的意志，他不是，而且也不應(yīng)當(dāng)是一種純粹的被動(dòng)的工作。②”亦即，官員即使是完成被動(dòng)的工作，也必然包含著主動(dòng)性的因素。

二、政治與行政二分法的歷史沿革

十九世紀(jì)的中期，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，政府的職能也亟需完善。受益于德國學(xué)者斯坦因的國家人格思想，威爾遜嘗試通過制度建設(shè)，改善美國當(dāng)時(shí)極低的行政效率。因此，為了避免政黨分肥制帶來的弊端，威爾遜提出了政治與行政二分的思想，主張將原來的從政人員分為政務(wù)官與事務(wù)官，政務(wù)官從事政治活動(dòng)，而事務(wù)官則由公開招聘的專業(yè)人員任職，從事行政活動(dòng)，并保持價(jià)值中立，同時(shí)，事務(wù)官也不會(huì)隨政黨的輪換而更替。威爾遜針對當(dāng)時(shí)的制度提出的政治與行政二分的理念，一方面提高了行政管理的效率，強(qiáng)化了政策執(zhí)行的持久性與完整性，另一方面，有效地規(guī)避了政黨分肥制對于國家管理的負(fù)面危害，可以說是在公平與效率兩方面都做到了極大的兼顧。

然而真理亦非永恒不變。為美國政府體制改革帶來諸多活力的政治與行政二分法，也開始面臨各種各樣的挑戰(zhàn)。最早的質(zhì)疑來源以凱恩斯主義，主張國家干預(yù)的羅斯福新政，取得了良好的效果。之后的著名行政學(xué)家西蒙，在決策理論中提出的“管理即決策”的思想，也動(dòng)搖了政治與行政二分法的觀念。從20世紀(jì)50年代開始，繼高舉人文主義精神大旗的、推崇公平為核心的新公共行政學(xué)之后，新公共管理學(xué)派同樣對政治與行政二分的觀念持否定態(tài)度：該學(xué)派認(rèn)為，傳統(tǒng)的公共行政體制中，要保證公務(wù)員的政治中立，并脫離不同政治黨派的影響去進(jìn)行決策和政策執(zhí)行是脫離實(shí)際的。政府作為政治的執(zhí)行者，作為政策的實(shí)施者，不可能也不應(yīng)當(dāng)拋開政治的理念和意見。

三、對政治與行政二分法的評價(jià)

從開始的備受推崇到之后的飽受爭議，政治與行政二分法經(jīng)歷了輝煌和旁落，這與西方當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景有密切的聯(lián)系。正如幾十年前西蒙認(rèn)為的那樣，人們開始發(fā)現(xiàn)，行政人員在決策和執(zhí)行的同時(shí)不可能忽視政治因素所產(chǎn)生的影響和導(dǎo)向。雖然威爾遜和古德諾兩人在傳播政治與行政二分法思想時(shí)也多次提到，政治與行政的二分并不是絕對意義上的二分?！罢闻c行政兩分法的觀念也容易給人一種錯(cuò)覺，似乎政治與行政就是政府的兩種相互獨(dú)立、相互平衡的活動(dòng)。③”但隨著新公共行政理論和新公共管理理論的沖擊，標(biāo)桿著“公平”的人本主義思想的聲音逐漸蓋過了原來的效率優(yōu)先的兩官分途制。如果說這種思想的轉(zhuǎn)變是歷史的必然，那么曾經(jīng)保持了當(dāng)時(shí)社會(huì)的政治穩(wěn)定，保證了政策連續(xù)性的政治與行政二分法的思想，便是人類文明在追尋公平與效率的蜿蜒曲折的道路中指向人本主義思想的前一個(gè)路標(biāo)。

四、政治與行政二分法與我國黨政分開的辨析及對我國的啟示

對我國的黨政關(guān)系主要有兩種理解，其一是共產(chǎn)黨與國家政權(quán)的關(guān)系，亦即黨與全國人民代表大會(huì)的關(guān)系，其二是黨與政府的關(guān)系。為方便理解政治與行政的關(guān)系，本文中所指的黨政關(guān)系為后者，即黨與政府的關(guān)系。

政治與行政二分的思想其核心在于處理政黨與政府的關(guān)系問題，從外在形式上看，與我國的“黨政分開”有著相似性。對于中國能否施行政治與行政真正意義上的二分，張康之教授持否定態(tài)度，他認(rèn)為：“在我們看來，中國的情況是不能夠簡單地套用政治與行政二分原則的，盡管黨政分開同政治與行政二分表面上看來極為相似，而實(shí)際上它們之間是完全不同的。④”對于原因的解釋，行政管理研究專家馬駿則認(rèn)為：“中國公共行政最大的特點(diǎn)就是，政治與行政是水乳交融、無法區(qū)分開的。忽略了政治維度的中國公共行政學(xué)研究，根本就無法真正理解與政治密不可分、渾然一體的公共行政現(xiàn)實(shí)⑤”，因此，將政治與行政二分的思想原封不動(dòng)地套用在我國的制度建設(shè)中是不合實(shí)際的。

然而，作為西方政治文明的典型思想，政治與行政二分的思想對于我國的黨政建設(shè)和制度改革仍有重要的啟發(fā)作用。我國自建國以來，每次的改革都以“膨脹-精簡-再膨脹”的現(xiàn)象收尾。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，政府的行政效率，公平受到更廣泛的關(guān)注。鄧小平曾經(jīng)指出：“效率不高與我們的機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、作風(fēng)拖拉有關(guān)。但更主要的是涉及黨政不分。⑥”。在十一屆三中全會(huì)的主題報(bào)告中，鄧小平做了如下總結(jié)：“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨去包辦一切、敢于一切；實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分、以黨代政；堅(jiān)持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，變成了‘一切統(tǒng)一口徑。⑦”。我國施行“黨政分開”的初衷，在于行政機(jī)構(gòu)效率低下，行政機(jī)構(gòu)臃腫。從政治與行政二分的角度去理解我國的“黨政分開”，可以說我國行政機(jī)關(guān)效率低下的根本原因在于官僚制的不足，理性精神的缺失。因此，在黨政職能分離的前提下，提高行政效率還應(yīng)當(dāng)著眼于政府的能力建設(shè)（行政組織結(jié)構(gòu)的完善）和加強(qiáng)政府行政的效率（功能的完善）。

1.加強(qiáng)政府行政執(zhí)政的主導(dǎo)地位，加強(qiáng)政府行政能力建設(shè)。按照現(xiàn)在社會(huì)政治活動(dòng)的規(guī)律，國家政權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)該包括：“一切享有制定法律、執(zhí)行和貫徹法律以及解釋和運(yùn)用法律的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)。⑧”，而政黨作為政治活動(dòng)的參與主體之一，不具有公共權(quán)力。黨政的職能分離意在為政府更高效更妥善地完成行政工作以及業(yè)務(wù)工作保駕護(hù)航，因此，在政府行政的過程中，應(yīng)當(dāng)確保政府行政機(jī)關(guān)的相對獨(dú)立，加強(qiáng)制度建設(shè)，同時(shí)明確政府職權(quán)，規(guī)范政府組織和政府行為，以確保政府依法行政、高效率行政。

2.完善我國的人民代表大會(huì)制度

全國人民代表大會(huì)，作為國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由反應(yīng)全國各級人民民意的人大代表組成，代表社會(huì)各階層的利益。應(yīng)當(dāng)盡快完善人民代表大會(huì)的選舉法的相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)人大自身的組織建設(shè)，加強(qiáng)人大專業(yè)委員會(huì)的專門力量，使人大更好地承擔(dān)起全國各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的立法職權(quán)。

3.加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)

西方的公務(wù)員制度將公務(wù)員分為政務(wù)官和事務(wù)官，我國的公務(wù)員不可能保持價(jià)值中立，但是建立健全公務(wù)員制度，提高公務(wù)員素質(zhì)同樣對于我國的行政能力建設(shè)起著舉足輕重的作用，在公務(wù)員錄用、公務(wù)員考核、公務(wù)員晉升三個(gè)方面加強(qiáng)管理規(guī)范，提高要求，敢于選拔，敢于淘汰，以確保公務(wù)員隊(duì)伍政治化的同時(shí)達(dá)到專業(yè)化的水平。

總結(jié)

正如馬克思所言：“主要的困難不是答案，而是問題，每一個(gè)問題只要已成為現(xiàn)實(shí)的問題，就有了答案。⑨”政治與行政二分的觀念在我國的政治體制中不能夠原版照抄，其在西方國家體制中的政治與行政的結(jié)構(gòu)性分離與我國“黨政分開”的功能性分離也不盡相同。但是結(jié)合西方國家當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景，從黨政關(guān)系處理以及政府的自身建設(shè)觀念來看，政治與行政二分法仍有不可忽略的借鑒意義。準(zhǔn)確地認(rèn)識和評價(jià)政治與行政二分法，有利于我國的政治文明建設(shè)和政治體制改革，也為我國正確處理黨政關(guān)系提供了新的思路。（作者單位：南京師范大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]彭和平.國外公共行政理論精選.中共中央黨校出版社.

[2]F·J·古德諾.政治與行政.華夏出版社.1987.

[3]丁煌.西方行政學(xué)理論概要.中國人民大學(xué)出版社2005.

[4]張康之.公共政策過程中科學(xué)與價(jià)值的統(tǒng)合.[J]江蘇社會(huì)科學(xué).2001.

[5]文森特·奧斯特羅姆.美國公共行政思想危機(jī).上海三聯(lián)書店，1999.

[6]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神.張成福譯.中國人民大學(xué)出版社，2003.

[7]引自唐興霖.公共行政學(xué)：歷史與思想.中山大學(xué)出版社，2000.

[8]張康之.對政治與行政二分原則的審查[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001（4）.

[9]引自馬駿.中國公共行政學(xué)的身份危機(jī)[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2007（4）.

[10]引自鄧小平文選第2卷和3卷.

[11]引自江澤民文選第3卷，人民出版社，2006.

[12]引自孫關(guān)宏.政治學(xué)概論.復(fù)旦大學(xué)出版社.2008.

[13]引自馬克思恩格斯全集第1卷，人民出版社1995.

注解：

①引自F·J·古德諾.政治與行政.華夏出版社.1987中第12-13頁.

②引自丁煌.西方行政學(xué)理論概要.中國人民大學(xué)出版社2005中第13頁.

③引自唐興霖.公共行政學(xué)：歷史與思想.中山大學(xué)出版社，2000中第164頁.

④引自張康之.對政治與行政二分原則的審查[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001（4）.

⑤引自馬駿.中國公共行政學(xué)的身份危機(jī)[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2007（4）.

⑥引自鄧小平文選第3卷.第179頁

⑦引自鄧小平文選第2卷中142頁.

⑧引自孫關(guān)宏.政治學(xué)概論.復(fù)旦大學(xué)出版社.2008中124頁.

⑨引自馬克思恩格斯全集第1卷，人民出版社1995中203頁