鐘仁耀　徐凌波　葉治安

一、退休工資和社會養(yǎng)老金在概念和實質(zhì)上的區(qū)別

葉：鐘教授，年初國務院頒發(fā)了一個《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，國內(nèi)很多主流媒體，包括新華社、人民日報等，都點贊道“這是邁出了實行公平養(yǎng)老的關(guān)鍵一步”。我個人覺得，為了釋清“公平”一詞，首先應厘清一個概念，就是退休工資和養(yǎng)老金在本質(zhì)上有沒有區(qū)別。

鐘：肯定有區(qū)別，這是毋庸置疑的。就目前中國大陸的情況，我們可以做一個簡單的劃分：未參加養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的退休人員，如公務員、事業(yè)單位人員的退休待遇簡稱退休金；參加養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的退休人員的退休待遇統(tǒng)稱為養(yǎng)老金。二者最大的區(qū)別在于資金渠道不同，退休金一般都是國家財政或地方財政列支，而養(yǎng)老金是由社會保險資金列支的。這就是我們現(xiàn)在常說的養(yǎng)老“雙軌制”。如果再展開一下，它具體表現(xiàn)為三個方面的區(qū)別：一是統(tǒng)籌的辦法不同，即企業(yè)人員是單位和職工本人按一定標準繳納，機關(guān)事業(yè)單位的則由財政統(tǒng)一籌資；二是支付的渠道不同，即企業(yè)人員由自籌賬戶上支付，而機關(guān)事業(yè)單位則由政府財政統(tǒng)一支付；三是享受的金額標準不同，即機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金標準遠高于企業(yè)退休人員。

因為養(yǎng)老保障制度不同而造成的較大待遇差異，產(chǎn)生的社會負面影響不小，所以要求改變現(xiàn)狀的呼聲很高，這也是國家決策層下決心盡快、盡力解決社會養(yǎng)老機制的主要動因。

葉：由此可見，社會養(yǎng)老保險制度模式體現(xiàn)的是社會公平。我們是否可以這樣理解，如果“雙軌制”不破除，那日積月累所產(chǎn)生的社會矛盾將積重難返，乃至引發(fā)社會的不安定因素？

鐘：這同樣是毋庸置疑的。前些年，機關(guān)事業(yè)單位工作人員個人不繳費，卻享受了較高水平的退休費，這是權(quán)利與義務不對應的直接表現(xiàn)，還是近年來引發(fā)社會熱議的焦點話題之一。我說一個直觀的社會現(xiàn)實，從2005年開始，國家連續(xù)11年提高企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金水平，但這并沒有減少人們對養(yǎng)老金替代率連年下降的質(zhì)疑，相反不滿的聲音越來越高，這就促使了國家決策層下決心破除“雙軌制”的改革出臺。實際上，早在2008年初，國務院就通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶5個省市先期開展試點工作。然而，由于受多重因素掣肘，各試點省市進展緩慢，在近6年的時間里，可以說是處在“只聽樓梯響，不見人下來”的局面。

直到2014年的12月24日，破除養(yǎng)老保險“雙軌制”的改革終于有了確切消息，機關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度改革方案經(jīng)國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過，決定公務員的養(yǎng)老保險由單位和個人繳費。緊接著，今年的1月14日，國務院就頒發(fā)了《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》。從發(fā)展的眼光看，機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)實行相同的養(yǎng)老保險基本制度模式和政策，對逐步化解同類人員待遇差距拉大的矛盾、更好地體現(xiàn)制度公平和規(guī)則公平而言，是必須的，因為它符合社會發(fā)展的趨勢。

葉：當今世界，無論什么體制的國家，都不會否認社會公平是一種制度原則，所以，社會保障應體現(xiàn)社會公平應是理所當然的。通過一種制度設(shè)計，人們不因沒有特權(quán)而受到傷害，不因分工所形成的社會地位差異而變得卑賤，這是人們的理想，也是一種社會共識。不過，就目前我國的社會養(yǎng)老保障體系，在體現(xiàn)社會公平上，您認為還存在哪些方面的欠缺？

鐘：這個問題比較繁雜，簡略概括一下，大概是3個方面：1.就現(xiàn)在中國大陸的社會保障而言，覆蓋面最大的應該是基本養(yǎng)老保險制度，但問題是參加該制度的在職職工，加上機關(guān)事業(yè)單位職工也就2億人左右，相對于全社會從業(yè)人員的總數(shù)來說，養(yǎng)老保險的覆蓋面大概還不到四分之一。2.如果把視角再投射出去，占中國勞動力絕大多數(shù)的農(nóng)民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工人和農(nóng)民卻幾乎與社會保障制度無緣。國家社?；鸬墓┙o總體來說是向城市傾斜，而且是重度傾斜，因此占35%的城市人口得到近80%的社?；稹８鶕?jù)中國老齡研究中心對全國城鄉(xiāng)老年人口抽樣調(diào)查得到的數(shù)據(jù)，城市老年人的養(yǎng)老保險覆蓋率達到70%以上，而農(nóng)村老年人的覆蓋率不到4%。3.不同行業(yè)、不同企業(yè)、機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)，都存在不小的社會養(yǎng)老保障待遇落差，而這些落差可以說是有悖社會養(yǎng)老保障原則的。

二、社會養(yǎng)老保障體系在維護社會穩(wěn)定上不可或缺的作用

徐：社會保障是在市場經(jīng)濟條件下針對貧困問題、貧富差距問題而產(chǎn)生的，社會保障的目的就是要縮小貧富差距，保持社會穩(wěn)定、社會和諧。那么，如何理解社會養(yǎng)老保障體系在維護社會穩(wěn)定上不可或缺的作用？

鐘：不言而喻，完善的社會保障制度是減少社會動蕩的“穩(wěn)定器”。建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系是降低城鄉(xiāng)居民生存風險、促進社會穩(wěn)定的迫切需要。目前我國城鄉(xiāng)居民面臨著各種各樣的生存風險，如失業(yè)的風險、疾病的風險、養(yǎng)老保障的風險等，而這些風險在農(nóng)村表現(xiàn)得尤為突出。這是因為在我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程中，大量農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為城市用地和建設(shè)用地，隨之而來的大量失去土地的農(nóng)民收入得不到保障，這些人抵御上述風險的能力十分脆弱，時刻游離于絕對貧困人口的邊緣。這些問題若不能及時得到妥善解決，必然會影響社會的穩(wěn)定。覆蓋城鄉(xiāng)的完善的社會保障體系，一方面可以保障每個社會成員都享有平等的國民待遇，都能夠獲得最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)；另一方面，社會保障通過籌集資金，對城鄉(xiāng)居民中的低收入者給予生活所必需的幫助，在他們年老、疾病、失業(yè)等情況發(fā)生時提供保障，對經(jīng)濟活動所造成的收入分配不均進行再分配，縮小貧富差距，促進社會公平，具有調(diào)節(jié)收入分配的功能。

三、快速發(fā)展的社會老年化趨勢與養(yǎng)老保障體系的矛盾

葉：好多年前，我曾聽一些東渡扶桑的人回來說，在日本工作很好找，因為那兒勞動力奇缺。當時我有點不明白，日本國土面積37萬平方公里，人口1.26億，從人口密度上看遠高于我國，怎么會勞動力奇缺呢？后來我明白了，那都是人口老齡化惹的禍，而這波白發(fā)浪潮直接挑戰(zhàn)的就是社會養(yǎng)老保險。今天，或者不遠的將來，我們國家是否也將面臨這么一個局面？

鐘：現(xiàn)在發(fā)達國家都受人口老齡化的困擾，并且這種困擾還是源源不斷的，甚至有可能始終存在，而這種困擾最直接的表現(xiàn)就反映在社會養(yǎng)老保險上。這個道理婦孺皆知，因為人的平均壽命越來越高，所以領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)也越來越多，時間也越來越長。這種情況放到任何一個國家、任何一個地區(qū)，都是財政難題……

葉：說到這個點上，我打斷一下。鐘教授，我剛從《上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計調(diào)查制度》那里得到一個準確的數(shù)據(jù)，截止2014年12月31日，上海全市戶籍人口1438.69萬人，其中60歲及以上老年人口413.98萬人，占總?cè)丝诘?8.8%；65歲及以上老年人口270.06萬人，占總?cè)丝诘?8.8%。我有點不太明白，上海的白發(fā)浪潮如此洶涌澎湃，但我們的社會養(yǎng)老保險體系卻似乎并沒有表現(xiàn)出什么動蕩和不安全感。為什么呢？

鐘：要回答你的這個提問，首先要回顧一個歷史片段，才能闡述清楚。在2011年7月1日之前，上海對外來人員實施的是綜合保險（綜保）和城鎮(zhèn)社會保險（城保）兩種不同的社會保險制度；從2011年7月1日開始，上海將外來人員的“綜?！鞭D(zhuǎn)軌為“城?！?。從社會發(fā)展的角度上看，實行轉(zhuǎn)軌政策增強了社會保險的強制性、規(guī)范性和穩(wěn)定性。如此，一方面，非上海戶籍與上海戶籍的人員可以享受同等的社會保險權(quán)利，這有助于保障全體社會成員分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，促進社會的公平與社會和諧；另一方面，轉(zhuǎn)軌政策的實施，在一定程度上也緩解了上海養(yǎng)老基金收支平衡的壓力，道理很簡單，上海的外來人員絕大部分是青壯年，而且人數(shù)又有幾百萬之眾，他們現(xiàn)在繳納的養(yǎng)老保險費，填補了上海社會養(yǎng)老保險基金的缺口。就目前現(xiàn)實情況看，自2011年以來，上海的社會養(yǎng)老保險已呈現(xiàn)盈余趨勢。我這兒暫時還沒有十分精確的數(shù)據(jù)，但盈余200億以上則是可以肯定的。

葉：我曾查看過中國社會科學院世界社保研究中心發(fā)布的《2012中國養(yǎng)老金發(fā)展報告》，里面說到截止2011年，全國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金收不抵支的省份達14個，收支缺口達767億元。報告還列舉了產(chǎn)生缺口的三大原因，其中一條就是人口老齡化。據(jù)業(yè)內(nèi)專家預測，到2020年，中國大陸60歲以上老人占社會總?cè)丝诘谋戎貙⑦_到18%，到2034年將達到22.8%，這就大大超越了聯(lián)合國所劃定的老齡化社會的標準。所以我臆測到了那時，中國養(yǎng)老金的統(tǒng)籌賬戶將給國家財政造成巨大的負擔。我曾看到有權(quán)威人士說，到2050年，我國養(yǎng)老金的缺口將達到當年財政支出的20%以上。就您目前的研究所見，事實真有那么嚴重嗎？

鐘：我覺得這倒不是什么危言聳聽，而是有可能出現(xiàn)的一種社會現(xiàn)實，因為除了社會老齡化趨勢加劇之外，還有兩大原因：一是轉(zhuǎn)制的成本很高。1997年，國務院頒發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的決定》，這一文件確立了我國養(yǎng)老保險制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制過渡到社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險模式。這個模式使兩類人的養(yǎng)老金出現(xiàn)了問題，一類是改革前已退休的“老人”，他們沒有個人賬戶；另一類是改革前參加工作而改革后退休的“中人”，他們的個人賬戶建賬時間很短，但政府絕對不能讓這兩類人因為轉(zhuǎn)制而無法領(lǐng)足養(yǎng)老金，所以就直接挪用了在職職工的個人賬戶資金。二是較為單一的養(yǎng)老金投資渠道使其增值緩慢或無法增值。當前養(yǎng)老金投資渠道非常狹窄，除了銀行和國債，幾乎沒有其他渠道。而我國的存款利率總體上是不敵通貨膨脹率的，實際為負利率的銀行存款處于貶值狀態(tài)。而大部分投資國債，也只是投資中短期的，真正能實現(xiàn)增值的長期國債處于空白。

當然，除了上述原因，企業(yè)拖欠、拒繳養(yǎng)老保險金的現(xiàn)象，社保體系改革前國企未能足額為國企員工繳納養(yǎng)老金，以及有地方政府官員挪用養(yǎng)老金等，這些都是造成養(yǎng)老保險基金空賬的原因所在。

四、處于社會養(yǎng)老保障體系外群體的非國民待遇解析

徐：隨著市場化的加速和經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的深化，非正規(guī)就業(yè)在我國就業(yè)形式中所占比例越來越大。此外，還有那些失地農(nóng)民、沒有參與社會保障的城鎮(zhèn)居民、沒有及時就業(yè)的大學畢業(yè)生等。我們怎么解析這部分游離于社會養(yǎng)老保障體系外，處于所謂“非國民待遇”群體的養(yǎng)老問題？

鐘：社會保障從本質(zhì)上來講是一種在市場經(jīng)濟條件下產(chǎn)生的收入再分配機制。之所以市場經(jīng)濟條件下需要社會保障，是因為市場經(jīng)濟必然會產(chǎn)生貧富的差距，或者說會產(chǎn)生貧困問題，這個社會問題當然應該通過社會制度的安排來解決。

我們城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民可以參加新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險，但是他們是自愿參加的，非強制性的，必然會有一部分人不參加，這就意味著這部分人將來沒有養(yǎng)老金。將來若陷入貧困，符合低保條件可以拿低保。低保是整個社會保障中最低層次的，不符合低保條件的目前只能是“反哺式”的養(yǎng)兒防老。盡管目前我們養(yǎng)老金制度相比以前是進步了，但是還沒辦法照顧到這部分人群。改革開放之前農(nóng)村沒有社會養(yǎng)老保障，城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保障也是在最近10年中建立的，以前這部分人沒有機會參加養(yǎng)老保險，現(xiàn)在，至少已經(jīng)為他們建立了這個制度，愿意參加的人是可以參加的，從這個角度來講是個進步。但這個制度也存在一些問題，因為是自愿參加，必然會有部分人出于各種原因，比如沒有繳費能力，或雖有繳費能力，但將來想靠自己養(yǎng)老，不參加這個保險，這種狀況內(nèi)地比沿海更加多。沿海地區(qū)城鎮(zhèn)居民和新農(nóng)保的參保情況還是相對比較理想的。

五、我國的社會養(yǎng)老保障體系需要完善的關(guān)鍵點

徐：我國社會養(yǎng)老保障制度自建立以來，在一定程度上發(fā)揮了實現(xiàn)社會公平的“調(diào)節(jié)器”功能，但也存在不少問題。您認為，我國目前的社會養(yǎng)老保障體系需要完善的關(guān)鍵點在哪里？

鐘：《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：“社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證?！比魏紊鐣Ｕ现贫仍诋a(chǎn)生和發(fā)展過程中，追求的是社會公平，因此我們的社會保障也必定要圍繞怎樣實現(xiàn)社會公平這個問題。我國社會保障制度目前比較突出的問題就是，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同的人群之間，參加不同的社會保障。目前中央雖然出臺文件，但這只是指導性的文件，具體的社會保障的細則、政策都是由各個地方自己制定實行，這必然會導致不同地區(qū)間、人群間的差距。我們的社會保障長期以來是按照戶籍制度來建立的，這里既有上海、北京的區(qū)別，即使是上海，還有城市和農(nóng)村的區(qū)別，這就造成了不同的人群參加的社會保障不同，這樣會帶來不公平。將來的發(fā)展趨勢必然是要統(tǒng)一，包括城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同的人群之間，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在基本制度上的平等和管理資源上的共享。我認為這是最根本的。

還有其他些方面。比如，新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民社會保障現(xiàn)在已經(jīng)合并叫城鄉(xiāng)居民社會保障，目前這個制度存在的主要問題是保障水平太低，所以很多人雖然參加了城鄉(xiāng)居民社會保障，但目前的這個保障水平并不能真正地解決他們養(yǎng)老的后顧之憂，可能主要還得依靠養(yǎng)兒防老。這個保障水平還需逐步提高。目前保障水平低是因為我們基礎(chǔ)養(yǎng)老金都是財政撥款，如果大幅提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金，要考慮財政有沒有負擔能力，畢竟這個群體人數(shù)很多，基數(shù)大。

總之，根據(jù)目前中國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的發(fā)展現(xiàn)狀，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度，應逐步將各地區(qū)城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險納入統(tǒng)一的制度范圍內(nèi)，并將公務員、事業(yè)單位職工、失地農(nóng)民、農(nóng)民工、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、現(xiàn)役軍人等特殊群體包括在內(nèi)。

六、他山之石

葉：國內(nèi)媒體經(jīng)常報道，西方發(fā)達國家也一直為巨額養(yǎng)老金的發(fā)放而犯愁。這一點上，他們與中國大陸是否同病相憐？

鐘：從宏觀上看是一樣的，世界各國各級政府都面臨著財政拮據(jù)的窘境，但在具體運作上還是有區(qū)別的，這是因國情相異所致。就目前各國社會養(yǎng)老保障的情況看，即便是政體相同的國家，養(yǎng)老保障體系也是不盡一致的，所以因地制宜，建立一套適合本國國情的模式，乃是國際共識。

當今發(fā)達國家的養(yǎng)老保障模式主要有三種：一是以德、美、日等國為代表的自保公助型養(yǎng)老保障模式，二是以瑞典為代表的福利國家型養(yǎng)老保障模式，三是以新加坡為代表的強制儲蓄型養(yǎng)老保障模式。具體的內(nèi)容很龐雜，這兒就不展開了。總而言之，這些國家的退休職工領(lǐng)取的退休金或養(yǎng)老金并沒有一個固定額，要視退休年齡、工作年薪和年限、供職崗位等情況的不同而定。另外，歐美一些國家除了養(yǎng)老金外，還有一個非常發(fā)達的保障老有所養(yǎng)的輔助網(wǎng)絡。比如美國，在稅收政策上實行間接的財政轉(zhuǎn)移，支持養(yǎng)老金制度。還有如德國，每年要拿出幾百億歐元支撐其龐大的養(yǎng)老保障系統(tǒng)運轉(zhuǎn)。

徐：日本是個老齡化問題很嚴重的國家，他們的養(yǎng)老保障制度和我國類似，只是起步比我們早，制度相對更完善一些。您覺得有哪些方面值得我們借鑒？

鐘：日本養(yǎng)老金保障發(fā)展歷程確和我國有點類似，但以前也是非常碎片化的。他們主要是按照不同行業(yè)建立了不同的養(yǎng)老金制度，1961年開始通過法律實行了包括農(nóng)民在內(nèi)的強制性的全民參保，不同行業(yè)參加不同保險。由于養(yǎng)老金制度非常分散，也存在著不公平現(xiàn)象，因此，1985年時日本建立了統(tǒng)一的、人人都有的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。當然，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的水平也是較低的，在此之上，有工作的職工會再參加上一個參保層次——厚生養(yǎng)老金。1985年的改革使大家參加養(yǎng)老保險的制度層面基本相同。當然，這個制度也存在問題，比如空洞化。雖然這個制度是以法律形式要求所有人參加，不參加屬于違法，但是，隨著上世紀九十年代日本泡沫經(jīng)濟破滅，越來越多的人沒有能力參加基礎(chǔ)養(yǎng)老保險，導致基礎(chǔ)養(yǎng)老保險收支不平衡，后來只能靠增加財政投入彌補這部分缺口，這部分財政投入由原來的1/3增加到1/2。

我國沒有以法律形式強制所有居民參加養(yǎng)老保險，是因為兩方面原因：第一，一部分沒有穩(wěn)定工作的群體普遍收入比較低，如果強制要求參保，這部分低收入、沒有繳費能力的人如何處理？日本對這個群體是由財政承擔，而我們這個群體基數(shù)大，財政還沒有這個能力。第二，我們收入核對系統(tǒng)不完善，稅務系統(tǒng)不掌握這部分沒有穩(wěn)定工作的人的收入狀況，加之相關(guān)部門的信息網(wǎng)絡不聯(lián)網(wǎng)，異地收入等沒法核對，在這種情況下強制要求參保，必然會有隱瞞收入、希望由財政來代為承擔的現(xiàn)象發(fā)生。因此，盡管強制執(zhí)行效果肯定比自愿參保的好，但目前我們不具備條件，所以，我們將來的發(fā)展趨勢必然也是強制參保。

責任編輯：施 煜