□秦永生

☆行政與法☆

“議事規(guī)則”探析

□秦永生

會(huì)議，作為當(dāng)今社會(huì)主要的活動(dòng)方式和組織形式，是整個(gè)社會(huì)公共治理的一個(gè)最具代表性的縮影。根據(jù)《中國會(huì)議藍(lán)皮書》發(fā)布的消息，我國每年舉辦各種會(huì)議多達(dá)幾千萬個(gè)，涵蓋公司會(huì)議、黨政會(huì)議、事業(yè)單位會(huì)議和社團(tuán)會(huì)議。雖然我國會(huì)議數(shù)量多，但質(zhì)量并不高，普遍存在著“不公平、低效率”，“會(huì)議的召集、發(fā)言、表決等缺少規(guī)定”，“無法有效制約權(quán)力的行使，甚至不能保障會(huì)議決定的嚴(yán)格有效”等問題。究其主要原因，就是忽視了議事規(guī)則的重要性。筆者從會(huì)議發(fā)展的歷史脈絡(luò)進(jìn)行闡述，以資讀者對(duì)議事規(guī)則問題進(jìn)行新的審視。

一、議事規(guī)則在人類社會(huì)追求民主的進(jìn)程中孕育

人類在漁獵時(shí)代，自然環(huán)境惡劣，先民們只能聚集起來用團(tuán)隊(duì)力量與大自然抗?fàn)?，他們崇尚自然神力和祖先英靈。這種背景下，原始社會(huì)末期出現(xiàn)了氏族議事會(huì)、部落議事會(huì)、部落聯(lián)盟議事會(huì)。在這種全民參與的會(huì)議上，由于沒有制度約束，發(fā)言可以不受限制，會(huì)議也不求效率。會(huì)議做出決定后，與會(huì)者就共同遵守。恩格斯在評(píng)價(jià)此類會(huì)議的時(shí)候指出“它是氏族的一切成年男女享有平等權(quán)的民主集合?！庇捎跊]有統(tǒng)治與被統(tǒng)治的劃分，此時(shí)的會(huì)議無所謂議事規(guī)則，屬于直接民主，全民政治。

隨著社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展，手工業(yè)從農(nóng)業(yè)中分離出來，社會(huì)進(jìn)入農(nóng)商時(shí)期，出現(xiàn)君主專制。此時(shí)，氏族社會(huì)的全民政治開始動(dòng)搖，會(huì)議在宗法行政習(xí)慣約束下，逐漸演變?yōu)樘嶙h、附議、表決的過程。會(huì)議的主持人或者會(huì)議的召集者開始由長者或首領(lǐng)擔(dān)任，而他們的意見往往成為會(huì)議形成最終決定的基本框架。由于社會(huì)等級(jí)的出現(xiàn)，與會(huì)者之間的關(guān)系由平視轉(zhuǎn)向仰望和低頭認(rèn)命。處于對(duì)權(quán)威的敬畏，大多數(shù)與會(huì)者的意見不再能夠充分表達(dá)，會(huì)議中的民主議事氣氛逐漸減弱，有時(shí)甚至蕩然無存。隨著專制制度的鞏固，這一時(shí)期會(huì)議的形式也迅速完備起來。例如，一些正規(guī)會(huì)議要求與會(huì)人員正式著裝，發(fā)言須經(jīng)過一定程序方視為有效和得體，一些重要的會(huì)議內(nèi)容開始被記錄在甲骨上，等等。被強(qiáng)化了的祖宗之法、政治倫理，也必然將繁文縟節(jié)傳染給會(huì)議制度。

進(jìn)入農(nóng)商時(shí)代后期，原始的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低廉，刺激了手工業(yè)生產(chǎn)。隨著工業(yè)革命的悄然興起，自由的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭需要理性政治和法制行政的環(huán)境。社會(huì)開始關(guān)注人的尊嚴(yán)、人與人之間的平等、人的個(gè)性的自由發(fā)展。選票和協(xié)商開始逐漸替代了打斗和流血，迅速興起了選舉制度。伴隨封建制度的土崩瓦解，近現(xiàn)代議會(huì)制度隨之興起?？梢哉f，議會(huì)制度是由選舉制度催生而來的，議會(huì)代表來自社會(huì)各個(gè)階層，反應(yīng)不同民意。從這個(gè)時(shí)期開始，會(huì)議成為民主與決策的工具，議事規(guī)則逐漸為人們所關(guān)注，并得到起步和發(fā)展。

二、議事規(guī)則在英美國家早期民主實(shí)踐中產(chǎn)生

“議事規(guī)則”這個(gè)詞的原意是指英國議會(huì)協(xié)商議事時(shí)所遵循的規(guī)則和慣例，類似英國的“普通法”，是通過先例和習(xí)慣，經(jīng)過長期的不斷積累發(fā)展而成的。早在16至17世紀(jì)，英國議會(huì)就形成了一系列沿用至今的基本議事規(guī)則，例如一次只能有一個(gè)議題、辯論必須圍繞當(dāng)前的議題、意見對(duì)立的雙方應(yīng)輪流獲得發(fā)言權(quán)、主持人應(yīng)請(qǐng)正反雙方分別表決、取消或限制個(gè)人或少數(shù)人的辯論權(quán)利必須得到出席人數(shù)2/3以上的同意、禁止人身攻擊等。隨著新大陸的發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)則和慣例被帶到美洲，演變成美國立法機(jī)構(gòu)運(yùn)作與發(fā)展的基本原則。美洲殖民地移植了英國的議事規(guī)則，《獨(dú)立宣言》和第一部美國憲法就是根據(jù)這些程序規(guī)則通過的。事實(shí)上，美國革命者和制憲者來自各殖民地，以前至多只有書信來往，正是相似的議事規(guī)則使這群素未謀面的陌生人得以在很短的時(shí)間內(nèi)通過重大決議和不朽的革命宣言。1801年，托馬斯·杰斐遜有感于國會(huì)缺乏確定的議事規(guī)則，編撰了《議會(huì)規(guī)則手冊(cè)》，后來為眾議院所沿用和發(fā)展。盡管如此，許多政府機(jī)構(gòu)和民間團(tuán)體還是缺乏固定的議事規(guī)則，而且各地議事規(guī)則都不一樣，共同議事頗為不便。

到1876年前后，美國陸軍將軍亨利·羅伯特在搜集、整理、總結(jié)的基礎(chǔ)上起草并出版了一本通用的議事規(guī)則。他是在前人經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上編輯創(chuàng)造的這套程序規(guī)則，也被通稱為“羅伯特議事規(guī)則”。之后100多年，這套規(guī)則一直在經(jīng)歷不斷的修訂和改進(jìn)，取得了巨大的發(fā)展。從1970年以后，羅伯特家族還組成了“羅伯特規(guī)則協(xié)會(huì)”，專門從事這套規(guī)則的修訂工作。同時(shí)，美國也出現(xiàn)了以“美國議事專家協(xié)會(huì)”為代表的專門推廣“羅伯特議事規(guī)則”并培育議學(xué)專家的機(jī)構(gòu)。這套規(guī)則經(jīng)久不衰，且不斷發(fā)展變化，獲得了巨大成功，美國各機(jī)構(gòu)組織的議事規(guī)則無不以羅伯特規(guī)則為原型，事實(shí)證明了他的價(jià)值和生命力。這套規(guī)則不僅規(guī)范議事程序、提高議事效率，而且也幫助提高普通公民的民主素養(yǎng)并培育社會(huì)的民主精神。

三、議事規(guī)則在我國社會(huì)發(fā)展中的實(shí)踐與運(yùn)用

中國封建社會(huì)從群雄爭霸時(shí)代開始，輝煌的先秦文化中也曾有過民主議事的先例。然而，到漢唐之后的金鑾寶殿上，“君君臣臣”規(guī)矩越來越多，臣子們的地位越來越低微，從坐著到站著到跪著，到最后就只好“多磕頭少說話”以保平安了。幾千年封建權(quán)力的世襲，以及封建思想的禁錮，致使我國在議事學(xué)方面發(fā)展甚晚，落后于西方國家?guī)装倌辍Ｗ钤鐚⑽鞣健白h事規(guī)則”引入中國的是孫中山先生。他于1917年寫就《民權(quán)初步》，專門教國人如何開會(huì)議事。這本冊(cè)子主要根據(jù)羅伯特規(guī)則的早期版本寫成的，因而中山先生可算是中國議事學(xué)的發(fā)軔者。他在書中提出“集會(huì)者，實(shí)為民權(quán)發(fā)達(dá)之第一步”的命題，并且強(qiáng)調(diào)習(xí)練、演試羅伯特議事規(guī)則之類集會(huì)方法論的重要性。令人遺憾的是，20世紀(jì)初接踵而來的戰(zhàn)亂、紛爭，使得基于程序和論證規(guī)則的協(xié)商民主政治構(gòu)思一直無從落實(shí)，直到十月革命后民主集中制思想傳播到中國。

最早提出“民主集中制”的是列寧，由于革命動(dòng)員和集權(quán)發(fā)展的需要，列寧稱他所提出的集中制標(biāo)以民主的集中制，但其重點(diǎn)是“集中”。這一點(diǎn)可以從民主集中制最初的中文翻譯中體現(xiàn)出來，即稱之為“民主主義的中央集權(quán)”、“德莫克乃西的中央集權(quán)”。李大釗、陳獨(dú)秀、瞿秋白等中國共產(chǎn)黨創(chuàng)始人稱之為“中央集權(quán)制”。作為共產(chǎn)國際的一個(gè)支部的中國共產(chǎn)黨成立以后自然是以“民主集中制”作為自己的組織原則。1945年，毛澤東在中共七大上，把民主集中制中“民主”與“集中”的關(guān)系概括為“在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主”，并寫入七大黨章。這一概括影響十分深遠(yuǎn)，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨在組織原則和議事規(guī)則上發(fā)生了根本性變化。這是基于中國革命道路上，堅(jiān)持民主議事挽救黨和國家前途命運(yùn)的實(shí)踐中得出的結(jié)論。最為典型的例子就是遵義會(huì)議。當(dāng)年在“左”傾思想占統(tǒng)治地位，黨和紅軍處于十分危急、困難和復(fù)雜的情況下，會(huì)議充分發(fā)揚(yáng)民主，在議事規(guī)則上擺事實(shí)、講道理，充分發(fā)表意見，通過民主表決，少數(shù)服從多數(shù)，并堅(jiān)決服從組織決定，堅(jiān)持了民主集中制原則。特別是博古作為會(huì)議主持人，自己成為會(huì)議批評(píng)的主要對(duì)象，但他沒有在會(huì)上利用職權(quán)壓制不同意見，從始至終主持了這個(gè)否定自己的會(huì)議，思想雖不通，但仍服從并執(zhí)行了組織決定。由此可見，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，嚴(yán)格遵循議事程序和規(guī)則是遵義會(huì)議成功召開的關(guān)鍵。

之后，黨的八大對(duì)民主集中制作出的科學(xué)解釋，以及逐漸開展的黨內(nèi)民主實(shí)踐，顯示了民主集中制正確的發(fā)展趨勢(shì)。但是，從我國建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期開始到“文化大革命”結(jié)束，民主集中制又經(jīng)歷了曲折、復(fù)雜的發(fā)展過程。可以說，這個(gè)時(shí)期民主集中制并沒有真正實(shí)行，個(gè)人專斷拋棄了議事規(guī)則和程序公正。直到黨的十一屆三中全會(huì)召開，鄧小平指出：“我們實(shí)行的是民主集中制，這就是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合?！边@與黨的八大論述中相比，增加了“相結(jié)合”的要求。這個(gè)增加和要求非常重要，它使“民主”和“集中”的兩大過程有機(jī)地結(jié)合起來，避免了被割裂，使得民主集中制得到循環(huán)往復(fù)不斷發(fā)展。至此，在我們黨和國家議事原則上，民主集中制規(guī)定了個(gè)人與組織、部分與整體的關(guān)系，保證了個(gè)人權(quán)利的表達(dá)和集體意志的體現(xiàn)。

但是，今天我們也應(yīng)當(dāng)看到，在黨內(nèi)執(zhí)行民主集中制過程中，仍然存在著一些問題，影響著黨的建設(shè)。如黨的一些基層組織和部分黨員程序意識(shí)和規(guī)則意識(shí)不強(qiáng)，制度在執(zhí)行中存在執(zhí)行不嚴(yán)、監(jiān)督不力，實(shí)行民主集中制沒有充分的制度保證，等等。我們?cè)谝恍?huì)議中常?？吹剑鹤h題反映領(lǐng)導(dǎo)意志而脫離群眾；搞家長制、一言堂和包打天下；會(huì)議講形式、走過場(chǎng)；會(huì)后執(zhí)行力度不夠，沒有嚴(yán)格的監(jiān)督考核機(jī)制，以至于不得不再開會(huì)再發(fā)文件，一遍遍督促和檢查，會(huì)議效率低下。要解決這些問題，我們可以從羅伯特議事規(guī)則中得到啟迪和借鑒。實(shí)際上，羅伯特議事規(guī)則體現(xiàn)的就是“民主”與“集中”的思想，只不過他細(xì)化為了“民主法治、權(quán)力制衡、程序正當(dāng)、效率與公平”等諸多理念，并把這些理念融會(huì)在規(guī)則之中，直接面向“實(shí)踐”、面向“細(xì)節(jié)”、面向“可操作性”。他就像一部設(shè)計(jì)良好的機(jī)器一樣，能夠有條不紊地讓各種意見得以充分表達(dá)，用規(guī)則來壓制各自內(nèi)心私利的膨脹沖動(dòng)，求同存異，然后按照規(guī)則表決。這種規(guī)則及所設(shè)計(jì)的操作程序，既保障了民主，也保障了效率。

近年來，將羅伯特議事規(guī)則運(yùn)用于我國社會(huì)實(shí)踐的，不得不提到曾留學(xué)美國、任阿拉斯加大學(xué)學(xué)生議會(huì)議員的袁天鵬先生。他回國后成立了一家專門推廣“羅伯特議事規(guī)則”的公司，并在安徽阜陽南塘村進(jìn)行了試驗(yàn)。根據(jù)中國國情和農(nóng)村的實(shí)際情況，他把幾百頁的《羅伯特議事規(guī)則》刪減成了“南塘十三條”。袁天鵬等人在安徽阜陽南塘村，幫助村民將西方的羅伯特議事規(guī)則，改造成鄉(xiāng)村版的“蘿卜白菜規(guī)則”，應(yīng)用于日常的開會(huì)議事。事實(shí)證明，南塘合作社的村民們學(xué)習(xí)“蘿卜白菜規(guī)則”后，唯領(lǐng)導(dǎo)是從的領(lǐng)導(dǎo)人文化，與誰也不得罪的老好人文化，都得到了有效解決。這不得不讓我們更加關(guān)注“羅伯特議事規(guī)則”對(duì)黨委政府部門的會(huì)務(wù)工作的普遍指導(dǎo)意義。畢竟，民主的細(xì)節(jié)決定民主的真實(shí)，沒有操作細(xì)節(jié)的民主往往意味著欺騙，可操作的民主才是民主的真正落實(shí)。

中共重慶市沙坪壩區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：張 波