揣顯昌（長(zhǎng)春市農(nóng)安縣公安消防大隊(duì),長(zhǎng)春 130200）

淺析當(dāng)前公眾聚集場(chǎng)所
消防監(jiān)督管理工作存在的問(wèn)題及對(duì)策

揣顯昌
（長(zhǎng)春市農(nóng)安縣公安消防大隊(duì),長(zhǎng)春 130200）

摘 要：本文分析了當(dāng)前公眾聚集場(chǎng)所消防監(jiān)督管理工作中存在的消防監(jiān)督人員業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不完善，消防從業(yè)人員素質(zhì)差，監(jiān)管乏力以及處罰力度不夠等問(wèn)題，提出了加強(qiáng)和改進(jìn)公眾聚集場(chǎng)所消防監(jiān)管工作的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：公眾聚集場(chǎng)所；消防監(jiān)督；問(wèn)題；對(duì)策

公眾聚集場(chǎng)所是指賓館、飯店、商場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)、客運(yùn)車(chē)站候車(chē)室、客運(yùn)碼頭候船廳、民用機(jī)場(chǎng)航站樓、體育場(chǎng)館、會(huì)堂以及公共娛樂(lè)場(chǎng)所等。公眾聚集場(chǎng)所一旦發(fā)生火災(zāi)，極易造成群死群傷，產(chǎn)生較大的社會(huì)影響。為了減少公眾聚集場(chǎng)所的火災(zāi)隱患，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)經(jīng)常組織開(kāi)展消防監(jiān)督檢查和專(zhuān)項(xiàng)整治，取得了一定的效果，但是公眾聚集場(chǎng)所的火災(zāi)事故仍時(shí)有發(fā)生。如何預(yù)防和減少公眾聚集場(chǎng)所的火災(zāi)隱患，已經(jīng)成為擺在消防監(jiān)督管理人員和社會(huì)學(xué)者面前的一項(xiàng)重要課題。

1 存在問(wèn)題

做為一名基層消防監(jiān)督人員，有必要也有責(zé)任對(duì)當(dāng)前我國(guó)消防監(jiān)督管理中存在的問(wèn)題認(rèn)真進(jìn)行研究、分析，進(jìn)一步提高公眾聚集場(chǎng)所消防管理水平和抗御火災(zāi)的能力。通過(guò)近年來(lái)的火災(zāi)案例和工作中的切身體會(huì)，認(rèn)為當(dāng)前公眾聚集場(chǎng)所火災(zāi)頻發(fā)的主要原因有以下幾點(diǎn)。

1.1 部分消防監(jiān)督人員業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，法制意識(shí)淡薄

目前公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)從事消防監(jiān)督工作的人員都是武警現(xiàn)役警官，根據(jù)《中華人民共和國(guó)兵役法》和《中華人民共和國(guó)現(xiàn)役軍官法》相關(guān)規(guī)定，警官來(lái)源主要有三個(gè)途徑：一是從優(yōu)秀士兵中選拔；二是普通中學(xué)生入軍隊(duì)院校學(xué)習(xí)畢業(yè)后分配；三是從普通高等學(xué)校的優(yōu)秀畢業(yè)生中選拔。這三種途徑造成部分消防監(jiān)督人員文化素質(zhì)參差不齊，同時(shí)他們達(dá)到一定服役年限必須退出現(xiàn)役，人員流動(dòng)性非常大。特別是一些人從事消防監(jiān)督工作時(shí)間很短，消防監(jiān)督業(yè)務(wù)水平偏低，不知道自身在公眾聚集場(chǎng)所消防管理工作中的職責(zé)，法制意識(shí)差[1]。

1.2 消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不完善，無(wú)法有效監(jiān)管

目前在公眾聚集場(chǎng)所消防行政許可和日常消防監(jiān)督管理工作中都需要依據(jù)相關(guān)的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但由于我國(guó)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定起步較晚，未經(jīng)長(zhǎng)期的實(shí)踐驗(yàn)證，缺乏消防基礎(chǔ)科學(xué)研究支持，我國(guó)現(xiàn)行的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范往往都是“亡羊補(bǔ)牢”式，缺乏預(yù)見(jiàn)性，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在缺陷[2]。特別是與公眾聚集場(chǎng)所有關(guān)的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求散見(jiàn)于多種標(biāo)準(zhǔn)中，造成不僅剛從事消防監(jiān)督工作的人員不能很好掌握，就是有一定工作經(jīng)驗(yàn)的消防監(jiān)督工作人員也不能完全掌握,從而不能起到有效的監(jiān)管。

1.3 消防從業(yè)人員素質(zhì)差，發(fā)生火災(zāi)不能有效處理

《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令120號(hào)）僅規(guī)定公眾聚集場(chǎng)所在投入使用、營(yíng)業(yè)前，建設(shè)單位或者使用單位的自動(dòng)消防系統(tǒng)操作人員需要取得消防行業(yè)特有工種職業(yè)資格證書(shū)，對(duì)員工需提供崗前消防安全教育培訓(xùn)記錄，但對(duì)員工崗前培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)都未要求，實(shí)際上也就是要求單位自己組織對(duì)員工進(jìn)行消防培訓(xùn)，而從許多火災(zāi)案例看，公眾聚集場(chǎng)所發(fā)生火災(zāi)的原因大多是消防安全責(zé)任人、消防安全管理人和員工消防意識(shí)不強(qiáng), 心理素質(zhì)不過(guò)硬,缺乏對(duì)消防設(shè)施、器材的維護(hù)管理，不重視消防管理工作或違章操作造成的[3]。

1.4 公眾聚集場(chǎng)所數(shù)量多，消防監(jiān)管乏力

近年來(lái)，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和市場(chǎng)投資取向的引導(dǎo)，公眾聚集場(chǎng)所數(shù)量大量增加，而公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)由于受現(xiàn)役體制限制，人員編制少，很難對(duì)這些公眾聚集場(chǎng)所進(jìn)行有效監(jiān)督，造成公眾聚集場(chǎng)所取得消防行政許可后，再次進(jìn)行改建、擴(kuò)建和內(nèi)部裝修時(shí)都得不到有效監(jiān)督，新產(chǎn)生的火災(zāi)隱患得不到及時(shí)整改，同時(shí)由于監(jiān)督檢查任務(wù)繁重, 一定程度上使公安消防部門(mén)疲于應(yīng)付, 導(dǎo)致監(jiān)督檢查不徹底不細(xì)致的工作現(xiàn)狀時(shí)有發(fā)生, 使一些火災(zāi)隱患得不到徹底的清除。

1.5 違法違章行為處罰力度小，法律法規(guī)不完善

《中華人民共和國(guó)消防法》中對(duì)公眾聚集場(chǎng)所在開(kāi)業(yè)前消防安全檢查、消防設(shè)施和器材維護(hù)管理方面規(guī)定了停止使用、罰款等行政處罰，而在日常消防管理制度和措施等落實(shí)方面僅是對(duì)違反規(guī)定的單位，責(zé)令限期改正，逾期不改正的，也僅對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人依法給予行政處分或警告處罰。目前公眾聚集場(chǎng)所大多為私人企業(yè)，上述行政處分和警告的行政處罰措施根本達(dá)不到對(duì)他們督促的作用。

2 提出的對(duì)策

做為一名長(zhǎng)期從事基層消防監(jiān)督工作的人員，在這里我提出幾點(diǎn)看法，希望能對(duì)今后公眾聚集場(chǎng)所的消防監(jiān)督管理工作有所裨益。

2.1 加強(qiáng)公眾聚集場(chǎng)所消防設(shè)計(jì)審核、驗(yàn)收和備案工作

公安部新出臺(tái)的《關(guān)于建立建設(shè)工程消防質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定，對(duì)依法實(shí)施建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收和備案抽查的公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)行政審批負(fù)責(zé)人及相關(guān)工作人員，對(duì)建設(shè)工程的消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收和備案抽查結(jié)果負(fù)終身責(zé)任。因此必須進(jìn)一步提高對(duì)公眾聚集場(chǎng)所消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收和備案抽查工作的重視程度，確保公眾聚集場(chǎng)所不留下先天火災(zāi)隱患。

2.2 完善建設(shè)工程消防監(jiān)督管理模式

新施行的《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》（公安部119號(hào)）對(duì)需要進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核和驗(yàn)收的公眾聚集場(chǎng)所范圍進(jìn)行了限定，除此之外僅需要建設(shè)單位到公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行消防設(shè)計(jì)、竣工驗(yàn)收消防備案，然后由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)隨機(jī)進(jìn)行抽查。這樣就造成如果備案的建設(shè)工程未被抽查到，就會(huì)失去消防監(jiān)督，造成遺留火災(zāi)隱患。而《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》中又強(qiáng)調(diào)，公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營(yíng)業(yè)前進(jìn)行消防安全檢查時(shí)，還要依法對(duì)進(jìn)行竣工驗(yàn)收消防備案但沒(méi)有進(jìn)行備案抽查的公眾聚集場(chǎng)所進(jìn)行檢查，這等于又重新進(jìn)行一次消防設(shè)計(jì)審核和驗(yàn)收，而一旦公眾聚集場(chǎng)所已經(jīng)遺留下先天火災(zāi)隱患，此時(shí)整改難度會(huì)更大，不僅沒(méi)有給建設(shè)單位提高便利，反而制造了困難。因此必須完善現(xiàn)行的建設(shè)工程消防監(jiān)督管理模式，一方面可對(duì)公眾聚集場(chǎng)所取消面積限定，全部進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核和消防驗(yàn)收；另一方面可借鑒國(guó)外做法，建立消防設(shè)計(jì)審核和消防驗(yàn)收由第三方中介組織進(jìn)行辦理制度，明確中介組織的資質(zhì)、技術(shù)人員構(gòu)成、工作程序以及承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任等問(wèn)題，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)只去抽查中介機(jī)構(gòu)審核和驗(yàn)收過(guò)的消防設(shè)計(jì)文件或建設(shè)工程，對(duì)中介組織的審核、驗(yàn)收情況進(jìn)行消防監(jiān)督，而不是像現(xiàn)在這樣可能造成對(duì)公眾聚集場(chǎng)所失控漏管。

2.3 加強(qiáng)對(duì)裝飾裝修設(shè)計(jì)、施工單位的消防資質(zhì)審查

目前公眾聚集場(chǎng)所由于裝飾裝修使用易燃可燃材料引起的火災(zāi)較多，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)相繼出臺(tái)許多措施進(jìn)行管理，但是，我認(rèn)為有必要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)和施工單位的監(jiān)管，因?yàn)榻ㄔO(shè)單位相較于設(shè)計(jì)、施工單位來(lái)說(shuō)對(duì)易燃可燃材料的危害性了解得不多，而設(shè)計(jì)、施工單位卻不同，特別是施工單位往往都想節(jié)省施工成本，偷工減料。因此必須會(huì)同住建部門(mén)從設(shè)計(jì)和施工單位資質(zhì)、技術(shù)人員構(gòu)成、材料選擇、進(jìn)場(chǎng)檢驗(yàn)和承擔(dān)的責(zé)任等方面去修改相關(guān)法律法規(guī)，明確設(shè)計(jì)、施工單位在裝飾裝修工程中的法律責(zé)任。

2.4 加強(qiáng)對(duì)公眾聚集場(chǎng)所電氣設(shè)計(jì)防火審核、驗(yàn)收的管理

電氣設(shè)備、設(shè)施和線路故障是引起公眾聚集場(chǎng)所火災(zāi)的主要原因。目前在建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核、驗(yàn)收工作中要求對(duì)消防電源及配電等進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，但是對(duì)電氣防火審核、驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定散見(jiàn)于《建設(shè)設(shè)計(jì)防火規(guī)范》、《高層民用建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》、《供配電系統(tǒng)設(shè)計(jì)規(guī)范》等多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中，沒(méi)有對(duì)電氣防火技術(shù)進(jìn)行系統(tǒng)、全面的規(guī)范，因此今后必須加強(qiáng)對(duì)電氣防火有關(guān)問(wèn)題的深入研究，編制專(zhuān)門(mén)的電氣防火設(shè)計(jì)規(guī)范，提高電氣防火的設(shè)計(jì)水平，加強(qiáng)對(duì)電氣防火的消防設(shè)計(jì)審核、驗(yàn)收工作。

2.5 提高消防行政審批人員責(zé)任意識(shí)，嚴(yán)格行政許可

公眾聚集場(chǎng)所在投入使用、營(yíng)業(yè)前，建設(shè)單位或者使用單位應(yīng)向場(chǎng)所所在地的縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)申請(qǐng)消防安全檢查，此項(xiàng)工作作為公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)行政許可，必須嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)行政許可法》實(shí)施進(jìn)行。消防行政審批人員必須提高責(zé)任意識(shí)，特別是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)必須以身做責(zé)，加強(qiáng)消防行政審批的嚴(yán)肅性，做到 “誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”。審批過(guò)程中出現(xiàn)濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等違法行為在關(guān)部門(mén)要嚴(yán)肅追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的法律責(zé)任。

2.6 完善公眾聚集場(chǎng)所行政許可有關(guān)配套規(guī)章

公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在對(duì)公眾聚集場(chǎng)所消防安全檢查合格后，要發(fā)放《公眾聚集場(chǎng)所投入使用營(yíng)業(yè)前消防安全檢查合格證》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《合格證》），只有當(dāng)公眾聚集場(chǎng)所進(jìn)行改建、擴(kuò)建和室內(nèi)裝修，或改變場(chǎng)所使用性質(zhì)時(shí)需要進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收或者備案抽查，或者存在《中華人民共和國(guó)行政許可法》中撤銷(xiāo)、注銷(xiāo)行政許可手續(xù)的情形，否則《合格證》長(zhǎng)期有效。這就造成公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)發(fā)放完《合格證》后對(duì)公眾聚集場(chǎng)所監(jiān)管乏力，而許多火災(zāi)的發(fā)生，都是由于公眾聚集場(chǎng)所擅自改建、擴(kuò)建、室內(nèi)裝修或改變使用性質(zhì)造成的。因此有必要對(duì)現(xiàn)行的行政許可配套規(guī)章進(jìn)行修改、完善。公眾聚集場(chǎng)所為了有利于經(jīng)營(yíng)，經(jīng)常會(huì)進(jìn)行改建、擴(kuò)建和室內(nèi)裝修，消防安全條件經(jīng)常會(huì)改變，可對(duì)《合格證》設(shè)定一定時(shí)間的有效期，不僅不違背《中華人民共和國(guó)行政許可證法》的規(guī)定，而且有利于公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)及時(shí)掌握公眾聚集場(chǎng)所的消防安全條件，決定變更或延續(xù)行政許可，加強(qiáng)消防安全監(jiān)督管理，保證場(chǎng)所消防安全條件。

2.7 建立嚴(yán)格的消防從業(yè)人員準(zhǔn)入制度

目前公眾聚集場(chǎng)所的電工、焊工需要取得《特種作業(yè)人員操作證》，自動(dòng)消防系統(tǒng)操作人員需要取得《建（構(gòu)）筑物消防員職業(yè)資格證書(shū)》，而其余消防從業(yè)人員大多由保安兼任，普遍存在文化素質(zhì)不高、消防常識(shí)不熟悉和消防業(yè)務(wù)不熟練等問(wèn)題。針對(duì)上述問(wèn)題，我認(rèn)為有必要制定和完善現(xiàn)有消防培訓(xùn)管理法律法規(guī)，建立嚴(yán)格的消防從業(yè)人員準(zhǔn)入制度，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)要會(huì)同工商、教育、人力資源和社會(huì)保障等部門(mén)研究制定消防從業(yè)人員培訓(xùn)管理辦法，要求具有一定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的消防安全責(zé)任人、消防安全管理人等消防從業(yè)人員必須通過(guò)相關(guān)培訓(xùn)或執(zhí)業(yè)資格考試，作為設(shè)立公眾聚集場(chǎng)所前置條件，成為辦理場(chǎng)所開(kāi)業(yè)使用前消防安全檢查的一項(xiàng)重要內(nèi)容，同時(shí)要明確發(fā)生較大以上火災(zāi)事故對(duì)消防從業(yè)人員進(jìn)行取消從業(yè)資格、終身禁入行業(yè)等嚴(yán)厲處罰措施，加強(qiáng)消防從業(yè)人員的監(jiān)管。

2.8 明確單位消防管理主體責(zé)任，提高自我管理意識(shí)

消防工作是一項(xiàng)社會(huì)化工作，要大力貫徹國(guó)家《消防法》和《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》，按 “單位全面負(fù)責(zé)”的要求，公眾聚集場(chǎng)所必須明確自身的主體地位，落實(shí)單位消防安全責(zé)任人的責(zé)任，進(jìn)行自我管理。而目前的消防監(jiān)督管理模式，往往是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)“大包大攬”，嚴(yán)重消弱了場(chǎng)所的消防管理主體地位，因此公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)要研究切實(shí)可行的公眾聚集場(chǎng)所消防管理模式，發(fā)揮公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)“部門(mén)依法監(jiān)管”的職能作用，同時(shí)還可以修改有關(guān)法律法規(guī)，將是否投?；馂?zāi)公眾責(zé)任險(xiǎn)納入公眾聚集場(chǎng)所使用開(kāi)業(yè)前檢查的一項(xiàng)必備條件，根據(jù)場(chǎng)所是否存在消防違法行為以及中介機(jī)構(gòu)出具的年度消防安全評(píng)價(jià)報(bào)告，保險(xiǎn)公司可以根據(jù)場(chǎng)所的消防安全狀況進(jìn)行保險(xiǎn)費(fèi)率的調(diào)整，督促場(chǎng)所及時(shí)消除火災(zāi)隱患，加強(qiáng)消防管理工作，并推行全方位防火責(zé)任制，把防火責(zé)任制落實(shí)到法定代表人，明確法定代表人是本單位的防火第一責(zé)任人，充分調(diào)動(dòng)場(chǎng)所自我管理的積極性，明確自身的消防管理主體地位，提高公眾聚集場(chǎng)所抗御火災(zāi)的能力。

3 總結(jié)

公眾聚集場(chǎng)所的消防監(jiān)督管理一直是困擾公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)、社會(huì)有關(guān)部門(mén)和單位自身的難題，而且隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，新情況、新問(wèn)題還會(huì)不斷出現(xiàn)，希望本人的上述看法能為當(dāng)前的公眾聚集場(chǎng)所消防監(jiān)督管理工作提供參考。

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