鮑燁童

未來一段時(shí)間，財(cái)政面臨著較大的挑戰(zhàn)，會(huì)逐步從調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段成為制約經(jīng)濟(jì)調(diào)整的一個(gè)重要因素。

近年來，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率變?yōu)橹懈咚?，消費(fèi)正在逐漸代替投資成為經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)力，服務(wù)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重日益提高。這種變化是增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。但是因?yàn)槲覈?cái)政收入基礎(chǔ)更多是建立在高增長(zhǎng)速度和高工業(yè)增加值的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化就使得未來一段時(shí)間財(cái)政壓力較大。

在這個(gè)驅(qū)使下，伴隨著人口老齡化，社會(huì)保障等支出剛性進(jìn)一步增加，使得財(cái)政收支矛盾加劇，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升，中央和地方的財(cái)政分權(quán)底細(xì)與“新常態(tài)”日益背道而馳。未來一段時(shí)間，財(cái)政面臨著較大的挑戰(zhàn)，會(huì)逐步從調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段成為制約經(jīng)濟(jì)調(diào)整的一個(gè)重要因素。

2015年3月29日，由中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、中國誠信信用管理有限公司共同主辦的“中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇”舉行。

會(huì)上，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授郭杰代表中國人民大學(xué)中國宏觀經(jīng)濟(jì)分析與預(yù)測(cè)課題組，發(fā)表了題為“財(cái)政困局下經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整路徑的再定位”的調(diào)研報(bào)告。

報(bào)告指出，稅收進(jìn)入低位增長(zhǎng)時(shí)代。從各分項(xiàng)稅收來看，2010年以來出現(xiàn)比較明顯下滑，進(jìn)入了長(zhǎng)期低位增長(zhǎng)時(shí)代。在2015年前兩個(gè)月，稅收下滑更為嚴(yán)重，稅收增長(zhǎng)幅度主要受到經(jīng)濟(jì)因素、管理因素和政策因素的影響。

完善財(cái)政管理體制

郭杰認(rèn)為，政府可采取如下措施以優(yōu)化完善我國財(cái)政管理體制。

首先，制定地方基本公共服務(wù)水平全國最低標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督，在此基礎(chǔ)上減少對(duì)地方政府支出具體用途的過多限定，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與支出責(zé)任相匹配。將基礎(chǔ)教育和公共醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)性支出責(zé)任適當(dāng)上移，提高社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次，逐步實(shí)現(xiàn)由省級(jí)和中央政府統(tǒng)籌，切實(shí)減少縣級(jí)地方政府承擔(dān)繁重的社會(huì)性支出事務(wù)。重點(diǎn)解決中央與地方投資權(quán)的劃分問題，將投資權(quán)適當(dāng)上移，嚴(yán)格限制地方政府在競(jìng)爭(zhēng)性和生產(chǎn)經(jīng)營型領(lǐng)域投資權(quán)，有效規(guī)范地方政府投資行為。

其次，在規(guī)范地方財(cái)政收入體系基礎(chǔ)上，將土地出上進(jìn)納入中央與地方收入共享范疇，可考慮采取中央和地方二二分成做法，以有效規(guī)范地方政府的土地財(cái)政行為，遏制地方政府對(duì)土地財(cái)政的過分依賴。加強(qiáng)地方資源和環(huán)保收入體系建設(shè)，使其成為地方一個(gè)穩(wěn)定收入來源，也有助于促進(jìn)資源和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。結(jié)合營改增的推廣，適當(dāng)提高增值稅和所得稅的地方分成比例，可考慮由現(xiàn)在的45恩%和40%，分別提高到45%和50%。同時(shí)引導(dǎo)地方財(cái)力更多向縣鄉(xiāng)基層政府傾斜，可考慮將增值稅和所得稅地方分成部分的40恩%歸縣鄉(xiāng)基層政府。在地方收入自主權(quán)有限以及地方政府治理體系尚不健全的情況下，應(yīng)審慎考慮地方政府舉債權(quán)的問題，不宜操之過急，對(duì)現(xiàn)有的地方政府債務(wù)可通過建立行政問責(zé)與市場(chǎng)約束相結(jié)合的復(fù)合型管理制度加以管理和控制，同時(shí)也應(yīng)規(guī)范中央政府行為，避免中央政策轉(zhuǎn)嫁帶來的地方政府債務(wù)累積。

再次，在合理安排財(cái)政支出責(zé)任基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的總體規(guī)模，遏制地方政府對(duì)中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的過度依賴?？刂茖ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，整合各類項(xiàng)目，加大對(duì)中西部地區(qū)和民生領(lǐng)域的傾斜力度，提高資金分配的透明性和科學(xué)性，有效發(fā)揮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的政策導(dǎo)向作用及其對(duì)地方政府行為的規(guī)范和約束作用。應(yīng)逐步取消稅收返還，將資金用于均衡性轉(zhuǎn)移支付，建立均衡性轉(zhuǎn)移支付的資源穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，完善均衡性轉(zhuǎn)移支付的資金分配方式，在強(qiáng)調(diào)資金分配公平性的基礎(chǔ)上，注意激勵(lì)約束機(jī)制的設(shè)計(jì)。在推進(jìn)和完善省直管縣財(cái)政管理體制改革的同時(shí)，著手建立健全中央直接對(duì)縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，切實(shí)化解基層政府財(cái)政困難。

制定積極財(cái)政政策

說到財(cái)政政策的調(diào)整，在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)之后，積極財(cái)政政策在保障經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，更應(yīng)該服務(wù)于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

新常態(tài)下的政策不僅僅是經(jīng)濟(jì)性政策，更應(yīng)該包含社會(huì)性政策，而且是結(jié)構(gòu)調(diào)整性政策，因此就財(cái)政支出而言，應(yīng)該減少經(jīng)濟(jì)對(duì)政府生產(chǎn)性支出的依賴，同時(shí)調(diào)整社會(huì)保障政策。

第一，減少對(duì)政府投資依賴，發(fā)揮民間資本活力。主要有四點(diǎn)：一是積極推進(jìn)財(cái)政投資的PPP模式，減少民間資本準(zhǔn)入障礙，鼓勵(lì)民間資本發(fā)展。二是推進(jìn)市場(chǎng)化改革，緩解市場(chǎng)約束對(duì)政府投資影響。就金融約束而言，可以在加強(qiáng)金融監(jiān)管前提下，放開中小銀行準(zhǔn)入管制，減少民間經(jīng)濟(jì)股市準(zhǔn)入管制，擴(kuò)大企業(yè)債發(fā)行，開展金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，提高銀行獨(dú)立性，擴(kuò)大消費(fèi)金融信貸等等。就產(chǎn)品市場(chǎng)約束而言，可以減少國有企業(yè)不合理壟斷部分，降低地方政府市場(chǎng)保護(hù)，緩解地方政府對(duì)重化工業(yè)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。三是加強(qiáng)財(cái)政和貨幣政策之間配合，貨幣政策重總量調(diào)節(jié)，財(cái)政政策重結(jié)構(gòu)調(diào)整。貨幣政策應(yīng)保持適度寬松，進(jìn)一步提升總需求。四是繼續(xù)完善中央地方關(guān)系，尤其是完善省以下分稅制改革，明確事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分，抑制地方政府投資沖動(dòng)，為了更好實(shí)施財(cái)政政策，需要良好的激勵(lì)體系，因此必須加快推進(jìn)財(cái)政體制改革。

第二，以生活保障代替收入保障。就民生性支出而言，最重要的是社會(huì)保障政策的調(diào)整?，F(xiàn)存的社會(huì)保障制度存在諸多的不公平，而且社會(huì)保障基金的運(yùn)轉(zhuǎn)也存在不少問題，逐步建立全國統(tǒng)一社會(huì)保障制度有和合理性和必要性。

我國社會(huì)保障制度建立需要吸取歐美等國家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，確定合理的目標(biāo)模式，既要保障每個(gè)人生存發(fā)展基本需要，過一種有尊嚴(yán)的生活，又要防止其本身成為一個(gè)社會(huì)問題。具體而言，在進(jìn)行社會(huì)保障尤其是養(yǎng)老保障政策調(diào)整時(shí)，要以生活保障代替收入保障，所謂收入保障就是發(fā)放養(yǎng)老金，生活保障是直接保障老年人的生活，真正實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的目的。

生活保障替代收入保障

郭杰認(rèn)為，在當(dāng)前財(cái)政困局條件下可以采取以生活保障代替收入保障的社會(huì)保障政策。主要措施有兩點(diǎn)：

第一，發(fā)展私人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，引入民間資本，以生活保障代替收入保障的一個(gè)重要辦法便是大力興建養(yǎng)老院，同時(shí)引入民間資本，而政府則充當(dāng)其中監(jiān)管這。興建養(yǎng)老院可以保障老年的基本生活，進(jìn)而引導(dǎo)民間投資，則可以緩解財(cái)政支出壓力，為了激活民間資本，需要允許養(yǎng)老院采取盈利模式，財(cái)政主要作用則是對(duì)養(yǎng)老院進(jìn)行監(jiān)管，評(píng)定養(yǎng)老院星級(jí)，同時(shí)按星級(jí)給予財(cái)政補(bǔ)貼。事實(shí)上在里根執(zhí)行的1983年美國發(fā)生了社會(huì)保障支付危機(jī)，當(dāng)時(shí)立即政府采取重要措施就是削減政府在社會(huì)保障項(xiàng)目上的開支，發(fā)展私人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)。

第二，以社區(qū)養(yǎng)老為補(bǔ)充。社區(qū)養(yǎng)老是相對(duì)于家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老而言的，它具有兩種含義：一是指老年人住在自己家里，再繼續(xù)得到家人關(guān)懷的同時(shí)，由政府補(bǔ)貼，社區(qū)承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)和組織老人集體活動(dòng)。二是指根據(jù)發(fā)展規(guī)劃，建設(shè)老年人集中居住的大型專業(yè)化社區(qū)，這種社區(qū)通過設(shè)置完善的健康、娛樂配套設(shè)施，也有良好的護(hù)理?xiàng)l件，老年人在這種社區(qū)可以參與同齡人的集體生活。此外，社區(qū)養(yǎng)老需要大量的專業(yè)養(yǎng)老社區(qū)工作人員，這就為下崗職工和有志于從事社會(huì)服務(wù)的人士提供了就業(yè)崗位。最終，通過興建養(yǎng)老院和社區(qū)養(yǎng)老，既可以激活民間資本，又可以激發(fā)社會(huì)活力，從而構(gòu)建積極和諧的社會(huì)秩序。