武娟

摘 要： 集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是土地制度改革的一個(gè)重要內(nèi)容，流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)受到中央越來(lái)越多的關(guān)注。我國(guó)廣東、河北、南京等地雖已通過(guò)地方規(guī)章對(duì)此作出探索性創(chuàng)新，但欠缺統(tǒng)一的法律依據(jù)和規(guī)范的制度支撐，農(nóng)民在流轉(zhuǎn)過(guò)程中的權(quán)益仍得不到切實(shí)保障。為解決這一問(wèn)題，應(yīng)全面解讀各地流轉(zhuǎn)管理辦法，遵循農(nóng)民權(quán)利賦予、權(quán)利行使和權(quán)利保障的邏輯順序，以集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法前提、制度規(guī)范和后續(xù)保障為核心內(nèi)容，分析集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)存問(wèn)題并提出完善路徑，以保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利。

關(guān)鍵詞： 集體建設(shè)用地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

中圖分類號(hào)：D922.32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-8153（2015）02-0034-06

十七屆三中全會(huì)提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)?！敝泄彩藢萌腥珪?huì)再次提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！狈较螂m已明確，但推行卻非易事，對(duì)政策的保守認(rèn)識(shí)或過(guò)度解讀都將有害于集體建設(shè)用地的入市進(jìn)程。在各地土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)試驗(yàn)如火如荼地推進(jìn)之際，應(yīng)建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律規(guī)則，使得集體土地流轉(zhuǎn)既合現(xiàn)實(shí)需要，又順應(yīng)政策導(dǎo)向，且具法律理性。

一、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的文義探析

（一）建設(shè)用地

建設(shè)用地，指一切用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的土地。根據(jù)所有者的不同，建設(shè)用地有國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地之分。

集體建設(shè)用地來(lái)源也有兩部分：一部分為存量集體建設(shè)用地，如現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地、鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)用地、公益事業(yè)建設(shè)用地以及農(nóng)村宅基地。一部分為增量集體建設(shè)用地，即空閑地或農(nóng)用地在新的土地規(guī)劃下經(jīng)審批變?yōu)榧w建設(shè)用地。集體建設(shè)用地使用權(quán)是在農(nóng)民集體所有的土地上經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)由所有人享有的將其土地用于非農(nóng)建設(shè)的權(quán)利，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)范更多地關(guān)系到村民基本生活保障、耕地保護(hù)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)。農(nóng)村土地的用途不像城市土地那樣單一地用于建設(shè)，除住宅外，大多的農(nóng)村土地是農(nóng)業(yè)用地。與建設(shè)用地相比，農(nóng)業(yè)用地顯然收益過(guò)低，若對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)范不當(dāng)，在利益動(dòng)機(jī)和價(jià)格機(jī)制的誘導(dǎo)下，村集體很可能違法流轉(zhuǎn)既有建設(shè)用地，或?qū)⑥r(nóng)用地及未利用地違法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。這樣不僅會(huì)造成集體土地的流失，使得村民逐漸失去土地所提供的基本社會(huì)保障，還會(huì)威脅國(guó)家的糧食安全和生態(tài)安全，甚至?xí)?yán)重沖擊國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)快和宏觀調(diào)控失衡。故不能單純地要求集體建設(shè)用地像國(guó)有建設(shè)用地那樣自由交易。

目前我國(guó)土地所有權(quán)的主體僅限于國(guó)家和集體，所有權(quán)的流轉(zhuǎn)方式也僅限于國(guó)家通過(guò)征收擁有原屬集體的土地。雖不同農(nóng)民集體間土地的互換在現(xiàn)實(shí)中是存在的，但現(xiàn)行法律并未予以規(guī)定且現(xiàn)實(shí)中也不常見(jiàn)[1]。鑒于土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)中并不常見(jiàn)，或者需行政行為干預(yù)，非市場(chǎng)行為，故本文集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指的是集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的分類

根據(jù)權(quán)利流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)出方是土地所有權(quán)人還是使用權(quán)人，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可分為初次流轉(zhuǎn)以及再次流轉(zhuǎn)。初次流轉(zhuǎn)由村集體作為土地所有人設(shè)定并轉(zhuǎn)出建設(shè)用地使用權(quán)，其形成的是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一級(jí)市場(chǎng)；再次流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)出方為建設(shè)用地使用權(quán)人，形成的是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的二級(jí)市場(chǎng)。由于初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)的參與主體的不同，流轉(zhuǎn)有償性無(wú)償性也常不同，故其決策主體和收益主體也應(yīng)有所區(qū)別。

根據(jù)流轉(zhuǎn)方向是向本集體還是向本集體外，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可分為就地流轉(zhuǎn)和異地流轉(zhuǎn)。就地流轉(zhuǎn)滿足的是本集體對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)的需求，而異地流轉(zhuǎn)解決的是因地域發(fā)展不均導(dǎo)致的不同區(qū)域?qū)ㄔO(shè)用地供不應(yīng)求或供過(guò)于求的困境。一般情況而言，對(duì)建設(shè)用地的需求，城鎮(zhèn)比農(nóng)村旺盛，經(jīng)濟(jì)繁榮的農(nóng)村比偏僻落后的農(nóng)村旺盛。為在保護(hù)耕地?cái)?shù)量的前提下滿足經(jīng)濟(jì)繁盛地區(qū)的建設(shè)用地需求，同時(shí)帶動(dòng)貧困落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，往往可通過(guò)指標(biāo)購(gòu)買(mǎi)等途徑在保證耕地總量不變的前提下開(kāi)發(fā)集體建設(shè)用地?！俺鞘薪ㄔO(shè)用地的增加與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相掛鉤”使得建設(shè)需求小的地方可以通過(guò)開(kāi)墾耕地為建設(shè)需求大的地方提供新的建設(shè)用地指標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置。

根據(jù)流轉(zhuǎn)標(biāo)的是對(duì)依使用的事實(shí)狀態(tài)直接確認(rèn)的集體建設(shè)用地還是通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)購(gòu)買(mǎi)、空閑地和農(nóng)用地的轉(zhuǎn)化等方式獲得的新增集體建設(shè)用地，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可分為存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和增量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。后者涉及農(nóng)村土地的集約整合和未利用地、農(nóng)業(yè)用地的用途轉(zhuǎn)化，故對(duì)增量集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)給予更多關(guān)注。

根據(jù)流轉(zhuǎn)發(fā)生地區(qū)的不同，集體建設(shè)用地使用權(quán)可分為規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和規(guī)劃區(qū)外流轉(zhuǎn)。被規(guī)劃為農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)的地域，其土地就喪失了非農(nóng)發(fā)展的權(quán)利，在農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)流轉(zhuǎn)建設(shè)用地使用權(quán)是違法的。但此種規(guī)劃本身也值得商榷，農(nóng)業(yè)本身就收益過(guò)低，單純憑政府的規(guī)劃行為使得地值懸殊，對(duì)被規(guī)劃為農(nóng)業(yè)區(qū)的村民而言，是非常不公平的。

根據(jù)流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地是用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可分為公益性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。此種性質(zhì)的劃分決定了流轉(zhuǎn)方式的不同：公益性建設(shè)用地取得的無(wú)償性和用途的公益性不滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，故其市場(chǎng)上的流轉(zhuǎn)收到嚴(yán)格的法律限制，應(yīng)按劃撥方式取得；經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地只要權(quán)屬明確合法且登記公示，則應(yīng)允許入市流轉(zhuǎn)。

二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐探索

在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中如何更好地維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，我們首先要探討的是：應(yīng)否流轉(zhuǎn)與如何流轉(zhuǎn)。關(guān)于應(yīng)否流轉(zhuǎn)，從縱向的歷史發(fā)展我們已看出集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)乃大勢(shì)所趨；關(guān)于如何流轉(zhuǎn)，從橫向的地方探索我們也看出集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的不同創(chuàng)新。endprint

（一）應(yīng)否流轉(zhuǎn)——以時(shí)代轉(zhuǎn)變?yōu)榫€條

1.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)乃大勢(shì)所趨

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度主要經(jīng)歷了三次大的變革，至今十八屆三中全會(huì)為止，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了由開(kāi)放到限制再到開(kāi)放的變化。這體現(xiàn)了國(guó)家目標(biāo)的轉(zhuǎn)變及對(duì)土地非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展權(quán)的控制。

[時(shí)間＼&時(shí)期＼&采取態(tài)度＼&1949-1952＼&土地改革時(shí)期＼&土地歸農(nóng)民個(gè)人所有，進(jìn)行分戶經(jīng)營(yíng)，流轉(zhuǎn)是不受限制＼&1952-1978＼&人民公社時(shí)期＼&先合作化再建人民公社，嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下只能局限于依靠行政權(quán)力進(jìn)行流轉(zhuǎn)＼&1978以來(lái)＼&家庭承包制時(shí)期＼&未明確支持，但為土地的流轉(zhuǎn)開(kāi)創(chuàng)了制度條件＼&]

1978年以后，一定程度上顯示出國(guó)家對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)似是而非的態(tài)度，但總的發(fā)展趨勢(shì)是，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成為不可阻擋的歷史洪流。1988年《土地管理法》允許土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但其規(guī)定轉(zhuǎn)讓辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。國(guó)務(wù)院雖未以法律形式另行規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但私法領(lǐng)域“法無(wú)禁止即自由”，故《土地管理法》還是允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的。1992年的《關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)情況和加強(qiáng)宏觀調(diào)控的意見(jiàn)》和1998年修訂的《土地管理法》都明確禁止集體建設(shè)用地使用權(quán)直接入市。盡管1997年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體土地管理的通知》規(guī)定了流轉(zhuǎn)條件：依法嚴(yán)格審批且保護(hù)農(nóng)民利益，然則此《通知》法律層級(jí)較低且和修訂的《土地管理法》相比屬于舊法，故雖其顯示了中央允許集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意向，但這也只不過(guò)是星星之火，未成燎原之勢(shì)。自1999年以來(lái)，隨著中央文件的大力倡導(dǎo)、各試點(diǎn)實(shí)踐探索的積極推進(jìn)及各規(guī)章制度的陸續(xù)出臺(tái)，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成為集體土地發(fā)展的必然趨勢(shì)。

2.國(guó)家壟斷建設(shè)用地市場(chǎng)弊端叢生

一是缺乏法律上的正當(dāng)性。首先違反物權(quán)平等原則。物權(quán)平等保護(hù)原則體現(xiàn)為一切市場(chǎng)主體在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下享有平等法律地位和發(fā)展權(quán)利，受平等的法律保護(hù)。一刀切地規(guī)定征收方能入市剝奪了集體土地依法享有的、與城市土地平等的直接入市流轉(zhuǎn)的權(quán)利。其次不利于集體土地所有權(quán)權(quán)能的充分實(shí)現(xiàn)。集體建設(shè)用地屬集體所有，根據(jù)所有權(quán)權(quán)能，集體有權(quán)對(duì)之占有使用收益及處分。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)乃村集體對(duì)自己土地所有權(quán)處分權(quán)能和收益權(quán)能的合法行使，公權(quán)力非出于公共利益需要不得剝奪此種私權(quán)利。

（二）如何流轉(zhuǎn)——以地域變更為視角

雖在立法上無(wú)顯著進(jìn)步，但各試點(diǎn)地區(qū)在實(shí)踐的基礎(chǔ)上已通過(guò)地方規(guī)章的形式，較全面地為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)，通過(guò)附表1對(duì)各省市流轉(zhuǎn)管理辦法的比較，我們可以看出各地對(duì)現(xiàn)行立法所做的創(chuàng)新及不足。

其一，在流轉(zhuǎn)條件上，大多既有私有權(quán)利的行使的依據(jù)，又兼顧了公權(quán)力的調(diào)控。私權(quán)行使上，權(quán)屬合法且不受其他法定限制，界址清楚且有權(quán)利證明。公權(quán)干預(yù)上，大多規(guī)定了符合土地利用規(guī)劃，此外臨沂市還規(guī)定要取得同意流轉(zhuǎn)批準(zhǔn)書(shū)，廣東省規(guī)定農(nóng)轉(zhuǎn)非要落實(shí)年度計(jì)劃的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。因土地屬關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的不可再生資源，且當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程尚未完成，農(nóng)村集體所有的土地仍更多地肩負(fù)著村民社會(huì)保障，耕地保護(hù)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的任務(wù)，故集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)不得放任自由。

其二，在流轉(zhuǎn)方式上，有開(kāi)放式列舉亦有封閉式列舉。如成都市的開(kāi)放式列舉一方面肯定了現(xiàn)存的幾種流轉(zhuǎn)方式，另一方面也為日后其他可能存在的流轉(zhuǎn)方式留下空間。但廣東省、河北省和南京市對(duì)流轉(zhuǎn)方式卻只規(guī)定了固定的幾種。

其三，在出讓價(jià)格上，政府干預(yù)地價(jià)。臨沂市和成都市《辦法》都規(guī)定區(qū)（市）縣人民政府制定基準(zhǔn)地價(jià)和流轉(zhuǎn)最低保護(hù)價(jià)并適時(shí)調(diào)整；南京市《辦法》規(guī)定市、區(qū)縣人民政府制定片區(qū)指導(dǎo)價(jià)和最低保護(hù)價(jià)并根據(jù)情況進(jìn)行調(diào)整；廣東省由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)制定基準(zhǔn)地價(jià)，但需報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后公布；河北省出租出讓價(jià)格都要參照土地征收價(jià)格。相比較而言，湖北省《辦法》規(guī)定更為合理，其規(guī)定出讓價(jià)格不低于省政府制定最低價(jià)格；參照農(nóng)用地分等定級(jí)估價(jià)成果或相鄰地段國(guó)有土地價(jià)格，即規(guī)定了最低流轉(zhuǎn)價(jià)格，保證了集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)中不至于因農(nóng)民信息不對(duì)稱，缺乏市場(chǎng)交易能力而在流轉(zhuǎn)磋商中陷于劣勢(shì)接受較低流轉(zhuǎn)價(jià)格，又規(guī)定了參照農(nóng)用地分等定級(jí)估價(jià)成果或相鄰地段國(guó)有土地價(jià)格，保證了土地價(jià)格確定的公正和集體土地流轉(zhuǎn)與國(guó)有土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的平等。

其四，在決策主體上，多規(guī)定了明確的決策主體及具體的表決比例，有些地方甚至將集體細(xì)化分為村集體和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體，如河北。但集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的決策主體混亂：就村集體而言，廣東需村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，南京需村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)代行；就鎮(zhèn)集體而言，廣東由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府代行，河北需鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府同意，南京由鎮(zhèn)街集體經(jīng)濟(jì)組織或鎮(zhèn)政府或街道辦事處代行。

其五，在被流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地用途上，除臨沂外禁止用于商品住宅開(kāi)發(fā)；變更用途上，湖北省更全面的顧及到各方權(quán)利人的利益以及變更后合同雙方權(quán)利的保障和維護(hù)。臨沂廣東湖北規(guī)定流轉(zhuǎn)用途要符合市、縣人民政府批準(zhǔn)或登記文件規(guī)定的用途，這樣國(guó)家的土地利用規(guī)劃和土地登記等政策才能較好地起到宏觀調(diào)控的作用。但多禁止用于商品房開(kāi)發(fā)，一定程度上限制了集體建設(shè)用地使用權(quán)的處分權(quán)能和財(cái)產(chǎn)屬性。

其六，在收益分配上，往往會(huì)有政府部門(mén)的參與。集體建設(shè)用地屬集體所有，各級(jí)政府直接參與利益分配是沒(méi)有合理依據(jù)的，如南京市《辦法》直接規(guī)定區(qū)縣可提取收益的一定比例，政府可在收益總額中收取一定的管理及投入費(fèi)用，并可按稅法規(guī)定收取相關(guān)稅費(fèi)，但若提取無(wú)合理事由則屬于對(duì)集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的直接侵犯。

三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)存問(wèn)題

（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)欠缺統(tǒng)一的法律前提

1.法律規(guī)定滯后

物權(quán)法和擔(dān)保法將集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)時(shí)間限于地上建筑物被抵押時(shí)，流轉(zhuǎn)方式限于抵押?！锻恋毓芾矸ā穼⑹褂眉w土地的情形限于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、建設(shè)村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)等四種，經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的使用需符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃且應(yīng)持相關(guān)批準(zhǔn)文件進(jìn)行申請(qǐng)，此類建設(shè)用地在破產(chǎn)、兼并等情形下才可流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。由此可見(jiàn)，“農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)仍然受到嚴(yán)格的限制，只有在個(gè)別情況下，才可以被動(dòng)流轉(zhuǎn)”[2]。endprint

現(xiàn)行法律對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)有較多限制，但基于利益驅(qū)動(dòng)及現(xiàn)實(shí)需要，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已屢見(jiàn)不鮮，并如火如荼。集體建設(shè)用地的隱形流轉(zhuǎn)與法律沖突使得現(xiàn)行流轉(zhuǎn)多為非法，流轉(zhuǎn)主體的多元、價(jià)格的浮動(dòng)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)碾S意性，易形成競(jìng)相壓價(jià)，致土地市場(chǎng)不規(guī)范，不利于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。

2.法律規(guī)定殘缺

《憲法》第10條不僅禁止了非法流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的方式，更為重要的是奠定了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的根本法基礎(chǔ)。然而，在憲法之外，尚無(wú)法律層級(jí)的規(guī)范與根本法對(duì)應(yīng)。農(nóng)村耕地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有了《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)范，但農(nóng)村建設(shè)用地的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在法律規(guī)定上卻一片空白。

（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)欠缺規(guī)范的制度支撐

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)首先要解決三大問(wèn)題，即由誰(shuí)流轉(zhuǎn)，如何流轉(zhuǎn)，收益如何分配。

在由誰(shuí)流轉(zhuǎn)上，地方政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，村委會(huì)村干部越權(quán)干預(yù)成為常見(jiàn)問(wèn)題。對(duì)此的爭(zhēng)議點(diǎn)主要在是否要改造農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度。有學(xué)者認(rèn)為集體土地所有權(quán)的主體是集體，具體由集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)（居委會(huì)）、村民小組行使，至于實(shí)踐中出現(xiàn)的以權(quán)謀私現(xiàn)象，則是如何規(guī)范權(quán)力行使的問(wèn)題，與制度設(shè)計(jì)無(wú)關(guān)。還有學(xué)者認(rèn)為法律未具體規(guī)定集體土地所有權(quán)主體行使土地所有權(quán)的組織形式和程序，從而造成了實(shí)踐中集體土地所有權(quán)主體的缺位和集體土地所有權(quán)行使主體的錯(cuò)位[3]。筆者贊同后者，在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，村集體基于所有權(quán)享有收益權(quán)，村民個(gè)人基于成員權(quán)享有收益權(quán)。但在權(quán)利的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，由于集體所有權(quán)權(quán)利主體虛位，集體成員欠缺民意形成的有效形式，故流轉(zhuǎn)中往往存在個(gè)別村干部濫用權(quán)力，獨(dú)占收益的情況，而要杜絕流轉(zhuǎn)中不當(dāng)主體的介入，就需法律明確規(guī)定其流轉(zhuǎn)主體，并為流轉(zhuǎn)主體的權(quán)利實(shí)現(xiàn)提供可行性程序。

在如何流轉(zhuǎn)上：其一，流轉(zhuǎn)條件上，現(xiàn)行對(duì)流轉(zhuǎn)的審批制，實(shí)質(zhì)是公權(quán)力對(duì)集體及其成員自主決策的私權(quán)利之侵犯。其二，流轉(zhuǎn)方式上，封閉式的列舉無(wú)疑更方便政府對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，并不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步與社會(huì)發(fā)展對(duì)流轉(zhuǎn)方式的創(chuàng)新。其三，在出讓價(jià)格上，多受政府干預(yù)，未體現(xiàn)出市場(chǎng)化的要求，如廣東省。其四，決策主體上，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的決策主體混亂，決策程序欠缺規(guī)范，簡(jiǎn)單規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)為成員共有但對(duì)其共有性質(zhì)卻無(wú)清楚認(rèn)知；其五，流轉(zhuǎn)用途上，禁止用于商品房開(kāi)發(fā)和住宅建設(shè)是為保障了國(guó)家對(duì)集體土地用途的宏觀調(diào)控，然而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的初始設(shè)立已有嚴(yán)格的規(guī)劃控制條件，對(duì)其用途再予管制實(shí)無(wú)必要[4]，而且對(duì)流轉(zhuǎn)用途的限制削弱了土地所有權(quán)的支配、利用功能。

（三）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)欠缺完善的后續(xù)保障

征地制度下，公共利益界限過(guò)寬，為國(guó)家濫用權(quán)力提供空間；對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償機(jī)制尚不健全，農(nóng)民缺乏補(bǔ)償定價(jià)參與權(quán)；補(bǔ)償方式單一，缺乏對(duì)農(nóng)民生活的長(zhǎng)期保障。

集體土地利用規(guī)劃制度下，沒(méi)有統(tǒng)一專門(mén)的土地規(guī)劃法，編制主體“自上而下”致編制內(nèi)容不合實(shí)際，編制程序欠缺公開(kāi)性和公眾的參與。

社會(huì)保障制度下，欠缺農(nóng)民福利向市民福利轉(zhuǎn)換的渠道，失地農(nóng)民失去土地保障，又缺乏市民所享有的社會(huì)保障，不利于以規(guī)模經(jīng)營(yíng)為目標(biāo)的土地流轉(zhuǎn)。

地籍管理和登記制度下，集體土地所有權(quán)的確權(quán)工作滯后?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》雖已下發(fā)，但實(shí)踐推廣卻尚未普及。只有權(quán)屬合法、界址清楚的集體土地使用權(quán)才可自由流轉(zhuǎn)，而登記發(fā)證是證明權(quán)屬及界址的合法有效依據(jù)，故確權(quán)工作的滯后一定程度阻礙了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的全面推進(jìn)。

四、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的完善路徑

（一）完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)立法前提，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益

我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的形成軌跡可歸結(jié)為實(shí)踐先行、政策指導(dǎo)和法律兜底的“三部曲”模式[4]?！皩?shí)踐先行”上，各地《流轉(zhuǎn)辦法》雖積累了有益經(jīng)驗(yàn)，但各地規(guī)范不一且法律層級(jí)較低，無(wú)法達(dá)到保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的目的；“政策指導(dǎo)”上，十八屆三中全會(huì)《決定》等中央文件提供了方向引導(dǎo)，但政策的適用范圍及穩(wěn)定性卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及法律?，F(xiàn)階段，“法律兜底”成為推進(jìn)集體建設(shè)用地入市的重中之重，應(yīng)盡快修改《土地管理法》等相關(guān)法律中限制集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條款，結(jié)合各試點(diǎn)《流轉(zhuǎn)管理辦法》的有益經(jīng)驗(yàn)和不足之處，制定統(tǒng)一、完善、符合實(shí)踐需要的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法。

（二）完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度規(guī)范，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益

1.由誰(shuí)流轉(zhuǎn)

關(guān)于流轉(zhuǎn)主體，有集體，集體經(jīng)濟(jì)組織之爭(zhēng)，王利明教授對(duì)此界定較清：農(nóng)民集體所有實(shí)際上是從所有制關(guān)系的角度來(lái)界定土地所有權(quán)的，但農(nóng)民集體對(duì)土地的所有權(quán)要具體表現(xiàn)為各個(gè)獨(dú)立的集體經(jīng)濟(jì)組織所有[5]。至于政府介入，應(yīng)全面分析：基于行政管理職能，政府享有土地利用規(guī)劃、用途管制等權(quán)力，應(yīng)退出交易主體以避免經(jīng)營(yíng)目標(biāo)與管理目標(biāo)之間的沖突及由此產(chǎn)生的非法流轉(zhuǎn)沖動(dòng)；同時(shí)鑒于農(nóng)用地與建設(shè)用地收益的差異顯著，政府將對(duì)規(guī)劃為建設(shè)用地的土地所有人所征之稅用于被規(guī)劃為農(nóng)地的土地權(quán)利人之補(bǔ)貼。而村委會(huì)應(yīng)僅負(fù)責(zé)村集體行政事務(wù)的管理與監(jiān)督，與集體經(jīng)濟(jì)組織各司其職，以保證土地所有者和使用者權(quán)益的完整性。

2.如何流轉(zhuǎn)

其一，流轉(zhuǎn)條件上，取消不合理的國(guó)家審批制。國(guó)家審批實(shí)質(zhì)是為了更好地宏觀調(diào)控土地的利用，但現(xiàn)行的土地使用規(guī)劃制度和登記制度已可以達(dá)到國(guó)家合理監(jiān)管的效果，對(duì)流轉(zhuǎn)的審批制，一定程度上侵犯了集體及其成員自主決策的私權(quán)利。

其二，流轉(zhuǎn)方式上，采開(kāi)放式的列舉方式予以規(guī)定，為以后社會(huì)的發(fā)展而采取新的流轉(zhuǎn)方式留下空間。廣東、河北、南京等地采個(gè)別列舉的方法，雖然正面規(guī)范了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可采取的方式，但另一方面排出了列舉之外可能會(huì)有的其他流轉(zhuǎn)形式。采納開(kāi)放式的列舉則即可為現(xiàn)行流轉(zhuǎn)提供可供參考的流轉(zhuǎn)方式，又可以隨著時(shí)代發(fā)展和社會(huì)需要的變化，使其他流轉(zhuǎn)方式的適用成為可能。endprint

其三，在出讓價(jià)格上，應(yīng)在最低保護(hù)價(jià)的基礎(chǔ)上，允許按農(nóng)地等級(jí)差異自由協(xié)商出讓價(jià)格以體現(xiàn)出市場(chǎng)化的要求。各地制定最低保護(hù)價(jià)是為了保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，但這應(yīng)只是流轉(zhuǎn)價(jià)格的起點(diǎn)與基礎(chǔ)，在這個(gè)起點(diǎn)之上，應(yīng)允許按農(nóng)地等級(jí)差異自由協(xié)商出讓價(jià)格以體現(xiàn)意思自治與集體及其成員對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)的處分自由；出讓價(jià)格也可參考相鄰地段國(guó)有土地價(jià)格，以體現(xiàn)國(guó)有產(chǎn)權(quán)與集體產(chǎn)權(quán)的平等。

其四，在決策主體上，應(yīng)明確集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位，將其改造為由個(gè)人聯(lián)合起來(lái)的具有法人資格的組織。在具體運(yùn)行機(jī)制上可充分利用村民委員會(huì)的現(xiàn)有資源，轉(zhuǎn)賦予各集體成員充分的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，借鑒政治生活中的議與行、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的公司治理結(jié)構(gòu)原理，[6]為農(nóng)民個(gè)人意志的表達(dá)提供有效渠道。關(guān)于集體的共有形式，孫憲忠教授將公有分為五種，即按份共有，共同共有，總有，合有和共有。[7]其中總有即以成員資格不固定的團(tuán)體之名義享有所有權(quán)，團(tuán)體的成員基于身份自然享有相關(guān)權(quán)利承擔(dān)相關(guān)義務(wù)，這種身份相對(duì)確定但不固定?？傆羞@種新的共有類型的提出，較好的解決了集體共有是按份共有還是共同共有這個(gè)難題，同時(shí)更切實(shí)的體現(xiàn)了集體共有的特征。

其五，流轉(zhuǎn)用途上，鑒于集體土地承載著一定的社會(huì)保障功能，商品房開(kāi)發(fā)或住宅建設(shè)可能會(huì)使集體成員喪失土地使用權(quán)而是用最基礎(chǔ)的生活保障，但集體建設(shè)用地所有權(quán)與使用權(quán)是分離的，完全可以通過(guò)使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限的限定來(lái)即實(shí)現(xiàn)集體及其成員對(duì)財(cái)產(chǎn)的處分，又使集體成員生活的土地保障不致喪失。

3.流轉(zhuǎn)收益分配

收益主體上，將收益主體限于農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人，地方政府僅基于管理職能征收土地增值稅用于社會(huì)公共支出[8]以平衡不同集體產(chǎn)權(quán)間的不平等，同時(shí)要充分保障農(nóng)民獲得集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的級(jí)差收益以解決國(guó)有產(chǎn)權(quán)與集體產(chǎn)權(quán)的不平等。收益內(nèi)容上，細(xì)化可分收益類型，將土地征收和自由流轉(zhuǎn)中級(jí)差收益含概進(jìn)去，使是集體成員充分享受社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的土地增值收益。收益用途上，基于收益主體的不同性質(zhì)對(duì)所得收益用途分別予以規(guī)范。“重視、發(fā)展農(nóng)民集體是以最終服務(wù)于農(nóng)民個(gè)體為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的”[9]，故農(nóng)村集體基于所有權(quán)獲得的收益應(yīng)主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)與村民生活保障等；農(nóng)民作為集體成員，基于建設(shè)用地使用權(quán)所獲收益應(yīng)尊重意思自治與私有財(cái)產(chǎn)神圣原則，允許村民個(gè)人自由處分。

（三）完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后續(xù)保障，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益

征地制度下，明確界定公共利益，防止征收權(quán)力的濫用；完善征收程序，賦予農(nóng)民知情權(quán)與參與決策權(quán)；豐富對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式，除一次性財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償外，增加隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定的按期財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、社會(huì)保障補(bǔ)償?shù)确绞?，著眼于農(nóng)民生活的長(zhǎng)期保障。

集體土地利用規(guī)劃制度下，制定統(tǒng)一專門(mén)的土地規(guī)劃法，采取“自下而上”即“鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制，市政府審批”的模式以最大限度保障編制內(nèi)容的合理性；通過(guò)增加土地規(guī)劃編制中的專家論證程序、公示程序、聽(tīng)證程序、備案?jìng)洳橹贫纫蕴岣咄恋匾?guī)劃的公開(kāi)性和公眾的參與，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制中的權(quán)力濫用。

社會(huì)保障制度下，完善居民最低生活保障制度，同時(shí)為失地農(nóng)民提供一定的就業(yè)培訓(xùn)及就業(yè)平臺(tái)，使失地農(nóng)民在享受土地流轉(zhuǎn)增值收益的同時(shí)，也獲取不依賴土地生活所需的技能，靠勞動(dòng)與智慧提高生活水平。

地籍管理和登記制度下，加快土地調(diào)查、土地經(jīng)濟(jì)評(píng)估、土地確權(quán)登記及地籍檔案管理的進(jìn)度，為被流轉(zhuǎn)集體土地提供權(quán)屬合法的前提依據(jù)，全面推進(jìn)集體建設(shè)用地使用的流轉(zhuǎn)，充分實(shí)現(xiàn)集體成員的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)能。

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On Transfer Problems in Rural Collective Construction Land from Perspective of Farmers

Rights and Interests Protection

WU Juan

（Law school， Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan 430106， China）

Abstract： The circulation of rights to use collective construction land is important in the legal system of land reform. Some provinces or cities like Guangdong have made explorative innovation through local regulations， but the lack of unified legal basis and normative regime support fail to effectively protect farmers rights and interests in the circulation. To solve the problem， the local regulations of circulation should be understood completely. The current problems in circulation of rights to use collective construction land can be analyzed and solved to protect farmers rights and interests in the logical order of conferral of rights， exercise of rights， protection of rights， the core content of which is legislative premise， institutional standard and subsequent protection.

Key words： Rights to use collective construction land； circulation； protection of farmers rights and interestsendprint