張乃亭

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

中國農(nóng)村最低生活保障適度水平與支付能力研究

張乃亭

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度，關(guān)鍵是要確定農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)村最低生活保障的資金支出是否會(huì)對財(cái)政構(gòu)成壓力。根據(jù)測算，當(dāng)前我國農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)雖然已經(jīng)基本接近根據(jù)擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)模型測算出的結(jié)果，但還有進(jìn)一步提高的可能。同時(shí)，我國農(nóng)村最低生活保障的資金需求占GDP的比重僅為萬分之四，占財(cái)政支出的比重約千分之二，說明國家財(cái)政支出完全可以承擔(dān)，而且不會(huì)產(chǎn)生過大的財(cái)政壓力。本研究的政策含義:目前我國農(nóng)村最低生活保障水平應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高;多層次、多渠道籌措農(nóng)村最低生活保障制度資金，作為拓寬農(nóng)村最低生活保障制度的資金來源，可以多措并舉，但主要應(yīng)以財(cái)政負(fù)擔(dān)為主。

農(nóng)村最低生活保障;適度水平;支付能力

一、引言

農(nóng)村貧困是長期困擾我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的重大問題。早在解放初期，我國就已在廣大農(nóng)村地區(qū)建立了以集體經(jīng)濟(jì)為支撐的五保供養(yǎng)、特困戶救濟(jì)等農(nóng)村救助制度，對于緩解農(nóng)村貧困人口的生活壓力起到了一定作用。但是，隨著農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，集體經(jīng)濟(jì)的逐步瓦解，這種主要依靠農(nóng)村自身產(chǎn)出和提供救助資源的方法不靈了。而且，隨著中國經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，城鄉(xiāng)之間、農(nóng)村內(nèi)部的貧富差距越拉越大，農(nóng)村社會(huì)的貧困問題也越來越突出。目前，我國農(nóng)村貧困問題的解決更多地寄希望于農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施，即通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展來改善和提高農(nóng)村貧困人群的生活水平。

與1993年開始建立并于1997年開始普及的城市最低生活保障制度不同，1990年山西省在進(jìn)行建立農(nóng)村社會(huì)保障體系試點(diǎn)時(shí)，最早提出了“農(nóng)村最低生活保障”這一概念。但是由于種種原因，這一政策意圖在當(dāng)時(shí)并沒有能夠發(fā)展成為可行的社會(huì)政策。1996年民政部《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見》中明確指出，“農(nóng)村最低生活保障制度是對家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額補(bǔ)助的制度”。此后，上海、北京、廣東、遼寧等省市紛紛提出了“整體推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度建設(shè)”的政策設(shè)想。2004年中共十六屆四中全會(huì)以后，確立了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，農(nóng)村低保制度的建設(shè)擺上了政府的議事日程。指導(dǎo)思想是“有條件的地方，要探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”。2007年《政府工作報(bào)告》提出:“要在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度?！钡?007年底，經(jīng)過30多年的經(jīng)濟(jì)開發(fā)性扶貧，中國的貧困人口大大下降。2008年，以年收入785元及以下為標(biāo)準(zhǔn)，中國的絕對貧困人口還有1479萬人，以年收入1067元為標(biāo)準(zhǔn)，中國農(nóng)村的低收入人口還有2841萬人。享受低保的農(nóng)村居民已經(jīng)增加到3452萬人，農(nóng)村低保支出達(dá)到了104億元;2008年，農(nóng)村低保對象達(dá)到4284萬人，農(nóng)村低保支出達(dá)到222億元;2009年，農(nóng)村低保對象達(dá)到4759萬人，農(nóng)村低保支出達(dá)到345億元。①唐鈞:《中國城鄉(xiāng)最低生活保障制度回顧與評析》，上海發(fā)展改革信息網(wǎng)2010－10－14。2013年，農(nóng)村低保對象5388．0萬人，支出農(nóng)村低保資金866．9億元。

2007年農(nóng)村最低生活保障制度在全國范圍內(nèi)得到建立，開始了農(nóng)村最低生活保障制度的普及時(shí)代。然而，農(nóng)村最低生活保障制度比城市最低生活保障制度的普及還是晚了近十個(gè)年頭。目前看農(nóng)村最低生活保障制度還需要進(jìn)一步創(chuàng)新和完善，特別是農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的適度水平要如何計(jì)算、是否會(huì)對中國的財(cái)政支出構(gòu)成巨大壓力等問題。這也是本文重點(diǎn)研究的兩個(gè)問題。本文從農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法入手，采用擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)測算農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的適度水平，并根據(jù)全國絕對貧困人口和相對貧困人口數(shù)量，計(jì)算全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的資金需求占GDP的比重、占財(cái)政支出的比重，以表明建立相對完善的農(nóng)村最低生活保障制度不會(huì)對中國財(cái)政形成巨大壓力。

二、我國農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)適度水平的確定方法

農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系到農(nóng)村貧困人口的基本生存問題，也決定著財(cái)政資金負(fù)擔(dān)的多少，是建立農(nóng)村最低生活保障制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是社會(huì)保障制度體系的重要內(nèi)容，它的主要目的是履行生活保障的職能，以便人們在年老、失業(yè)或其他缺少固定收入的情況下，能維持最低生活限度的生活水平。確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵在于計(jì)算出科學(xué)合理的最低生活水平標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)就是人們常說的“貧困線”。常用的測算貧困線的方法有以下幾種:

(一)恩格爾系數(shù)法

這種方法主要是利用恩格爾定律，以恩格爾系數(shù)，即食物支出占收入的比重作為生活狀況的評價(jià)指標(biāo)，認(rèn)為恩格爾系數(shù)在50%－60%的范圍內(nèi)，即食物支出占全部收入的50%－60%的開支額度即為這一地區(qū)的貧困線。然后，再根據(jù)營養(yǎng)學(xué)會(huì)提供的最低營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和各地的飲食、風(fēng)俗習(xí)慣計(jì)算出具體的最低食品支出，就可以得到恩格爾系數(shù)，貧困線標(biāo)準(zhǔn)也就隨之而定了。這一貧困線計(jì)算方法由于有恩格爾定律的理論支撐，而且計(jì)算較為簡便，其食品開支額度的計(jì)算充分考慮了不同地區(qū)、不同人群的各自特點(diǎn)，所以恩格爾系數(shù)法曾經(jīng)被較多采用，我國許多貧困線研究也常引用恩格爾系數(shù)法作為衡量評估當(dāng)前貧困線水平的工具。比如，北京市農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算就是最基本食物消費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)除以恩格爾系數(shù)60%得出的。但是，恩格爾系數(shù)法也存在明顯的缺陷:首先，恩格爾系數(shù)為50%－60%即為貧困線，這一數(shù)據(jù)在我國的適用性還需進(jìn)一步驗(yàn)證;其次，恩格爾系數(shù)法是根據(jù)滿足人的生活需求的最低營養(yǎng)攝取量來確定食品消費(fèi)項(xiàng)目和數(shù)量，并估值計(jì)算出飲食費(fèi)用，這一方面可能導(dǎo)致救助標(biāo)準(zhǔn)過低，另一方面在計(jì)算上要列出所有食品消費(fèi)項(xiàng)目過于繁瑣也難免疏漏，容易造成計(jì)算的不準(zhǔn)確。

(二)基本需求法

該方法又稱市場菜籃法、必需品法。是根據(jù)家計(jì)調(diào)查，由居民參與決定各項(xiàng)消費(fèi)，并對其生活的重要程度確定生活必需消費(fèi)的最低需求量，再對每一項(xiàng)依據(jù)5%最低收入戶的實(shí)際消費(fèi)混合平均單價(jià)計(jì)算的金額，作為貧困標(biāo)準(zhǔn)。優(yōu)點(diǎn)是:由居民來決定生活必需品，比較切合居民生活實(shí)際狀況，又能調(diào)動(dòng)起居民的積極性，同時(shí)按照不同地區(qū)的物價(jià)來分別計(jì)算，可以真實(shí)反映不同地區(qū)基本支出的實(shí)際狀況。但是，基本需求法同樣僅僅是針對貧困人群的最基本生活所需，忽略了其他發(fā)展因素，保障標(biāo)準(zhǔn)難免過低。另外，由于市場菜籃子里的物品由居民決定，其缺乏規(guī)范統(tǒng)一的客觀標(biāo)準(zhǔn)，對于什么才是必需品的爭議較大。為了避免爭議通常只能是選擇一些爭議小的必需品清單或由專家來決定，使測算出的貧困線缺少較強(qiáng)的代表性和全面性，標(biāo)準(zhǔn)很可能會(huì)被進(jìn)一步降低，而且測算起來比較復(fù)雜。

(三)數(shù)學(xué)模型法

這一方法主要是使用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，通過大量的數(shù)據(jù)分析，用定量的方法研究居民的消費(fèi)，用消費(fèi)支出額度將居民生活狀況進(jìn)行指標(biāo)化，并且進(jìn)行定量分析，如用居民醫(yī)療費(fèi)用支出反映居民的健康水平，以家庭教育支出反映居民受教育的能力，使家庭生活狀況更加具體化。由于對不同地區(qū)的大量數(shù)據(jù)進(jìn)行了調(diào)查分析，具有較強(qiáng)的實(shí)證性，論證過程較為嚴(yán)密，主觀人為的影響受到一定制約，通過數(shù)學(xué)模型確定最低生活保障線的方法較為科學(xué)規(guī)范。當(dāng)然，這種測算方法的數(shù)據(jù)調(diào)查要求較高，數(shù)據(jù)處理需要專業(yè)的統(tǒng)計(jì)軟件。目前，在數(shù)學(xué)模型法中使用最多的是擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)(ELES)。

三、以擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)理論測算農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)

(一)擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)模型的內(nèi)涵

擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)模型，即ELES模型，是經(jīng)濟(jì)學(xué)家盧赫于1973年在美國計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯通的線性支出系統(tǒng)模型的基礎(chǔ)上推出的一種經(jīng)濟(jì)意義清楚的需求函數(shù)模型，被廣泛地運(yùn)用于消費(fèi)行為研究。擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)模型假定某一時(shí)期人們對各種商品(服務(wù))的需求量取決于人們的收入和各種商品的價(jià)格，而且人們對各種商品的需求分為基本需求和超過基本需求之外的需求兩部分，基本需求與收入水平無關(guān)，居民在基本需求得到滿足之后才將剩余收入按照某種邊際消費(fèi)傾向安排各種非基本消費(fèi)支出。也就是說，雖然每個(gè)人對同一種商品的需求是不同的，但為了維持最低的生活標(biāo)準(zhǔn)他們的基本需求是一致的，這樣便可以利用擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)函數(shù)求出消費(fèi)者的基本消費(fèi)需求的貨幣形式，并以此作為最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。①陳秋玲等:《基于擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)模型的我國城鎮(zhèn)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)》，《管理學(xué)報(bào)》2010年第1期。

(二)ELES模型計(jì)算公式

假設(shè)將人們的消費(fèi)支出具體劃分為I類，則各類商品的消費(fèi)支出可以用模型表示為:

其中，Vi是對第I類商品的消費(fèi)支出，Pi和qi分別為第I類商品的價(jià)格和基本需求量，bi為邊際消費(fèi)傾向，V0為基本需求總支出，Y為收入水平。此模型即所謂的“擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)模型”(ELES模型)。

如果樣本數(shù)據(jù)為橫截面數(shù)據(jù)，則可以設(shè):

則模型(1)可以表示為:

對公式(2)兩端求和得:

由公式(2)也可以得出:

本文將根據(jù)以上公式對現(xiàn)有的農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的適度性進(jìn)行測評，并構(gòu)建測算農(nóng)村最低生活保障適度標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算框架。

(三)ELES模型用于農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)測算分析

運(yùn)用擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)進(jìn)行消費(fèi)結(jié)構(gòu)分析，較恩格爾函數(shù)模型及其它模型有著明顯的優(yōu)勢。擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)的優(yōu)勢:

1．對農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算時(shí)，將農(nóng)村消費(fèi)者所需要的商品分為幾個(gè)大類，這幾大類商品包括了農(nóng)村居民大部分對主要消費(fèi)需求，如健康及教育，都以相關(guān)的醫(yī)療保健及教育費(fèi)支出等來反映;在消費(fèi)支出的劃分上，是以消費(fèi)量的多少、支出的大小來衡量商品是否屬于必需品。這就提供了在測量貧困時(shí)既反映結(jié)果與過程的雙重貧困，又將絕對貧困與相對貧困統(tǒng)一起來。

2．在實(shí)際測算上，因?yàn)榇箢惿唐穬r(jià)格往往難于確定，擴(kuò)展線性支出模型可以有效地規(guī)避采用商品大類價(jià)格進(jìn)行計(jì)算的問題，只與收入和該種商品的消費(fèi)支出有關(guān)，數(shù)據(jù)較容易獲得。

3．對于不同收入的消費(fèi)者，在同一時(shí)刻其所面臨的市場價(jià)格是一致的，而且每一個(gè)人的基本消費(fèi)支出也基本一致。這給農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的測算提供了重要的前提假定。

4．?dāng)U展線性支出模型的計(jì)算方法較為科學(xué)，受人為因素影響較少，一旦建立一個(gè)計(jì)算系統(tǒng)，對于編制人員就非常方便。同時(shí)，在每年的統(tǒng)計(jì)資料中已經(jīng)反映了居民的消費(fèi)隨收入的變化情況，所以測量到的農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)自身有隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行調(diào)整的功能。

(四)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)測算實(shí)例

本文將農(nóng)村居民的消費(fèi)支出劃分為八大類，分別為食品、衣著、家庭設(shè)備用品及服務(wù)、醫(yī)療保健、交通、通訊、娛樂教育文化服務(wù)居住、雜項(xiàng)商品與服務(wù)等，同時(shí)對人均收入按收入五等分分組(見表1)。

表1 2013年按收入五等分農(nóng)村居民家庭收入基本情況(單位:元)

表2給出了2013年按收入五等分農(nóng)村居民家庭平均每人生活消費(fèi)支出情況。

表2 2013年按收入五等分農(nóng)村家庭平均每人生活消費(fèi)總支出與現(xiàn)金支出(單位:元)

表3是對每一大類商品按不同的年人均收入階層進(jìn)行回歸分析結(jié)果。

表3 農(nóng)村家庭年人均純收入與各項(xiàng)支出的回歸分析結(jié)果

利用表3所提供的數(shù)據(jù)，可以計(jì)算出我國農(nóng)村的貧困線:

將1474．32/12=122．86元平均到每一個(gè)月，即我國農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)約為每月123元左右。用擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)需求模型來測算農(nóng)村最低生活保障線也并不是完美無缺的，因?yàn)槭芙y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)樣本的數(shù)量和質(zhì)量影響較大，計(jì)算出的結(jié)果會(huì)存在一定的偏差，所以也不能絕對地認(rèn)為我國農(nóng)村現(xiàn)行的低保標(biāo)準(zhǔn)比我們計(jì)算出來的結(jié)果偏低，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)就一定不合理。應(yīng)當(dāng)說，用此方法相對于其他測算工具具有一定的先進(jìn)性，這一測算結(jié)果對評估和調(diào)整我國農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)還是具有較大參考價(jià)值的。

四、我國農(nóng)村最低生活保障制度支付能力的測算

農(nóng)村最低生活保障制度的關(guān)鍵是資金問題。由于農(nóng)村最低生活保障制度的受益對象是貧困家庭，所以其本身無法像其他社會(huì)保險(xiǎn)制度那樣履行供款義務(wù)，主要的資金來源只能是政府財(cái)政，所以各級政府的財(cái)力是評估農(nóng)村最低生活保障制度支付能力的關(guān)鍵因素。

(一)農(nóng)村最低生活保障制度資金需求量的測算

農(nóng)村最低生活保障制度的資金需求量主要由兩個(gè)因素決定:一是制度保障人數(shù);二是每個(gè)人的補(bǔ)貼額度。因?yàn)榈捅Ｖ贫鹊木戎扇〔铑~救助的原則，所以政府只要補(bǔ)足貧困人口收入和最低生活保障線之間的差額即可，最高個(gè)體救助額度也就是低保標(biāo)準(zhǔn)。由于農(nóng)村絕對貧困人口與相對貧困人口的年平均收入數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)缺失，因此準(zhǔn)確的補(bǔ)助差額難于測算。根據(jù)目前政府的農(nóng)村低保年人均支出水平，在假定物價(jià)不變、東部和西部絕對貧困線差距取最大值的情況下，可以做出每年平均每個(gè)絕對貧困者的補(bǔ)助額為200元的假設(shè)。相對貧困者的補(bǔ)助額取當(dāng)年相對貧困線減去絕對貧困線的最大值。下列公式為根據(jù)上述假設(shè)所得出的貧困人口救助額度計(jì)算公式:

農(nóng)村絕對貧困人口年需救助額=200×絕對貧困人口數(shù)

農(nóng)村相對貧困人口年需救助額=(相對貧困線－絕對貧困線)×相對貧困人口數(shù)

政府對農(nóng)村低保支出的絕對數(shù)額是呈平穩(wěn)下降趨勢的，雖然最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，但提高幅度不大，而且貧困人口數(shù)量呈逐年遞減趨勢，所以從數(shù)據(jù)上看我國農(nóng)村低保資金的需求量是逐漸降低的。

(二)農(nóng)村最低生活保障資金需求與政府支付能力的對比

1．農(nóng)村最低生活保障資金需求占國民收入的比重。農(nóng)村最低生活保障資金需求從絕對量上看，所需貧困救助資金額度是逐年減少的。從資金供給角度考察我國農(nóng)村最低生活保障的支付能力，還要看這些救助資金支出的額度在國民收入和財(cái)政支出中所占的比重。

長期以來，我國對貧困人口的救助分為絕對貧困線和相對貧困線兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，所以在計(jì)算支付能力時(shí)仍要按這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)分別測算。

按農(nóng)村絕對貧困線標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算的農(nóng)村貧困人口年救助額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重:

絕對貧困線下的貧困人口年救助額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重=農(nóng)村絕對貧困人口年需救助額/當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值

按農(nóng)村相對貧困線標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算的農(nóng)村貧困人口年救助額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，則要先對相對貧困線下的貧困人口年救助額進(jìn)行計(jì)算，然后再把絕對貧困人口在相對貧困線下的差額救助值一并加進(jìn)去。

相對貧困線下的貧困人口年救助額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重=農(nóng)村相對貧困人口年需救助額+(絕對貧困人口在相對貧困線下的差額救助值/當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值)

其中，絕對貧困人口在相對貧困線下的差額救助值=［200+(相對貧困線－絕對貧困線)］×絕對貧困人口數(shù)

數(shù)值200為假定的每年平均每個(gè)絕對貧困者的補(bǔ)助額。

從兩種貧困線標(biāo)準(zhǔn)下的年救助支出占GDP的比重可以看出，按絕對貧困線標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救助的話，其支出占GDP比重呈逐年下降的趨勢，最高不過萬分之四，到2013年該項(xiàng)支出所占國內(nèi)生產(chǎn)總值不到萬分之一;按相對貧困線標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救助，救助支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重也呈明顯下降趨勢，從千分之四到萬分之二，1999年是該項(xiàng)支出最多的一年，為343．2億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的0．4%。2009年國家取消了絕對貧困線和相對貧困線的雙重標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)村最低生活保障救助標(biāo)準(zhǔn)定在了相對貧困線標(biāo)準(zhǔn)的位置，其所需救助資金也只占到國內(nèi)生產(chǎn)總值的萬分之三。需要說明的是，這兩條貧困線下的救助標(biāo)準(zhǔn)都是按照最大值來計(jì)算的，因此在實(shí)際的農(nóng)村低保制度運(yùn)作中各年的低保支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重要比統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)小得多。

2．農(nóng)村最低生活保障資金需求占財(cái)政支出的比重。農(nóng)村最低生活保障救助資金主要是由國家財(cái)政支撐，從相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，無論是按絕對貧困線標(biāo)準(zhǔn)還是相對貧困線標(biāo)準(zhǔn)來衡量，我國農(nóng)村貧困人口的各年救助額占國家財(cái)政支出的比重都是呈明顯下降的趨勢。絕對貧困線標(biāo)準(zhǔn)下的救助資金需求占財(cái)政支出比重從1999年的0．5%下降到2008年的0．05%，下降了近10倍;相對貧困線標(biāo)準(zhǔn)下所有貧困人口的年救助額在國家財(cái)政支出中的比重從1999年的2．6%下降到2008年的0．24%，下降趨勢更為顯著;即便是到了2009年，我國農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)都統(tǒng)一為相對貧困線水平后，其所需救助資金額在國家財(cái)政支出中的比重也只占到0．18%。如果我們將國家財(cái)政收入逐年增長、支出速度快速攀升，與逐年減少的農(nóng)村最低生活保障支出相比，只能得出政府財(cái)力越來越充足的結(jié)論。這說明，政府財(cái)政完全有能力支撐起一個(gè)覆蓋全面、保障適度的農(nóng)村貧困人口生活安全網(wǎng)。

鄭功成(2003)的研究認(rèn)為，我國農(nóng)村最低生活保障制度所需資金僅相當(dāng)于國家財(cái)政收入的0．33%，即使寬松些也不超過0．5%。①鄭功成:《社會(huì)保障學(xué)》，北京:商務(wù)印書館2003年版。這與本文的分析結(jié)論基本一致。

(三)農(nóng)村最低生活保障資金供給的結(jié)構(gòu)調(diào)整

為保障農(nóng)村最低生活保障對象的生活水平不會(huì)因物價(jià)上漲而下降，同時(shí)為保證最低生活保障對象能夠享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，應(yīng)當(dāng)適時(shí)調(diào)整農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，即要隨著當(dāng)?shù)厣畋匦杵穬r(jià)格變化和人民生活水平提高適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。調(diào)整農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)要遵循及時(shí)性原則、公平性原則和充足性原則。

雖然財(cái)政對農(nóng)村最低生活保障制度在總量上具有支付能力，但從農(nóng)村低保制度試點(diǎn)的實(shí)際運(yùn)行狀況看，低保資金大都由省以下財(cái)政和村集體共同承擔(dān)，而且大部分是由市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村按一定比例共同分擔(dān)，常見的比例為2:3:3:2。有的地區(qū)考慮到農(nóng)村稅費(fèi)改革后村級財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力，將農(nóng)村低保制度的資金支持改由市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)按一定比例承擔(dān)，分擔(dān)比例或3:2:5、或4:4:2;也有地區(qū)則直接由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)。實(shí)踐中，中央和省級財(cái)政資金投入比較少，一般是由省以下財(cái)政和村集體共同承擔(dān)，或者直接由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)。由區(qū)縣財(cái)政負(fù)擔(dān)的農(nóng)村低保資金一般要列入?yún)^(qū)縣預(yù)算，建立農(nóng)村低保資金專戶，將低保資金納入社會(huì)救濟(jì)專項(xiàng)資金支出科目，專賬管理，專款專用。盡管各地在農(nóng)村最低生活保障制度的資金供給上都做出了相應(yīng)的安排，但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，財(cái)政實(shí)力相差很大，所以各地方的財(cái)政投入也不盡相同。

目前，由于農(nóng)村最低生活保障制度完全實(shí)行各地方自治，沒有在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌，也沒有把農(nóng)村最低生活保障制度作為一項(xiàng)強(qiáng)制性制度推行，因此造成各地在制度制定和執(zhí)行上存在一定的隨意性，很多保障措施得不到有效執(zhí)行。加之農(nóng)村稅費(fèi)改革導(dǎo)致村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級的財(cái)政收入銳減，依靠村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支撐的農(nóng)村低保制度面臨“巧婦難為”的境地。而且，國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不能及時(shí)到位，農(nóng)村最低生活保障制度資金的區(qū)域性結(jié)構(gòu)矛盾愈發(fā)突出。另外，現(xiàn)行的財(cái)政稅收制度將大量優(yōu)質(zhì)的財(cái)政資源向中央和省級財(cái)政集中，地方財(cái)政資源匱乏，眾多基層財(cái)政淪為“吃飯財(cái)政”，地方財(cái)政日益增多的負(fù)債導(dǎo)致其無暇顧及農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展。有人統(tǒng)計(jì)，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債大約在2000－2200億之間，平均負(fù)債達(dá)400萬元左右，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)達(dá)到上千萬元。這種情況下，地方財(cái)政很難履行向農(nóng)村低保制度提供資金的職責(zé)。

要解決當(dāng)前農(nóng)村最低生活保障制度的資金供應(yīng)問題，關(guān)鍵是要建設(shè)覆蓋全國的農(nóng)村低保制度，提高統(tǒng)籌層次，加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的投入力度。如果還停留在過去最高供款層次為省級財(cái)政的狀態(tài)，農(nóng)村最低生活保障制度就不可能克服資金供給瓶頸。中央財(cái)政是農(nóng)村最低生活保障制度最強(qiáng)有力的支持，只有中央財(cái)政的介入，才能保證財(cái)政資金總量上的承受能力，農(nóng)村低保制度的資金緊張問題才能夠得到緩解。

與加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度相適應(yīng)的措施，主要是對農(nóng)村低保支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，改變當(dāng)前以縣鄉(xiāng)為主要資金提供者的供款格局，加大中央和省級財(cái)政的投入，適當(dāng)減少縣鄉(xiāng)兩級的財(cái)政支持比例，免除村一級的低保資金支出。另外，要多渠道、多元化的籌措農(nóng)村最低生活保障制度的資金，以保證農(nóng)村低保制度可靠、持久的資金保障。比如，把中央扶貧開發(fā)資金以及扶貧低息貸款方式中的一部分直接轉(zhuǎn)為農(nóng)村低保資金。當(dāng)前國家經(jīng)濟(jì)開發(fā)扶貧工作已經(jīng)進(jìn)入到深層次調(diào)整階段，一般能夠通過經(jīng)濟(jì)開發(fā)實(shí)現(xiàn)脫貧致富的地區(qū)都已基本擺脫了貧困的困擾，而那些仍然處于貧困狀態(tài)的家庭和個(gè)人很顯然已不能通過經(jīng)濟(jì)開發(fā)的方式實(shí)現(xiàn)脫貧，唯一能夠獲得救助的途徑就只有農(nóng)村最低生活保障制度。這從另一個(gè)側(cè)面也說明，目前中央扶貧基金等款項(xiàng)的邊際產(chǎn)出效應(yīng)已十分微弱，不如就地轉(zhuǎn)化為農(nóng)村低保資金，實(shí)現(xiàn)更大的資金利用價(jià)值，同時(shí)也可以減輕財(cái)政資金的增量支出壓力。

五、結(jié)論與政策含義

建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度，一項(xiàng)重要的工作，就是要確定農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)村最低生活保障的資金支出是否對財(cái)政構(gòu)成壓力。根據(jù)測算，我們可以得出這樣幾點(diǎn)判斷:

一是農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)可以采用多種方法進(jìn)行測量。當(dāng)前我國農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)雖然已經(jīng)基本接近根據(jù)擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)模型測算出的結(jié)果，但還有進(jìn)一步提高的可能。

二是根據(jù)測算結(jié)果計(jì)算出的農(nóng)村最低生活保障的資金需求占GDP的比重僅為萬分之四，占財(cái)政支出的比重約千分之二，說明國家財(cái)政支出完全可以承擔(dān)，而且不會(huì)產(chǎn)生過大的財(cái)政壓力。

據(jù)此，本研究可以得出兩點(diǎn)政策含義:第一，目前我國農(nóng)村最低生活保障水平可以進(jìn)一步提高。這對減少農(nóng)村貧困人口、改善農(nóng)村貧困人口生活、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要價(jià)值;第二，多層次、多渠道籌措農(nóng)村最低生活保障制度資金，作為拓寬農(nóng)村最低生活保障制度的資金來源，可以多措并舉，但主要應(yīng)以財(cái)政負(fù)擔(dān)為主。

(責(zé)任編輯:欒曉平)

F323．89

A

1003－4145［2015］07－0142－06

2015－03－06

張乃亭，男，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，山東大學(xué)法學(xué)院博士后。

本文系山東省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目(編號(hào):2009RKA045)的部分研究成果。