胡鈺波++宗傳宏

在我國城市化工業(yè)化雙引擎作用下，大量農村剩余勞動力進入城市。高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化造成了城市發(fā)展的不平衡，城中村就是諸多不平衡發(fā)展的形式之一，成了城市中的“補丁”。對城中村的改造，是我國改革開放以來一直進行的城鎮(zhèn)化探索。

城中村從字面理解即為“城市中的鄉(xiāng)村”，其實這種理解大致上是不錯的，只不過這里的“村”并非我們普遍意義上理解的村，許多學者對其進行過理論上的定義。比如，李釗（2001）認為城中村就是在城市快速發(fā)展過程中，城市將一些距新舊城區(qū)較近的村莊納入城市建設用地內，這些村莊就是城中村；李培林（2002）認為城中村是指那些位于城市和村落之間的混合社區(qū)；李誠（2005）認為，城中村不僅是空間概念，更是社會經濟概念，它是指在城市建成區(qū)內所保留的社會結構、經濟生活、人員身份、管理方式等方面依然傳承農業(yè)社會的農村聚落點。筆者認為，“村”包括以上學者提出的集中情況，主要是廣義上代指那些嚴重滯后于城區(qū)發(fā)展步伐的區(qū)域，既包括基礎設施、交通等硬件方面，也包括社會治安、教育文化等軟件方面，還包括人的思想觀念、文化素質等人文方面。

從實際情況來看，城中村確實造成了許多社會問題：城中村的人員結構復雜，社區(qū)管理混亂；建設布局混亂，土地利用效率低；基礎設施不完善，環(huán)境臟亂差。

一、城中村改造的國內外研究

（一）國外研究情況

由前所述，城中村是我國城鎮(zhèn)化過程中的獨特現(xiàn)象，在國外并沒有與其內涵相同的城市功能區(qū)。但是國外與內城相關的如貧民窟、灰色地帶等區(qū)域與城中村有著諸多相似之處，國外學者稱之為自住型居住區(qū)（Self-help Housing）。與城中村相似，19世紀前后西方城市化過程中的貧民窟發(fā)展迅猛，產生了如貧窮、污染、安全等一系列問題，因此早期的西方學者多數(shù)支持對其進行清除。20世紀40年代左右，西方各國開展著名的“城市更新”運動，其主要內容就包含了對貧民窟的清理，并提出“消滅貧民窟”的口號，當時具有代表性的有美國的紐約、芝加哥以及英國的曼徹斯特等城市。這種思想持續(xù)影響著世界城市化理念的后續(xù)發(fā)展，上世紀70年代的印度孟買甚至對貧民窟進行過強制清理行動，數(shù)以千計的貧民窟居民被驅逐。之后，隨著研究和實踐的不斷深入，國外學者也相繼提出了以政府主導，多主體參與的貧民窟改造模式。例如，韓國在上世紀80年代曾引入“聯(lián)合重建計劃”；巴西的累西腓于1987年在城市社區(qū)的參與下，第一次把“非正式的或不合法的貧民窟”正式納入城市發(fā)展規(guī)劃，并同意提供各種服務和基礎設施，設立一個“土地占有合法化委員會”，委員會由多個利益相關方組成。[1]此外，不得不提的是在國外貧民窟改造中，社會組織的參與也起到了不可忽視的作用。

綜上可見，無論是國內的城中村問題還是國外的貧民窟問題，其研究都有著從排斥型的感性認識到包容型的理性認識的過渡，從以城市發(fā)展為本到以人為本的過渡。

（二）國內研究情況

我國學者早在上世紀80年代就對城中村問題開始關注，早期的研究從城鄉(xiāng)邊緣帶問題開始，主要觀點對城中村的評價偏向負面，認為其是城市發(fā)展的“毒瘤”，必須鏟除。[2]但是隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，城中村在其中所起到的重要作用也逐漸被許多學者認識到，例如提供廉價住宅等方面的作用（李培林，2002），學術界開始嘗試城中村存續(xù)前提下的轉型研究。吳明偉等對流動人口聚居區(qū)進行了中西方比較，從優(yōu)化流動人口居住空間的角度探討城中村發(fā)展問題；黃怡從城市社會分層和居住隔離產生機制的角度闡述了城市外來人口的居住選擇，在一定程度上揭示了城中村發(fā)展演變的規(guī)律；張京祥等將城中村納入我國城市空間結構轉型重構過程中的階段性空間現(xiàn)象，提出城中村是社會結構變遷的結果，在我國二元規(guī)制環(huán)境中有其存在的價值和意義；馮健、劉玉則在我國城市內部空間結構模式提煉中加入了城中村要素，指出其是我國城市功能地域日趨多樣化和差異化的體現(xiàn)。至此，對城中村的研究開始納入較規(guī)范的城市地理學研究范疇。[3]

李培林（2002）從社會學的角度出發(fā)，通過對廣州市“城中村”的調查發(fā)現(xiàn)：村落的終結并不僅僅在于生活的改善，也不僅僅是非農化和工業(yè)化的問題，甚至也不單純是變更城鄉(xiāng)分割的戶籍制度問題，而在于它最終要伴隨產權的重新界定和社會關系網絡的重組；陳鵬（2004）認為是“不僅要改變城中村的物質面貌，更要改變原有的經濟和社會發(fā)展模式”；周杰、陽建強（2004）認為城中村改造最終要實現(xiàn)五個轉變：城中村的村民轉變?yōu)槌鞘惺忻瘢w所有的土地性質轉變?yōu)閲宜?，管理體制由村委會轉變?yōu)榫游瘯瓉淼霓r村集體經濟體制轉變?yōu)槌鞘泄煞葜平洕鷮嶓w，物質形態(tài)由城市村轉變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)；李立勛（2005）認為城中村的根本發(fā)展取向是走向真正的城市化，即從農村向城市轉變、從村民向市民轉變、從農村管理向城市管理轉變，這種轉變包括物質形態(tài)經濟結構與組織、社區(qū)結構與管理、生活方式、人口素質等各個基本方面，是一個綜合的社會轉變過程；[4]閆小培、魏立華、周銳波（2004）等學者提出了城中村改造的新思路：構建“政府—村民—開發(fā)商”的利益均衡機制；劉軍民、黃惠（2005）在西安城中村問題及改造探討中，提出走政府、村集體、開發(fā)商三位一體的道路；廖俊平等（2005）提出將PPP（public-private partnership）模式，即公共部門與私人企業(yè)的合作模式與城中村改造工程相結合。

二、我國城中村改造基本模式及實際困難

（一）我國城中村改造的基本模式

從學者們大量的研究成果和各地政府的實踐中，我們可以大致總結出我國采取的城中村改造的基本模式。主要由三種：

1.模式一：重建模式

從空間角度，以改造基礎設施為主，利用針對城鄉(xiāng)二元結構的土地改革、戶籍制度改革等手段，試圖推進政府主導下的全面整改。可以說這種模式的出發(fā)點是“造”而非“改”，主張推倒重建，城中建城，屬于自上而下的外力推動型改造模式。

2.模式二：配套模式

從社會治理的角度，政府通過配套公共設施服務、文化教育、廉價大型居住區(qū)等進行逐步改造。這種模式是針對城中村的形成并非僅僅是因為經濟落后造成的，更主要的是由于其中居民包括大量外來流動人口，整體思想觀念落后，管理難度大。這種情況下，如果只是推動“形”的改造而不注重“質”的提升，則會造成政府與村集體利益發(fā)生沖突，產生矛盾，進而導致主體對改造的主觀排斥性行為。

3.模式三：綜合模式

從社會與空間相結合的新視角，引入PPP（public-private partnership）模式，即政府部門與企業(yè)的合作模式與城中村改造相結合，提出將利益各方整合起來形成多元共治的格局。這種模式是在社會治理的基礎上，逐步對基礎設施加以改造，但往往由于相關利益方的矛盾并沒有根本解決，在實際操作中，涉及政府、開發(fā)商、業(yè)主、居民等多方利益，協(xié)調起來面臨諸多困難。

（二）我國城中村改造的實踐困境

各地政府在城中村改造的實踐過程中，采取的基本模式大致為上述三種，而實際遇到的困難也有相當一部分是類似的。

1.思想觀念障礙

主要是居民往往對動遷到異地生活環(huán)境不適應，或者動遷后生活成本提高等生活保障問題產生諸多憂慮。同時，相關管理部門在思想觀念上往往與居民處于對立面上，在一定程度也阻礙著城中村改造的進行。

2.改造成本巨大

城中村改造主要成本費用包括集體土地改國有土地的評估、征地補償、變更費用，整條村改造或外遷建農民公寓成本費用、農民自用房屋變更為居民商品房屋的變更費用、集體經濟組織改為法人公司的變更和資產評估費用、改造后的原公共開支（如道路維修、排水、供水、供電、環(huán)衛(wèi)、治安、教育、計生、五保戶福利、征兵）等，完全對城中村改造重建往往會涉及上千萬乃至上億的資金。特別對近年新建部分建筑質量較好的城中村，拆遷改造不僅提高了成本，而且往往會造成資源浪費，因此需要根據(jù)具體情況科學評估，慎重行事。

3.利益主體協(xié)調難度大

土地級差地租收益、集體所有土地改國有土地市場化行為所帶來的巨額收益、用集體土地和宅基地建的商用和自用房屋等問題往往涉及多方利益，如何相互協(xié)調、達到較好的平衡需要針對不同情況采取不同的對策。目前，城中村改造的主體是政府，責任焦點也是政府，由于缺乏社會參與，缺乏第三方參與，對利益的評估、監(jiān)督機制沒有確立起來，城中村改造的透明化和公平性往往受到老百姓的質疑。

4.政策法規(guī)的死角仍然較多

城中村改造往往涉及戶籍制度、土地利用制度、財政體制、投融資體制、城市管理體制、行政管理體制等政策法規(guī)，但各條線的政策法規(guī)往往只涉及各自的條線，相互交織在一起時，往往無法完全覆蓋城中村改造的方方面面。特別是城中村情況復雜，在具體操作中產生矛盾時，有時缺乏具體的操作依據(jù)。

5.“人”的問題突出

新型城鎮(zhèn)化實質是人的城鎮(zhèn)化過程，城中村中集中涉及外來人口居住問題、村民的就業(yè)安置問題、居民的思想觀念問題等。城中村的改造不能只重形式不求實質，許多城市的城中村改造之后，雖然變成了城市景觀，但居民依然是居住在城市里的“村民”思想觀念，文化水平仍然停留在原來的水平上。所以在城中村改造的后續(xù)工作中如何加強對村民的思想轉變和文化教育，使他們順利完成由村民到市民的轉變也顯得尤為重要。[5]造成這方面的原因是多方面的，其中一個重要的原因是長期以來，城中村作為城市的“補丁”，被排除在城市高速發(fā)展的進程之外，城中村居民與城區(qū)居民的溝通交流存在較大障礙，城市居民對城中村居民產生諸多不理解。由于缺乏長期的溝通理解，在城中村改造過程中，往往也容易形成不理解。

三、城中村改造的民生需求滿足

城市化工業(yè)化下的經濟增長未能拉動“村民”的全面生活改善需求，而土地的城市化又使得城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略路徑出現(xiàn)公共品的非均等化覆蓋，導致現(xiàn)階段城中村地區(qū)陷入兩難矛盾的改造困境里。因此，建立城中村改造的長效機制，不能是政府單方面的推動，還要介入社會力量，且應該充分體現(xiàn)以人為本的思想，尊重村民集體的意愿進行城中村的改造。唯此，才能使改造惠及民生，讓城市化進程中的這部分地區(qū)人口獲得相關制度的有效銜接，提高生活質量。

（一）以“以人為本”的觀念為支撐

城中村改造過程中，涉及各方利益，協(xié)調起來非常困難，但關鍵的一點就是要真正樹立以人為本的觀念。如果帶著這種觀念，就可以在國家政策方針下，從城中村實際出發(fā)，從居民的利益出發(fā)，研究評估城中村中有效的資源要素，研究哪些可以保留、哪些可以優(yōu)化提升、哪些必須改造重建。國外城中村改造經歷了住房供應和清除貧民窟→場地和服務→貧民窟的升級改造→使用權保障等階段，實質上是走過了只注重改造重建到“以人為本”改造重建的過程。其過程中，根本的一點就是“以人為本”，考慮低收入階層的利益訴求，這在我國城中村改造中是最缺乏的要素。

（二）以提高土地利用率為目標

城中村改造的主要目的是發(fā)揮城中村土地的效率，產出更高的利益，因此，要科學合理地核算成本與效益的關系。土地成本中不僅僅涉及經濟利益，還有諸多社會利益，需要統(tǒng)籌考慮，只有諸多成本與利益達到一定的平衡，才能推進城中村改造。例如，上海九星村通過城中村改造建立了九星市場，當?shù)鼐用裢ㄟ^城中村改造得到了更大利益。在改造初期，居民反對聲大大高于支持聲，村委會通過做工作，克服了巨大困難。動遷改造后，建立的九星市場土地利用率大幅提高，使居民真正得到了利益。

（三）以社會參與為依托

要提高社會參與的力度，增加企業(yè)、中介組織、社會團體、高校、研究機構等第三方介入城中村改造。在參與模式方面，力爭形成官產學研資相結合的城中村治理體系，即構建政府部門、企業(yè)、高校和研究機構、資本平臺等各方共同參與平臺，建立服務、管理、評估、監(jiān)督、投融資等綜合性的公共平臺。把社會力量融入政府管理和服務機制中，這樣才能真正發(fā)揮社會參與的力度和可持續(xù)性。社會參與的途徑主要有兩種：一是經濟行為的參與。企業(yè)、中介組織等產業(yè)參與城中村改造，對城中村改造的利益分成，同時，接受具有資質的第三方監(jiān)督，做到經濟的透明化。二是社會行為的產業(yè)。重點是發(fā)揮高校、研究機構、周邊社區(qū)、黨員干部等的作用，與城中村居民進行思想溝通，從人文方面長期關心城中村居民，解決日常生活中的實際問題。

（四）以解決兩個“二元結構”為核心

城中村中人口的“二元結構”與空間的“二元結構”并存。人口“二元結構”主要表現(xiàn)為外來流動人口與當?shù)鼐用裼捎谖幕町惍a生的結構差異；空間“二元結構”主要表現(xiàn)為城中村與城區(qū)之間基礎設施落后，文化落后，人口素質較低等方面的差異。解決兩個“二元結構”問題，主要有兩種路徑：一是加快流動人口同質化。對于村居民以外來流動人口為主的城中村來說，進行同質化的改造無疑是比較有效率的方式。外來居民主體往往思想觀念多樣，可塑性較強，有融入城市生活的意愿，因此可以進行類似城市發(fā)展的同質化改造。二是選擇性地保持空間差異化。國外城中村改造經驗表明，某些特殊區(qū)域在某種程度上對城鎮(zhèn)化的進程有著不容忽視的促進作用。城市中心需要社會服務，往往也需要一定的低成本社區(qū)滿足這些需求。特別對大型或者特大型城市來說，保留部分城中村的形式是有必要的，關鍵的問題是要對城中村進行優(yōu)化改造，形成居住成本低、適宜居住、環(huán)境整潔、管理水平高等特點的城中村，與其他城區(qū)形成經濟、社會、空間、文化等的協(xié)調和互補。對優(yōu)化整治城中村的選擇涉及城市和城區(qū)的發(fā)展定位，以及城中村在未來城市發(fā)展中的作用問題，不能一概而論，應該因地制宜，對不同條件下的城中村進行不同的改造定位，真正形成城中村的空間優(yōu)化。

四、結語

城中村是發(fā)展中的問題，必然需要通過發(fā)展來解決。這里套用李克強總理的一個比喻，城中村就像是一種城市病，這里所講的基本改造模式也好，平臺改造模式也罷，均屬于打針吃藥的范疇，只不過是快速治標的西藥還是緩慢治本的中藥之分。至于其根源問題，則可能涉及到對我國整個城鎮(zhèn)化途徑的思考。如何能讓城市肌體更加健康而不容易生?。窟@需要更多的學者同仁們在更廣視角下進行新的研究、新的探索。

參考文獻：

[1]董麗晶.國外城市貧民窟改造及其對我國的啟示[J].青?？萍?，2014（3）.

[2]敬東.“城市里的鄉(xiāng)村”研究報告——經濟發(fā)達地區(qū)城市中心區(qū)農村城市化進程的對策[J].規(guī)劃研究，1999（9）.

[3]仝德，馮長春.國內外城中村研究進展及展望[J].人文地理，1999（6）.

[4]劉磊.城中村改造模式研究——以廣州市天河區(qū)獵德村為例[D].重慶：西南大學，2008.

[5]高峰，董曉峰，侯典安，成剛.國內城中村研究綜述[J].現(xiàn)代城市研究，2006（7）.

責任編輯：張煒