姚堯

售電端放開雖已有法可依，但徹底完善《電力法》仍需時(shí)日。

時(shí)隔二十年，《電力法》終于迎來首次修訂。2015年4月24日，全國(guó)人大民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過了修改后的《中華人民共和國(guó)電力法》（以下簡(jiǎn)稱《電力法》）。新法刪除了第二十五條第三款中“供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)持《供電營(yíng)業(yè)許可證》向工商行政管理部門申請(qǐng)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，方可營(yíng)業(yè)”的條款。

華北電力大學(xué)教授，能源與電力經(jīng)濟(jì)研究咨詢中心主任曾鳴告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者，“這次修改有利于促進(jìn)多種主體進(jìn)入售電市場(chǎng)，這有利于更多市場(chǎng)主體進(jìn)入到售電領(lǐng)域?！薄峨娏Ψā穲?zhí)行已有二十年，其中眾多條款都已經(jīng)不合時(shí)宜。隨著新電改的啟動(dòng)，亟待法律保障。“目前只修改了《電力法》中關(guān)于售電的某一個(gè)條款，而要適應(yīng)當(dāng)前新電改大形勢(shì)，需要法律更全面、更完善，這不是一朝一夕能夠完成的?！痹Q說。

售電松綁已有法可依

自1996年版的《電力法》開始執(zhí)行，《供電經(jīng)營(yíng)許可證》就一直是供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)合法經(jīng)營(yíng)的唯一憑證。在原電力主管部門電力部的有關(guān)文件中，談到這項(xiàng)制度時(shí)是這樣表述的：“許可證制度是在某個(gè)供電經(jīng)營(yíng)區(qū)域中，為了保障國(guó)家電力得到有序供應(yīng)，防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)而制定的一項(xiàng)專門的法律制度。”

而在本次《電力法》修改過程中，首次將《供電營(yíng)業(yè)許可證》審核后移，企業(yè)只需要先在工商部門登記，然后在有關(guān)部門審批即可。這標(biāo)志著，今后工商行政管理部門將不再以“證”作為核發(fā)“照”的前提，企業(yè)只要領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，便可從事一般性的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；如若打算從事需要許可的供電活動(dòng)，可再向主管部門申請(qǐng)；在等待許可期間，企業(yè)可以開展相關(guān)籌備工作，這將為企業(yè)發(fā)展贏得大量時(shí)間。西南交通大學(xué)法學(xué)系副教授魏瓊認(rèn)為，這是落實(shí)國(guó)務(wù)院要求實(shí)行“先照后證”、簡(jiǎn)政放權(quán)的一個(gè)具體舉措。

那么，這一變化將帶來怎么樣影響呢？在該法修訂以前，每家供電企業(yè)要想在一定區(qū)域內(nèi)經(jīng)營(yíng)電力產(chǎn)品，首先就要向當(dāng)?shù)刂鞴懿块T提交申請(qǐng)，同時(shí)將本供電企業(yè)的基本情況、電源容量及分布圖、供電區(qū)域地理平面圖、售電價(jià)格及其依據(jù)等多項(xiàng)材料準(zhǔn)備完善，在主管部門批復(fù)其《供電營(yíng)業(yè)許可證》后，再提供上述材料方可開展售電業(yè)務(wù)。如果企業(yè)未按規(guī)定取得《供電營(yíng)業(yè)許可證》就開始經(jīng)營(yíng)電力產(chǎn)品，主管部門將依法沒收其非法所得，并對(duì)其處以五倍以下于違法所得的罰款。

數(shù)十年來，這道門檻已經(jīng)將眾多打算進(jìn)入電力銷售市場(chǎng)的企業(yè)拒之門外。

而在《電力法》經(jīng)過修改之后，有意開展售電業(yè)務(wù)的市場(chǎng)主體，只需直接向工商部門申請(qǐng)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，就已經(jīng)可以開展經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。曾鳴認(rèn)為：“從國(guó)家目前的態(tài)度來看，售電側(cè)放開近期的重點(diǎn)應(yīng)該是向發(fā)電企業(yè)放開。從政府來說，這樣做可以降低初期售電側(cè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)發(fā)電企業(yè)來說，機(jī)遇大于挑戰(zhàn)?！备鶕?jù)萬得資訊提供的數(shù)據(jù)顯示，由于煤電價(jià)格和上網(wǎng)電價(jià)同時(shí)走低，2014年已經(jīng)有超過80%的發(fā)電企業(yè)實(shí)現(xiàn)了盈利。

根據(jù)中國(guó)電力聯(lián)合會(huì)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的電力市場(chǎng)規(guī)模相當(dāng)可觀。2014年全國(guó)全社會(huì)用電總量達(dá)到5.52萬億千瓦時(shí)，對(duì)發(fā)售電企業(yè)而言，即使一度電增加一分錢盈利，亦將產(chǎn)生高達(dá)500多億元的盈利空間。而在《電力法》修改之前，只有擁有《供電營(yíng)業(yè)許可證》的企業(yè)才有機(jī)會(huì)進(jìn)入這一龐大市場(chǎng)。

但當(dāng)談到這一改變時(shí)，山東省發(fā)改委監(jiān)測(cè)應(yīng)急處負(fù)責(zé)核發(fā)《供電營(yíng)業(yè)許可證》的某工作人員表示，“我們也在等上級(jí)的通知，看是否會(huì)有具體的補(bǔ)充規(guī)定?！痹Q分析認(rèn)為：“監(jiān)管機(jī)構(gòu)擔(dān)心發(fā)電寡頭壟斷，而發(fā)電公司擔(dān)心惡性競(jìng)爭(zhēng)，這兩個(gè)方面要通過實(shí)施細(xì)則來控制，但現(xiàn)階段由于發(fā)電公司都是國(guó)有，還能夠控制?！?/p>

2014年，國(guó)家能源局已經(jīng)把供電類電力業(yè)務(wù)許可申請(qǐng)條件中“具有經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)的供電營(yíng)業(yè)區(qū)”改為“具有供電營(yíng)業(yè)區(qū)雙邊達(dá)成的劃分協(xié)議書或意見”。這一改變標(biāo)志著申請(qǐng)條件由審批放寬為企業(yè)間協(xié)商，這一次修訂《電力法》則為售電主體進(jìn)入這一市場(chǎng)提供了更寬松的條件。

曾鳴認(rèn)為，未來售電側(cè)放開有兩個(gè)關(guān)鍵，一是促進(jìn)用戶不斷提高用電效率，自覺優(yōu)化用電模式；二是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來促進(jìn)售電機(jī)構(gòu)為用戶提高用電效率，避免其通過不利于節(jié)能減排、不利于提高用電效率的促銷方式來增加售電量。關(guān)于這兩個(gè)方面，在未來的《電力法》修改過程中，應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn)。

新電改有待“法”的完善

“彼時(shí)，《電力法》出臺(tái)的大背景仍是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，當(dāng)時(shí)的那些條款和理念，放到已經(jīng)改革開放30多年后的今天就變得與現(xiàn)在的電力市場(chǎng)現(xiàn)狀不相稱?！蔽涵傉f。在新一輪電改的大潮下，眾多電力行業(yè)專家學(xué)者都表達(dá)這樣的觀點(diǎn)，即新電改應(yīng)該由經(jīng)過修改的《電力法》為其保駕護(hù)航。

這種修法的意愿最集中的體現(xiàn)是在每年的全國(guó)兩會(huì)上。中國(guó)電力國(guó)際有限公司董事長(zhǎng)李小琳，華東師范大學(xué)信息學(xué)院院長(zhǎng)、中科院院士褚君浩等許多人大代表和政協(xié)委員都曾從不同角度提到過修改《電力法》的必要性。

2003年，全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)將《電力法》列入了立法計(jì)劃，該法的修改也是幾易其稿卻一直未有定論。直至去年6月，國(guó)家能源局法制和體制改革司組織相關(guān)人士召開了《電力法》修訂稿匯報(bào)會(huì)，這也是電力法修改前的最后一次研討。

當(dāng)談到修改《電力法》一再推遲的原因時(shí)，林伯強(qiáng)分析認(rèn)為，這主要是因?yàn)樵摲ㄋ栊薷牡膬?nèi)容體量龐大。電力行業(yè)正不斷發(fā)生著新變化，現(xiàn)在進(jìn)行的電力體制改革又提出了很多新內(nèi)容，這些都增加了《電力法》修改的難度。

可見，這次修法僅僅是《電力法》走向完善的一小步，要讓其達(dá)到全面、完善，非一朝一夕能夠達(dá)到。

以現(xiàn)行《電力法》第二十五條第二款中“一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)”規(guī)定為例。上述法條一直是阻礙我國(guó)分布式能源發(fā)展的重要屏障。2013年，國(guó)家能源局在分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法》中指出，“在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等相對(duì)獨(dú)立的供電區(qū)同一組織建設(shè)的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，余電上網(wǎng)部分可向該供電區(qū)內(nèi)其他電力用戶直接售電?！钡牵凑铡峨娏Ψā贰耙粋€(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，分布式光伏項(xiàng)目直接售電屬于違法行為。同時(shí)，該條規(guī)則與電改“放開售電側(cè)、增加市場(chǎng)主體”的本意明顯相左。

據(jù)調(diào)查，在《電力法》中，存在上述情況的法條還有許多。曾鳴建議，在今后的修法過程中，總的原則應(yīng)該是修訂一套能夠體現(xiàn)未來在我國(guó)能源供給、消費(fèi)、技術(shù)和體制革命背景下，電力工業(yè)進(jìn)一步改革和發(fā)展的法律。

首先，要突出“節(jié)能”在電力工業(yè)未來發(fā)展的重要地位，應(yīng)當(dāng)與“新能源”及“清潔能源”一樣在“總則”部分明確提出“節(jié)能”也是電力工業(yè)未來發(fā)展的重要目標(biāo)和任務(wù)之一。

其次，需結(jié)合未來電力管理體制革命的趨勢(shì)，明確電力工業(yè)相關(guān)行政管理和監(jiān)管目標(biāo)、范疇。

最后，《電力法》修改不應(yīng)該僅僅局限于這一部法律的修改，應(yīng)借此契機(jī)清理疏理我國(guó)的電力法律法規(guī)、條例、管理辦法、通知、方案等一系列具有或不具有法律效力的但卻在實(shí)踐中發(fā)揮法律效力的文件，結(jié)合我國(guó)能源領(lǐng)域發(fā)展趨勢(shì)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，淘汰過時(shí)不規(guī)范的行政性文件，切實(shí)樹立法律法規(guī)的威信。同時(shí)查缺補(bǔ)漏，盡快圍繞修改后的《電力法》制定一批電力法律法規(guī)。此項(xiàng)工作非常重要，尤其是在電力市場(chǎng)改革的進(jìn)程中，法制化是保證改革獲得成效的絕對(duì)必要條件。endprint