徐家良　武靜

導(dǎo)讀：在社會管理體制改革、國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的大背景下，社區(qū)社會組織在社區(qū)管理創(chuàng)新中的作用愈發(fā)凸顯，在促進(jìn)社區(qū)建設(shè)、滿足社區(qū)服務(wù)需求、促進(jìn)社區(qū)自治等方面發(fā)揮著不可替代的作用。近年來，我國城市社區(qū)社會組織的培育發(fā)展取得良好成效，但合法性缺失、公信力不足、資源獲取能力低下等諸多困境仍然制約著社區(qū)社會組織的發(fā)展。新時(shí)期，可通過樹立社區(qū)治理理念、轉(zhuǎn)變政府職能，按需發(fā)展社區(qū)基金會、打造社區(qū)資源集聚平臺，完善社區(qū)社會組織的內(nèi)外部治理機(jī)制等途徑促進(jìn)城市社區(qū)社會組織的培育發(fā)展，以提升社區(qū)社會組織能力，發(fā)揮其在社區(qū)治理中的主體作用，提高社區(qū)居民的滿意度。

改革開放以來，與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大轉(zhuǎn)型相伴而生的是社會結(jié)構(gòu)的裂變與分化?！罢蠓珠_”、“政社分開”以及“企社分開”趨勢的不斷發(fā)展，使得政府、企業(yè)和社會相對獨(dú)立的“三圈互動”格局初現(xiàn)。在此背景下，我國以“單位制”為主、“街居制”為輔助的基層社會管理體制[1]逐漸被以“社區(qū)治理”、“社區(qū)共治”為主要特征的現(xiàn)代社區(qū)治理模式所取代。我國社區(qū)治理是一個(gè)政府力量與社區(qū)力量有效互動、共同發(fā)展的過程，也是多元主體的共同參與的過程。[2]社區(qū)社會組織已經(jīng)逐漸成為社區(qū)治理的重要主體。

2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出我國新一輪改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求解放和增強(qiáng)社會活力、深化社會體制改革。社區(qū)社會組織成為社區(qū)建設(shè)與治理創(chuàng)新中的重要力量。在此背景下，社區(qū)社會組織如何克服發(fā)展中面臨的諸多困境？如何培育發(fā)展社區(qū)社會組織以提升其參與社區(qū)治理的能力？這些問題成為社區(qū)社會組織在發(fā)展中亟待解決的議題。

一、社區(qū)社會組織的概念厘清與角色定位

“社會組織”一個(gè)中文語境下的概念。[3]其與20世紀(jì)后期全球性“結(jié)社革命”中催生的第三部門并無大的分歧①?；旧?，社會組織都具備以下特點(diǎn)：具有特定的組織任務(wù)和組織愿景；不以營利為目的；組織行動不以剩余利潤分配為目的，而是追求公益性或互益性的使命。改革開放以來，中國在經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展的同時(shí)，社會領(lǐng)域也表現(xiàn)出了良好的發(fā)展態(tài)勢，相對寬松活躍的社會空間為社會組織的發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)。根據(jù)民政部門的統(tǒng)計(jì)，截至2014年6月底，全國共有社會組織56.1萬個(gè)，其中社會團(tuán)體29.4萬個(gè)，基金會3736個(gè)，民辦非企業(yè)單位26.4萬個(gè)。社會組織的服務(wù)范圍涵蓋了工商服務(wù)、科教文衛(wèi)、社會服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等諸多領(lǐng)域，在社會發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的社會服務(wù)和調(diào)控作用。

社區(qū)社會組織是社會組織的重要組成部分，但何為社區(qū)社會組織，學(xué)界目前尚無定論。陳洪濤、王名認(rèn)為，社區(qū)社會組織是由社區(qū)組織或個(gè)人在社區(qū)范圍內(nèi)單獨(dú)或聯(lián)合舉辦的、在社區(qū)范圍內(nèi)開展活動的、滿足社區(qū)居民不同需求的社會自發(fā)組織。[4]夏建中指出，社區(qū)社會組織主要是指以社區(qū)為活動范圍，以社區(qū)居民為成員或服務(wù)對象，以滿足社區(qū)居民的不同需求為目的而成立的各類社團(tuán)組織和民辦非企業(yè)單位。[5]吳素雄、楊華等人則認(rèn)為社區(qū)社會組織是不包含營利型組織的社區(qū)亞類公益性單元。[6]劉軒認(rèn)為社區(qū)社會組織是指以社區(qū)居民為主體，以社區(qū)地域?yàn)橹饕顒臃秶?，以滿足社區(qū)居民需求為目的，由居民自發(fā)成立的各類自組織。[7]盡管學(xué)者們對社區(qū)社會組織的定義解說不一，但均指明了社區(qū)社會組織的三個(gè)基本要素：以社區(qū)為基本活動范圍，以社區(qū)居民為成員或服務(wù)對象，以滿足社區(qū)居民的不同需求為目的。

本文借鑒學(xué)者們的研究及我國社區(qū)社會組織的實(shí)際，認(rèn)為社區(qū)社會組織是在社區(qū)產(chǎn)生并發(fā)展的，以社區(qū)居民為服務(wù)對象，旨在滿足社區(qū)公共服務(wù)需求、促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)的社會組織。這是一個(gè)廣義上的概念，既包括依法登記或備案的社區(qū)社會團(tuán)體、社區(qū)民辦非企業(yè)單位、社區(qū)基金會，也包括尚未進(jìn)行登記或備案、但已在社區(qū)實(shí)際進(jìn)行公益性或互益性活動的自組織。

2009年，民政部在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見》中明確指出要大力培育服務(wù)性、公益性、互助性社區(qū)社會組織，發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。近年來，隨著社區(qū)社會組織的迅速成長，其活動領(lǐng)域不斷拓展深化，除在社區(qū)服務(wù)、公益活動、社區(qū)互助之外，其在社會管理體制創(chuàng)新中迸發(fā)的活力和生命力也不可小覷，在激發(fā)社區(qū)活力、反映公眾訴求、整合社會資源、化解社區(qū)矛盾等方面的功能也日益受到重視。目前，社區(qū)社會組織在社區(qū)治理中扮演著重要的角色，具體表現(xiàn)如下：

首先，社區(qū)社會組織是社區(qū)建設(shè)的重要主體。社區(qū)建設(shè)是在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，整合和利用社區(qū)人力、物力和財(cái)力等各類資源，完善社區(qū)各項(xiàng)服務(wù)，解決社區(qū)問題，不斷提高社區(qū)居民生活水平和生活質(zhì)量的過程。在中國，由于政府推動，社區(qū)建設(shè)多側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施、居委會組織建設(shè)等，但居委會更多地履行計(jì)劃生育、社會治安、社會福利和社會保障等政府職能，其與居民的距離很遠(yuǎn)。[8]僅靠居委會的力量，難以滿足社區(qū)居民日益增長并多樣化的服務(wù)需求。從社區(qū)社會組織的基本要素可以看出，社區(qū)社會組織的活動領(lǐng)域在社區(qū)、服務(wù)對象也在社區(qū)，其組織目的是為了滿足社區(qū)居民的不同需求。作為社區(qū)居民的公共活動領(lǐng)域，社區(qū)社會組織在整合社區(qū)資源、傳達(dá)社區(qū)民意、服務(wù)社區(qū)需求等方面發(fā)揮著重要的作用，成為建設(shè)和諧社區(qū)的重要力量。

其次，社區(qū)社會組織是社區(qū)居民的直接服務(wù)者。隨著社會管理體制的創(chuàng)新與公共服務(wù)供給的改革，政府逐漸從社區(qū)服務(wù)的直接供給中退出，轉(zhuǎn)而采用志愿幫扶、互助自治、購買服務(wù)等形式，為社區(qū)居民提供服務(wù)。社區(qū)社會組織作為專業(yè)化的服務(wù)組織，在承接政府服務(wù)職能、滿足社區(qū)居民服務(wù)多樣化的需求、社區(qū)服務(wù)形式與服務(wù)內(nèi)容創(chuàng)新等領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用。社區(qū)社會組織在社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域的拓展，形成了政府與社區(qū)社會組織良好合作的局面，社區(qū)社會組織成為社區(qū)的直接服務(wù)者。

第三，社區(qū)社會組織是社區(qū)自治的有效載體。社區(qū)社會組織扎根社區(qū)，其成員和服務(wù)對象均來自社區(qū)，在社區(qū)社會組織提供服務(wù)與組織活動過程中，為社區(qū)居民搭建了交往、溝通和互助的平臺。作為社會組織，自治性是社區(qū)社會組織的重要特征之一，這種特性內(nèi)在地要求社區(qū)社會組織成為公共服務(wù)的活動主體和公共參與的組織載體。公民參與公共服務(wù)不但是協(xié)助政府通往良善治理愿景的一種途徑，更是完善社區(qū)治理的有效方式之一。[9]居民以社區(qū)社會組織為平臺，不僅得到了參與社區(qū)事務(wù)的機(jī)會，自我管理和自我服務(wù)的能力也得到了鍛煉與提升，居民對社區(qū)的信任感與歸屬感增強(qiáng)，為有序的社區(qū)自治打下了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

二、城市社區(qū)社會組織發(fā)展的困境

社區(qū)社會組織發(fā)展主要受來自于兩方面的動力驅(qū)動：一是社區(qū)社會組織成長的內(nèi)生動力，包括內(nèi)部治理模式的優(yōu)化、專業(yè)服務(wù)水平的提升以及組織間合作的加強(qiáng)等；二是社區(qū)社會組織發(fā)展的外生動力，包括政府的資源輸入，如政策引導(dǎo)、法律約束以及資金扶助等。兩個(gè)動力的合力促進(jìn)了社區(qū)社會組織的培育發(fā)展。自社區(qū)社會組織在20世紀(jì)90年代中期全國范圍內(nèi)社區(qū)建設(shè)的熱潮中起步至今，社區(qū)社會組織已經(jīng)取得了長足的發(fā)展，在社區(qū)治理中的作用也受到政府和居民的肯定。但從總體上來看，我國城市社區(qū)社會組織仍然處于發(fā)展的初期，盡管數(shù)量上在短期內(nèi)獲得井噴式增長，但也出現(xiàn)了重量不重質(zhì)、發(fā)展良莠不齊的狀況。當(dāng)前，我國城市社區(qū)社會組織發(fā)展面臨以下幾個(gè)方面的困境。

（一）社區(qū)社會組織合法性缺失

根據(jù)備案或注冊的標(biāo)準(zhǔn)，目前我國城市社區(qū)社會組織可分為三類，包括正式注冊的組織、在街道或社區(qū)備案的組織以及未注冊也未備案尚處于發(fā)育過程中的組織，總的來講，注冊和備案的社區(qū)社會組織少于未注冊和備案的，而注冊的組織更少于備案的。[10]也即是說，絕大部分社區(qū)社會組織并未獲得合法性身份。究其原因，相關(guān)法律法規(guī)的不健全導(dǎo)致社區(qū)社會組織在合法性身份的獲得上面臨較高的門檻。

首先，就國家層面而言，社會組織領(lǐng)域的法律規(guī)范仍以“三大條例”為主，即《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（1998）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998）和《基金會管理?xiàng)l例》（2004），對城市社區(qū)社會組織的管理主要依其開展。但在“三大條例”中，并未對社區(qū)社會組織做出專門性的規(guī)定。上位法的缺失造成了地方政府在對社區(qū)社會組織管理中隨意性大且門檻較高。

其次，在地方政府層面，隨著社區(qū)社會組織規(guī)模的壯大與功能的顯現(xiàn)，北京、上海、南京、寧波、深圳、杭州、天津等地紛紛出臺了針對社區(qū)社會組織的管理辦法。天津市民政局在2013年8月1日公布并實(shí)行的《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)社會組織建設(shè)的意見》及《社區(qū)社會組織備案、登記的條件和程序》中規(guī)定，社區(qū)社會團(tuán)體和社區(qū)民辦非企業(yè)單位的注冊登記條件之一是“開辦資金數(shù)額為1萬元人民幣”；達(dá)不到注冊登記條件而選擇備案的社區(qū)社會組織條件之一是“要有固定的（或共用的）場所”?？v觀深圳、南京、北京等地關(guān)于社區(qū)社會組織登記備案的管理規(guī)定，都在不同程度上對社區(qū)社會組織的活動場所、資金、人員等做出了限制性規(guī)定。而我國多數(shù)社區(qū)社會組織尚處在起步發(fā)展階段，很難達(dá)到關(guān)于活動場所、會員總數(shù)及專業(yè)從業(yè)人員的要求，導(dǎo)致其無法得到合法身份。盡管不能注冊的社區(qū)社會組織可以通過備案制在社區(qū)內(nèi)開展活動，但其依舊設(shè)置了備案門檻，使得支付能力弱、規(guī)模小的社區(qū)社會組織活動的合法性難以獲得。近年來，隨著社會組織管理體制的改革與“直接登記制度”的探索實(shí)踐，部分地區(qū)已經(jīng)逐步放寬了社區(qū)社會組織的登記備案門檻，但與當(dāng)下社區(qū)社會組織較弱的資源籌集能力仍然存在較大落差，而登記備案手續(xù)的繁瑣也將社區(qū)社會組織無形地拒之門外。

此外，社區(qū)社會組織合法性身份的缺失直接導(dǎo)致該組織很難申請到政府的資助，組織發(fā)展難以持續(xù)。在北京市東城區(qū)民政局和東城區(qū)社會組織指導(dǎo)服務(wù)中心發(fā)布的《2014年東城區(qū)公益創(chuàng)投項(xiàng)目征集通知》中，對于申報(bào)主體明確規(guī)定，“在街道、社區(qū)備案的從事社區(qū)服務(wù)的社區(qū)社會組織，項(xiàng)目申請書需加蓋主管單位公章，并經(jīng)主辦方認(rèn)可；而未核準(zhǔn)登記注冊的社會組織可以與相關(guān)掛靠單位合作，并以合作機(jī)構(gòu)的名義申請參加，但需主辦方批準(zhǔn)備案”。從以上規(guī)定中不難看出，不僅未登記的社區(qū)社會組織在申請政府公益創(chuàng)投項(xiàng)目時(shí)面臨種種困難，備案的社區(qū)社會組織申請流程也極為繁瑣。因此，社區(qū)社會組織合法性身份的缺失直接限制了其資源獲取能力。

（二）社區(qū)社會組織的公信力不足

社區(qū)社會組織的公信力包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面，對社區(qū)社會組織自身而言，其公信力是其贏得政府和社會信任與支持的能力及程度，反映的是組織自身的信用水平；另一方面，對社區(qū)社會組織的利益相關(guān)者而言，公信力反映了其對組織的信任和支持程度，反映的是利益相關(guān)者對社會組織信守承諾的心理期待。社區(qū)社會組織自身的公信力與政府和社會對其的信任是相輔相成的。社區(qū)社會組織的公信力越強(qiáng)，其獲得政府和社會資源的能力愈強(qiáng)，其在提供公共服務(wù)、參與社區(qū)治理中的接受度越高。盡管在社區(qū)建設(shè)的熱潮中，社區(qū)社會組織獲得了較快的發(fā)展，但就其公信力而言仍然是不足的。這種不足主要表現(xiàn)在以下方面：

首先，社區(qū)社會組織自身的信用不足。良好的信用是社會組織公信力的題中應(yīng)有之義，是社會組織贏得社會普遍信任的基礎(chǔ)和前提。[11]組織化和規(guī)范化的程度與體系中的結(jié)構(gòu)互動結(jié)果正相關(guān)。[12]但目前來看，大部分社區(qū)社會組織在組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、規(guī)范化運(yùn)作仍存在欠缺，組織的治理結(jié)構(gòu)、管理機(jī)制、人事管理、決策程序、財(cái)務(wù)制度等方面的制度與運(yùn)行還不健全，社區(qū)社會組織內(nèi)部治理狀況欠佳，使其對社區(qū)居民需求的應(yīng)對能力較弱，紊亂的內(nèi)部治理難以支撐組織動員更多的政府和社會資源維系其發(fā)展。此外，不完善的治理結(jié)構(gòu)使社區(qū)社會組織內(nèi)部監(jiān)督乏力，難以建立穩(wěn)定的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制；而來自街道、社區(qū)居委會的外部監(jiān)督機(jī)制則處于兩個(gè)極端：要么對社區(qū)社會組織設(shè)立了較高的登記、備案、監(jiān)督門檻，要么對社區(qū)社會組織放任自流，日常監(jiān)管陷入真空。這種社區(qū)社會組織無監(jiān)督狀態(tài)的持續(xù)勢必會影響社區(qū)居民、街道人員、組織內(nèi)部工作人員對組織的信心，造成社區(qū)社會組織信用水平低下。

其次，政府和社會對社區(qū)社會組織的信任程度不高。一方面，在社區(qū)活動的社區(qū)社會組織大部分未取得合法身份，在與政府、社區(qū)居委會、社區(qū)居民等主體交往過程中，往往處于被質(zhì)疑的狀態(tài)；而取得合法身份的社區(qū)社會組織也與街道存在千絲萬縷的聯(lián)系，其與政府、社區(qū)居委會等的關(guān)系尚未理順，受到較多的行政干預(yù)，無法獨(dú)立開展相關(guān)活動，自我發(fā)展能力較弱，在社區(qū)居民中難以建立起獨(dú)立的組織形象。另一方面，社區(qū)社會組織植根于城市社區(qū)中，其宗旨是服務(wù)于社區(qū)，其公信力水平與社區(qū)居民的聯(lián)系往往更加密切。但目前社區(qū)居民尚未正確認(rèn)識社區(qū)社會組織，對社區(qū)社會組織的角色定位認(rèn)識模糊，與社區(qū)居委會等組織不能清晰區(qū)分，在參加社區(qū)社會組織舉辦的活動時(shí)，隨意性較大，使得社區(qū)社會組織難以在社區(qū)居民中樹立良好的口碑，制約其規(guī)范、健康有序的發(fā)展。此外，社區(qū)社會組織提供的公共服務(wù)不能充分反應(yīng)社區(qū)居民的訴求，使得居民對社區(qū)社會組織的滿意度較低。以長沙市天心區(qū)為例，社區(qū)居民對養(yǎng)老服務(wù)、社會救助、殘疾人服務(wù)、社區(qū)矯正、便民服務(wù)、就業(yè)咨詢、醫(yī)療保健等服務(wù)的“比較需要”、“非常需要”程度均達(dá)到80%以上，但在實(shí)際提供中，居民對于社區(qū)社會組織服務(wù)的滿意度尚不足30%。[13]社區(qū)社會組織服務(wù)能力的低下也使得社區(qū)居民難以對其產(chǎn)生信任。

（三）社區(qū)社會組織的資源獲取能力較低

持續(xù)充足的資源供給是社區(qū)社會組織發(fā)展壯大的基礎(chǔ)性條件。簡單來說，社區(qū)社會組織發(fā)展中需要的資源主要是人、財(cái)、物等方面的資源。但目前來看，社區(qū)社會組織在經(jīng)費(fèi)籌集、吸引和留住人才等方面還面臨諸多困境，具體表現(xiàn)在：

首先，經(jīng)費(fèi)不足是制約社區(qū)社會組織發(fā)展的首要因素。從整體來看，社區(qū)社會組織的資金來源主要包括三個(gè)方面：政府資助、募捐收入以及會費(fèi)和其它經(jīng)營性收入。[14]政府目前還缺乏對社區(qū)社會組織的長效資助機(jī)制，社區(qū)社會組織獲得的政府資助十分有限，且政府資助的傾向性明顯，缺乏合法性身份的社區(qū)社會組織獲得政府資助更是難上加難。而社區(qū)社會組織接受企業(yè)和社會捐贈更為有限，募捐收入難以維系組織發(fā)展。以寧波市江東區(qū)的數(shù)據(jù)為例，在2012年底接受調(diào)查的100家社區(qū)社會組織中，認(rèn)為經(jīng)費(fèi)充足的僅1家，占1%；認(rèn)為比較充足的9家，占9%；而存在經(jīng)費(fèi)困難的組織卻占到79%，其中經(jīng)費(fèi)十分困難的43家，占43%。[15]目前來看，經(jīng)費(fèi)不足已經(jīng)成為社區(qū)社會組織普遍面臨的難題，嚴(yán)重制約著社區(qū)社會組織的穩(wěn)定發(fā)展。

其次，缺乏專業(yè)工作人員。社區(qū)社會組織大多是社區(qū)成員自發(fā)組織而來，這就決定了社區(qū)社會組織的工作人員來自社區(qū)。從年齡結(jié)構(gòu)來看，社區(qū)社會組織的成員大多是由離退休人員組成，社區(qū)中青年自愿參與社區(qū)社會組織的比例較低。從專業(yè)層次來看，由于其合法性身份的缺失、組織資源的限制、組織結(jié)構(gòu)的不合理，社區(qū)社會組織缺少專職工作人員，且對具有社會工作、社會學(xué)、心理學(xué)、法學(xué)等專業(yè)科學(xué)知識的人員吸引力較低。此外，在社區(qū)社會組織成員中有一部分是由業(yè)主委員會或居委會成員兼任，他們雖然對相關(guān)政策法規(guī)了解較多，且在與居民溝通方面存在天然優(yōu)勢，但由于其“二重性”的身份，容易受到來自政府和單位的掣肘，實(shí)際工作開展舉步維艱。

第三，活動場地不足，限制了社區(qū)社會組織的發(fā)展。一方面，在社區(qū)社會組織登記備案程序中，固定活動場地的缺乏直接導(dǎo)致其難以獲得合法身份。另一方面，沒有固定活動場所的社區(qū)社會組織在開展具體活動、提供社區(qū)服務(wù)時(shí)，主要依賴政府提供的社區(qū)服務(wù)中心，或臨時(shí)借用的社區(qū)辦公室，活動場所的不固定制約了社區(qū)社會組織活動的正常開展與規(guī)模的發(fā)展壯大。

三、城市社區(qū)社會組織培育發(fā)展的路徑

社會組織培育是指有權(quán)機(jī)關(guān)為了滿足社會的公益和互益需求，提高社會團(tuán)體的能力，促進(jìn)社會團(tuán)體的健康快速發(fā)展，而對相關(guān)的社會團(tuán)體采取特殊優(yōu)惠和鼓勵的法律、法規(guī)、政策措施的一系列活動。[16]社區(qū)社會組織已成為社區(qū)治理和社區(qū)建設(shè)中不可或缺的力量。立足于社區(qū)是社區(qū)社會組織的最大特色，因此，在社區(qū)社會組織的培育發(fā)展中，要充分調(diào)動社區(qū)內(nèi)各參與主體的作用。當(dāng)下，社區(qū)社會組織培育發(fā)展可從以下幾個(gè)方面著手：

（一）樹立社區(qū)治理理念、轉(zhuǎn)變政府職能

社區(qū)治理的核心是多元主體的參與。從“單位制”、“街居制”、“社區(qū)治理”到“社區(qū)共治”意味著多元主體基于平等參與、協(xié)商互動的前提，通過合作、協(xié)商、確立認(rèn)同和共同目標(biāo)等方式實(shí)現(xiàn)對社區(qū)事務(wù)的處理。在多元主體的平等參與中弱化行政公權(quán)力的影響，這就要求政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，街道從具體的社區(qū)事務(wù)與社區(qū)服務(wù)中撤離，將社區(qū)能夠自我管理的部分交還給社區(qū)，在街道——社區(qū)——社區(qū)社會組織——居民鏈條中營造良好的互動信任關(guān)系。

2012年7月，國務(wù)院發(fā)布《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，提出“推動基本公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化，加快建立政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務(wù)供給模式”，為社會組織參與公共服務(wù)供給帶來了新的發(fā)展契機(jī)。社區(qū)社會組織由于其專業(yè)能力與志愿精神，在社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域中的作用毋庸置疑，政府應(yīng)該為社區(qū)社會組織創(chuàng)造更多的發(fā)展空間，其中首要的就是需要轉(zhuǎn)變政府職能，政府不再是公共服務(wù)供給的唯一主體，并且也不再承擔(dān)公共服務(wù)供給中的所有職能，而是通過各種新的手段和政策工具如公開招標(biāo)、外包、授權(quán)、購買以及特許經(jīng)營等，將社區(qū)公共服務(wù)供給的部分職能轉(zhuǎn)交給社區(qū)社會組織。不僅如此，政府要改變對社區(qū)社會組織的管理方式，以良好穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系取代行政命令或控制關(guān)系。更為重要的是，政府需要重新界定職能，將工作重心逐漸轉(zhuǎn)移到保證公共服務(wù)能夠被有效地供給方面，減少直接生產(chǎn)和干預(yù)公共服務(wù)的職能，增加公共服務(wù)供給的監(jiān)督、評估和管理職能，從公共服務(wù)的“直接提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的“購買者”、“指導(dǎo)者”和“監(jiān)督者”。而社區(qū)社會組織需要強(qiáng)化在社區(qū)治理中的主體地位，積極回應(yīng)社區(qū)居民的服務(wù)訴求，努力履行社區(qū)服務(wù)“直接提供者”的角色。

（二）按需發(fā)展社區(qū)基金會，打造社區(qū)資源的集聚平臺

社區(qū)基金會是西方的舶來品。在我國，社區(qū)基金會是依照國家法律規(guī)定依法登記成立，利用自然人、法人和其他組織捐贈的財(cái)產(chǎn)，為解決社區(qū)問題、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展提供資金資助的公益性、慈善性法人。[17]我國社區(qū)基金會發(fā)展起步于2008年，經(jīng)過近7年的發(fā)展，已在全國多地獲得良性發(fā)展。深圳市社區(qū)基金會發(fā)展走在全國前列，已登記注冊的社區(qū)基金會有10家②。上海市也開始逐步試水社區(qū)基金會，美麗心靈社區(qū)公益基金會、浦東洋涇社區(qū)公益基金會、楊浦區(qū)江浦社區(qū)公益基金會等相繼注冊成立，在社區(qū)發(fā)展的資源集聚作用日益顯現(xiàn)。

社區(qū)基金會將在擴(kuò)展資金來源、規(guī)范資金使用、整合社區(qū)資源、細(xì)化社區(qū)社會組織分工等方面發(fā)揮重要的推動作用，具體表現(xiàn)在：首先，社區(qū)基金會的資金來源渠道多樣化，包括個(gè)人慈善捐贈、企業(yè)捐助、福利彩票、政府專項(xiàng)資金扶持、其他基金會投資等，通過多樣化的籌資渠道，社區(qū)基金會可以發(fā)揮資金支持作用，將籌集到的資金用于社區(qū)發(fā)展和社區(qū)服務(wù)。其次，《基金會管理?xiàng)l例》規(guī)定，基金會依照章程從事公益活動，應(yīng)當(dāng)遵循公開、透明的原則。社區(qū)基金會募集資金、開展公益項(xiàng)目時(shí)，其相關(guān)財(cái)務(wù)收支、審計(jì)報(bào)告、項(xiàng)目運(yùn)作情況都要定期向社會公布，這使得公益資金的使用更加規(guī)范和透明，有助于增強(qiáng)社區(qū)基金會及其資助的社區(qū)社會組織的公信力。再次，在社區(qū)中，社區(qū)基金會不僅是資金籌集與分配者，更重要的是能夠通過資源籌集，將社區(qū)居民、社區(qū)社會組織等多個(gè)主體連接起來，一方面調(diào)動居民的慈善熱情，營造良好的社區(qū)公益氛圍，另一方面社區(qū)基金會可以定位為社區(qū)支持型社會組織，通過向服務(wù)類社區(qū)社會組織提供公益項(xiàng)目資助，提高社區(qū)服務(wù)水平，解決社區(qū)社會組織在發(fā)展中的資金匱乏問題，進(jìn)一步細(xì)化了社區(qū)內(nèi)社會組織的分工，有利于形成良性的社區(qū)公益生態(tài)系統(tǒng)。

在社區(qū)基金會的探索建設(shè)中，有幾個(gè)問題是值得注意的。第一，適時(shí)立法，為社區(qū)基金會的發(fā)展?fàn)I造穩(wěn)定而有序的法制環(huán)境；第二，要避免社區(qū)基金會街道化，減少街道等各級政府部門對社區(qū)基金會各種形式的行政干預(yù)，確保社區(qū)基金會嚴(yán)格按照民間化、市場化和社會化的運(yùn)行方式發(fā)展；第三，遵循設(shè)立社區(qū)基金會的基本原則，即以始終以改善社區(qū)治理為中心，在發(fā)展社區(qū)基金會時(shí)，要因地制宜、適度競爭，依社區(qū)實(shí)際需要和發(fā)展設(shè)立社區(qū)基金會的登記準(zhǔn)入或備案條件，并在法律允許的范圍內(nèi)積極探索適合本社區(qū)的管理模式。

（三）完善社區(qū)社會組織的治理體制

完善社區(qū)社會組織的有效治理體制有利于維護(hù)社區(qū)社會組織的自主性、獨(dú)立性，保障其合法權(quán)益，限制其非法活動，促使其在法制軌道上規(guī)范有序地發(fā)展。具體而言，社區(qū)社會組織的有效治理體制包括兩大方面的內(nèi)容：

首先，完善以政府為主體的社區(qū)社會組織外部治理體系。社區(qū)社會組織的有序發(fā)展離不開政府和社會的規(guī)范和引導(dǎo)。完善外部治理體系，可從兩個(gè)方面著手：一方面，政府積極引導(dǎo)并鼓勵社區(qū)社會組織的發(fā)展。根據(jù)社區(qū)發(fā)展的實(shí)際，適當(dāng)降低社區(qū)社會組織的準(zhǔn)入門檻，簡化登記管理和備案程序，為社區(qū)社會組織成立建立快捷暢通的渠道；通過政府購買服務(wù)、劃撥專項(xiàng)資金等形式加大對社區(qū)社會組織的支持力度；對社區(qū)社會組織實(shí)行分類管理，對社區(qū)居民需求缺口大的服務(wù)領(lǐng)域，積極扶持社區(qū)社會組織的發(fā)展，并給予其優(yōu)惠政策。另一方面，建立社區(qū)社會組織的綜合監(jiān)管體系。社區(qū)社會組織的發(fā)展需要政府和社會的有效監(jiān)管，否則將陷入無序發(fā)展的狀態(tài)。在對社區(qū)社會組織的監(jiān)管中，政府應(yīng)該起到主導(dǎo)作用，通過整合業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)、登記管理單位、社區(qū)等多方的力量，對社區(qū)社會組織進(jìn)行有效監(jiān)管；此外，還要發(fā)揮社區(qū)居民、大眾傳媒、第三方評估機(jī)構(gòu)等在監(jiān)督、約束社區(qū)社會組織行為方面的積極作用。

其次，社區(qū)社會組織要完善內(nèi)部治理體制。社區(qū)社會組織的有效治理必須依托于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制的合理化。對于社區(qū)社會組織而言，完善內(nèi)部治理體制可從以下方面著手：第一，完善社區(qū)社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，社區(qū)社會組織內(nèi)部治理體制涉及范圍很廣，包括決策機(jī)制、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目管理、人力資源管理、籌資管理、監(jiān)督管理等各個(gè)方面，其完善是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。當(dāng)下，社區(qū)社會組織可圍繞建立科學(xué)的財(cái)務(wù)管理制度、提升組織籌資能力，重視組織人員專業(yè)培訓(xùn)，逐步實(shí)現(xiàn)工作人員專職化等領(lǐng)域展開。第二，完善社區(qū)社會組織的自律機(jī)制。在目前外部監(jiān)督乏力的情況下，一方面，可強(qiáng)化社區(qū)社會組織監(jiān)事會職能，改變監(jiān)事會虛位狀態(tài)，使監(jiān)事會在組織日常運(yùn)作、重大事項(xiàng)決策、項(xiàng)目執(zhí)行等過程中發(fā)揮實(shí)際的監(jiān)督作用；另一方面，可建立信息披露制度，定期向政府、社區(qū)及居民公布項(xiàng)目進(jìn)展情況、財(cái)務(wù)報(bào)告、服務(wù)滿意度反饋、評估結(jié)果等，通過信息公開主動接受來自各方利益相關(guān)者的質(zhì)詢與監(jiān)督。

說明：本文系2011年度國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新時(shí)期加強(qiáng)社會組織建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號：11AZD019）的階段性成果。

注釋：

①除第三部門外，實(shí)踐中還有“民間組織”、“免稅組織”、“慈善組織”、“非營利組織”、“非政府組織”、“公民社會”等稱呼。為行文統(tǒng)一，本文將其等同使用，不做區(qū)分。

②參見基金會中心網(wǎng)：http：//www.foundationcenter.org.cn/，2015年4月10日。

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責(zé)任編輯：張煒